张忠祥

摘要：随着我国法治政府建设的进程不断推进，行政决策作为政府行政的一种方式在政府的行政中发挥了非常大的作用。2017年6月，国务院法制办公室对外发布了《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》，2019年9月1日，《重大行政决策程序暂行条例》正式施行。其中第 36 条规定了重大行政决策后评估的有关内容，《重大行政决策暂行条例》的出台加快了重大行政决策程序的法治化进程，但是长期以来，行政决策后评估都作为行政管理学上的概念被行政管理学者们进行研究，在行政法学界对此进行研究的学者还较少，因此从法学角度出发对行政决策后评估制服研究的理论成果不多。然而在域外，对行政决策后评估制度的研究相当成熟，值得我们参考借鉴。

关键词：决策后评估 制度完善 重大行政决策

一、研究重大行政决策后评估制度的必要性

《重大行政决策程序暂行条例》第36条对重大行政决策后评估制度的规定过于原则、粗略，在具体实施的过程中会存在极大的不便。在《重大行政决策程序暂行条例》出台，重大行政决策后评估制度规定过于粗略的背景下，重大行政决策后评估程序在具体实施过程中还是会出现许多无据可依的问题。为了更好的依法行政，完善重大行政决策后评估的实施程序，需要在考察大量相关文献、成熟制度的基础上，借鉴已形成的理论成果，遵循提出问题——分析问题——解决问题的思路，对重大行政决策后评估制度的完善进行研究。此外，随着经济、文化的发展，各地之间联系越来越紧密，如粤港澳大湾区，珠三角，长三角地区等经济、文化城市群的的涌现必将带来区域行政决策管理方面的问题，因此，从中央层面去制定完善重大行政决策后评估制度是非常有必要的。

二、重大行政决策后评估制度的域内研究

在实践中全国多地的重大行政决策程序中均规定了决策后评估程序，但是对于决策后评估机制实施中的的具体规定却各不相同 ，《重大行政决策暂行条例》第36条对决策后评估机制的规定也只是做了原则性、粗略的规定，在实施过程中不利于后评估制度功能的有效发挥。正如美国管理学家西蒙所说，任何决策都不可能是完美的，首先这是因为行政决策主体的有限性即非绝对理性，其次法律本来就具有滞后性，因此决策执行之后，对决策效果进行评估，不断完善决策质量是非常必要的。通过决策后评估程序，可以对已经执行的决策进行评估，形成评估报告及时弥补决策缺陷，其次，重大行政决策所具有的抽象性、重大性，影响范围广泛性等也要求不断进行后评估，以防止和弥补行政决策造成所造成的不利影响。笔者针对重大行政决策之后评估制度进行深入研究意欲为我国的重大行政决策后评估所涉理论及制度做进行探讨和完善，以期对推进我国重大行政决策后评估的法治化有所裨益。

目前，学界对重大行政决策的程序主要还是集中体现在重大行政决策的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、法律责任等方面，对重大行政决策后评估问题的研究不多，对该问题进专门行论述的著作也很少。以“重大行政决策后评估”为关键词在中国学术期刊网数据库中进行检索仅有7篇相关文献，以“重大行政决策公众参与”为关键词进行检索有119篇相关文献，以“重大行政决策专家论证”为关键词进行检索有10篇相关文献，以“重大行政决策风险评估”为关键词进行检索有34篇相关文献，以“重大行政决策合法性审查” 为关键词进行检索有88篇相关文献，以“重大行政决策法律责任” 为关键词进行检索有15篇相关文献。应松年的《社会管理创新要求加强行政决策程序建立》中提出行政决策后评估制度是对行政决策的执行是否达到了决策目标、决策的实际作用、社会效应、实际结果等进行的评估，是进行决策纠正和再决策的依据。刘峰铭在其《重大行政决策后评估的理论探讨和制度建构》这篇文章中把重大行政决策之后评估定义为是在重大行政决策被执行一段时间后，相关的评估主体依照一定的评估程序和方法，对决策所造成的执行效果、功能、作用和存在的问题，所进行的跟踪反馈以及综合评估的活动。虽然理论界对重大行政决策决策后评估的研究较少，但重大行政决策后评估早已成为重大行政决策程序中不可或缺的一部分。2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》中“提高制度建设质量”部分明确提出制定、实施机关要定期进行后评估。2008年出台的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中“完善市县政府行政决策机制”部分明确提出要建立重大决策后评估制度，通过多种方式发现问题并纠正决策存在的问题。此外2013年的《国务院机构改革和职能转变方案》的“職能转变”部分要求建立决策后评估制度。2015年印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》中“推进行政决策科学化、民主化、法治化”部分也明确提出要根据实际情况的需要进行重大行政决策后评估。在2019年的《重大行政决策程序暂行条例》中也强调了重大行政决策后评估的必要性并对评估主体、参与主体进行了规定。虽然《重大行政决策暂行条例》的出台标视着我国重大行政决策后评估形成了一项正式的法律制度，但是其内容并不够具体。仅仅进行了一些原则性的规定。但在地方层面上，我国多地都对重大行政决策后评估制度有较为详细规定，例如：《遂宁市重大行政决策实施后评估制度（试行）》《来宾市重大行政决策实施后评估暂行办法》《达州市市县政府重大行政决策实施情况后评估办法》《南宁市重大行政决策实施后评估办法》《许昌市重大行政决策实施情况跟踪反馈和后评估办法》《贵州省人民政府重大行政决策第三方后评估实施办法》《淄博市人民政府重大行政决策后评估办法（试行）》等均对评估对象、评估方式、评估目的、评估主体、评估程序等进行了详尽的规定。

刘峰铭在2018建议将重大行政决策后评估独立成章，对评估的主体、对象、程序、标准、方法、效力等内容作出详细规定。他认为在评估过程中，内部评估主体和外部评估主体两种评估主体模式都有悖于程序上的自然正义原则，建议积极培育第三方评估机构并鼓励公众参与评估。其次，要明确评估对象，以合法性合理性为指标设计相应的评估标准。最后，要重视评估效力，避免评估活动流于形式，沦为“观赏性”评估。

刘平在 2006年对行政决策缘和产生失误进行了法律界定并且对行政决策之所以出现失误的原因进行细致的分析，认为造成这些的原因主要有政绩观念的偏差（為了政绩严重损害群众利益和国家利益），改革观的错位（忽视客观规律且急于求成），民主观的缺失（行政首长滥用权力、权力寻租），程序观的缺位（决策不重视法定程序，缺少公众的参与）。对于行政决策失误应当追究的刑事、行政、政治、道义等责任进行界定进一步探讨如何建立行政决策失误追究的法律制度研究。

梁玥在2017年对地方政府重大行政决策后评估制度进行了界定，通过对地方重大行政决策后评估制度的概念界定，揭示出地方政府的重大行政策后评估制度具有四大特性，即主体的特定性、内容的特定性、时间的特定性、方式的特定性。并且她认为地方政府重大行政决策后评估制度的建立具有很大的价值，具体表现为行政程序一体化的价值、行政的社会反馈价值、事后救济全面化的价值最后她对地方政府的重大行政决策后评估制度进行了全面的程序设计。

从以上分析及数据展示不难看出，目前我国对重大行政决策的学术研究主要还是停留在一些行政决策程序中较为基础且显著的部分中，对后评估的研究可谓是凤毛麟角且较为分散，而且研究深度还是较为浅薄，没有形成完整且系统的体系。我国的行政决策程序的完善必定是建立在各个部分都相对完善成熟的基础上的，从这一点看，后评估制度在接下来的理论研究中是非常值得行政法学界去用心思考的;虽然地方上对后评估制度有一些分散的立法，但是要形成中央层面的统一立法还是需要有理论的具体构筑。

三、重大行政决策后评估制度的域外探析

2001年1月，日本政府政策评价各府省联络会议通过了《关于政策评价的标准指针》对政策评价的对象、主体、评价视角以及评价方法作出了详尽规定，同年年终发布《政策评价基本方针》，日本的决策后评估制度至此初现雏形。同时在2001年6月制定了《关于行政机关实施政策评价的法律》即《政策评价法》，此立法在2002年4月开始正式施行。日本政府此后又在2005年修改了《政策评价基本方针》和《关于政策评价的标准指针》。日本决策后评估法律法规形成一个体系，规范了评价的程序、评价的对象、评价的方式、评价的计划、评价的原则、评价的目的等内容，至此日本的政策评价制度具有了较高的权威性和规范性。

美国的决策后评估制度与其政府绩效评估制度密切相关，内容以立法的成本与效益评估为重点，包括合法性、合理性、经济评估、政治评估、环境评估等多个方面。它的兴起是在纽约市政府的政府绩效评估中的实践并且经历了50至60年代的发展，60年代中期至70年代达到高潮，80年代后稳步发展并成熟与1993年颁布的《政府绩效与结果法》。根据经验积累，美国在2010年又出台了新得《政府绩效与结果现代化法案》，形成了决策前评估、决策中评估后决策后评估的科学评估体系。

英国的决策后评估是伴随着上世纪70年代经济危机而来的，具体而言，经济危机促使政府进行了公共行政改革运动。向企业学习，将成本、效益、质量、满意度等纳入政府的行政过程之中，这使得政府运作效率提高，行政质量优化。这场改革运动被称为新公共管理运动。而决策后评估作为新公共管路运动的行政管理工具，受到了广泛的关注。并且这场改革对西方国家的行政改革造成了深远的影响。英国的决策后评估制度主要关注的是经济和效率两个方面，以求节省政府开支，提高行政效率以及民众满意度。

决策后评估需要确定合适的评估参考，所以也构成了该系统的重要关节，也就是说决策后需要评估的对象比很多，所以正因为各自参考的标准不一，因此其得到的结果也有不同。评估标准是国外学者研究的重点，研究的参考基础各异，对评估标准的认知也不同。

美国学者塞兹曼认为主要通过下列标准来进行评价：效果、实用性、效率、任务量和执行过程。博尔德奇则主要分析有哪些因素会最终影响决策的制定，他认为分别是政治、经济、财政的支持力度，行政的支持力度因素，技术的支持力度这些因素，通过这些确定了决策后评估的标准。威廉·德恩则认为效果、影响、效率、公平性、作用和实用程度等标准来进行评估。

当然也有部分学者的观点与上述的观点有所不同，认为评估的主要参考指标应该是政策的力度、政策的影响、效果以及它的执行过程和效率等因素。卡尔·帕顿和大卫·萨维奇（2002）也提出了以下几个个评估需要参考的指标，它们分别是：技术的支持力度、财政的支持力度和政治的支持力度以及可操作性。

从上述叙述可以看的出不同的学者在对决策后评估制度的标准进行研究时抱有各自的观点，但是所有的观点都有一个突出的核心，就是一定要考虑现存的技术因素和社会政治因素。

四、结语

综上所述，关于重大行政决策后评估制度的研究，国内在法学理论方面对该问题的研究较少，现有理论多集中于行政管理学方面。对重大行政决策程序中后评价这一环节的很少，涉及的对于建立行政决策后评估机构的研究，对行政决策责任追究的研究以及对关于对政府行政决策后评估机制的研究基本上形成了要建立专业性评估机构、建立一个完善的责任追查制度，同时强化决策后评估机制的共识。但在评估制度的具体构建方面，我国多地都有一定的发展。因此重大行政决策后评估相关的理论有必要进行研究探讨，并且有必要对各地的后评估制度进行研究梳理，为完善我国的后评估机制提供参考。域外对此的研究相对较早，且评估机制较为完善，重大行政决策后评估制度从20 世纪 50 年代后在西方得到了较为充足的发展且较为成熟，在决策后评估制度的研究上已经取得了相当大大的进展，有相对较多的理论成果和丰富的实践经验，值得其他国家和地区进行学习。西方学者在研究决策后评估时，有一定的侧重方向，主要集中在评估参考的标准、评估的流程、评估的方法等，值得我国研究借鉴，我国应立足自身实际情况结合域外经验以完善我国的重大行政决策后评估制度。

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作者单位：山西财经大学法学院