吴依楠

(武汉大学 湖北 武汉 430000)

一、引言与文献综述

改革开放以来，我国经济增长水平举世瞩目，与之同样成为焦点的还有环境问题。在环境质量关注度上升的同时，政府的环境保护意识与投入也随之增强：2019年全国一般公共预算支出中节能环保支出达到7444亿元，同比增长18.2%，足可见国家层面对于环境治理的重视与决心。环境治理工作作为政府公共服务投入组成的一部分，具有鲜明的地域差异性，治理环境的过程中势必需要地方政府的参与。而在我国目前的财政分权体制下，地方政府面临着“财权小、事权大”的矛盾状态，需要中央政府通过转移支付来弥补相关缺口。

陈思霞等(2014)[1]发现财政分权能够给予地方政府更高的决策自主性，并且地方政府在提供公共服务时表现出重基建，轻民生的共性。在财政分权制度下，地方政府的环境治理态度也同样受到影响，Oates(2000)[2]提出的环境联邦主义最初从财政分权的角度分析环境保护问题,他认为应根据污染物的不同特性区分中央和地方政府的责任。

除了对中央和地方政府环境治理效率的研究之外，许多学者针对财政分权制度本身与环境问题的关系展开了大量研究。西格曼(Sigman,2007)[3]利用全球面板数据考察了财政分权与水污染关系，结果表明财政分权度的提高将促进水污染的加速。谭志雄(2015)[4]利用环境投入产出模型研究验证了财政分权对环境污染负面影响效应。刘建明(2015)[5]在研究中加入了产业结构的影响因素，通过对全国272个地级市面板数据的实证分析，同样发现财政分权程度与环境污染正向相关。

在财政分权的制度背景下，转移支付作为缓解各级政府之间财权与事权不匹配的调节手段，其对地方政府行为的影响效应也受到学术界的广泛关注，针对转移支付与财力均等化(王瑞民，2017)[6]、转移支付与公共品供给(李永友，2017)[7]，以及关于不同类型的转移支付的效用差异(尹振东，2016)[8]等的研究在近几年呈上升趋势，而针对转移支付与环境问题的研究相对而言较少：刘炯(2015)[9]利用东部六省的46个地级市面板数据检验生态转移支付是否对对地方政府治理环境有激励作用，结果显示不同的生态转移支付模式效应各异。

从上述文献综述中可以看到，学者们对这一领域的研究多关注于政府职能以及财政分权体制，而对财政转移支付与环境保护之间的关系的研究相对还较少。因此这一块内容仍有很大的研究空间。本文针对转移支付与地方环境保护之间的关系展开研究，定向分析转移支付对地方的环境治理工作是否有促进或抑制作用，进而针对转移支付制度与政策尝试提出相关改进与完善意见。

二、转移支付对地方环境保护影响的实证分析

(一)模型设定与指标选取

1.模型设定

为了检验转移支付对环境保护的直接影响效应，本文设定基准回归模型

Polit=αit+λ1Tit+βXit+εit

其中i和t分别表示省市与年份，Polit为被解释变量，代表i省市t年的环境污染水平，以各省市历年的人均三废排放数据来衡量之，分别为人均废水排放量(吨/人)，人均废气排放量(万标立方米/人)，人均固体废弃物产生量(吨/人，以下简称“固废”)。这三者的水平越低，即代表该地的环境保护工作越好。Tit为主要解释变量，即各地历年的转移支付水平，本文分别采用中央补助与地方GDP的比值、地方财政支出与地方财政收入的差额与地方GDP的比值两种口径进行考察。Xit代表其他解释变量，最主要的包括经济发展水平Lngdp(各地人均GDP(元/人))；外商投资水平Fi(当地进口贸易总额的GDP占比)；财政分权程度Lnfd，(人均地方财政支出/人均全国财政支出)；城市化水平C(各地非农人口/总人口)。

2.数据来源

本文主要的数据获取来源为历年的《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国环境年鉴》，以及中国统计局网站。为了保证各省数据的连贯性，本文所用数据年份跨度为1999年-2019年。

3.基准回归分析

本文首先考查包含税收返还的中央补助对地方环境保护情况的总体影响，在通过豪斯曼检验判断回归模型应选择固定效应或是随机效应模型之后，得到基准回归分析结果如下表所示。

可以看到主要解释变量T1，即转移支付水平，与当地工业废水、废气排放量和工业固废生产量呈现明显的正相关关系，这反映了转移支付对地方废水、废气与固废的治理效果有负面影响，即中央对地方的转移支付水平越高，越不利于当地三废污染物的治理。地方政府对于转移支付的财政激励，会更倾向于发展当地经济，而忽视环境保护甚至以牺牲环境为发展经济的代价，“公地悲剧”的情况在我国确实存在。

从其他控制变量的系数来看，首先地区经济发展水平(lngdp)与三个污染指标都显示出显著的正相关关系，这也应证了我国尚处于环境库兹涅茨曲线的前半部分的研究成果。财政分权程度(fd)同样表现出对三个指标显著的正面影响效应，可见分权水平的提高无利于地区环境治理。城市化程度(urban)在不同显著水平上对污染指标有正向效应，意味着目前而言，城市化水平越高，地区环境污染越严重，这一结论与经济发展水平的影响效应也是相符的。最后外商投资水平与废水、废气的排放之间都存在显著负相关水平，由此可见外商投资带来的技术、产业结构等方面的正面影响要大于其负面影响，“污染天堂”的现象并未在我国出现。

表 基准回归分析

三、结论与建议

本文针对地方转移支付水平与地方环境保护情况的影响效应进行分析，发现地方转移支付水平在总体上与地区三废污染的排放量或生产量均显著正相关。根据上述结论，本文就中央对地方的转移支付制度与各地的环境治理情况提出以下几点建议：

(一)细化转移支付要求，加强政府支出监管

本文发现中央转移支付对地方环境治理总体上呈显著的负面影响，推测这是由于地方政府不愿将转移支付用于对于发展经济没有太大作用的节能环保项目所导致的。而我国现有的转移支付体系中，一般转移支付项目中并没有专门针对环境保护提供的资金。

因此建议在现有转移支付构成中，加大环境治理的资金比重，并针对地方财政支出项目的落实情况加强监管，对环保项目从审批到执行的全程加强调控，提高转移支付资金使用的透明度，防止地方政府打着治理环境的幌子而在最后把资金投入到其他项目的情况发生。对于主动治理积极性低下及治理效果不理想的省市，相应的削减税收返还及资金性转移支付在GDP中的比重。

除了上述强制性、惩罚性的监管措施之外，同样建议通过奖励性财政措施激励地方重视地方的环境治理，具体措施如针对当年环境治理达标的省市，次年的转移支付中增加相应的环境专项资金，以期达到地方政府为了争取更多的资金而主动、自发的加强自身环境治理的目标。

(二)完善考评机制，引导政府决策

本文发现转移支付会通过经济增长来影响地区的环境治理，究其根源，我国单纯地以GDP作为政绩考核标准是根本原因之一。由于GDP竞争与晋升激励机制中以经济建设为主要指标，而环境治理等公共服务的长周期、弱经济效益等的特点使得政府官员从客观上与主观上均缺乏治理本地环境的动力。

因此建议完善对政府官员的政绩考评机制，在其中加入包括环境治理在内的社会公共服务水平一项，将各省市历年的环境问题及处理情况纳入官员考核体系中，并制定相应的奖惩措施，从而鼓励地方政府在制定财政决策时重视环境保护等公共服务的供给，而不是一味地追求地区GDP增速。

同时对于一些地区的“公地悲剧”现象，中央政府应加强调查取证，将各个现象落实到主要责任人，并对其实施相应的惩处措施。

(三)改变经济增长模式，鼓励产业转型升级

由于转移支付水平还会通过第二产业的比重来影响地方环境治理，这是由于地方政府为了加快本地经济发展，更倾向于将财政支出用于扶持有利于经济增长的第二产业，而第二产业也正是本文所用环境监测标准——工业三废的主要来源。

因此建议中央政府从宏观上加快经济增长模式的改变，从粗放型向集约型转变，从依靠增加生产要素的投入向依靠技术创新转变。同时建议通过税收制度上对第三产业降低税负、对第二产业征收环境税来实现扶持第三产业的目的，而地方政府也会因为第三产业税负降低、经济发展效用加强而将发展本地经济的眼光投向环境污染更少的第三产业，由此带动第三产业的发展，逐渐引导第三产业成为本地经济发展的中坚力量，从而减轻环境污染的压力。