柳越 李冬

摘  要：“河长制”是我国政府不断发展下而创新出的一种新制度，此制度主要是针对权力制度进行有效的消减，进而增强法律制度的作用，通过加强建设道德制度促进社会和谐发展。分析“河长制”的制度内容与权利、道德、法律三种制度具有相似之处，是提高政府职能及促进政府良好发展的重要措施。

关键词：河长制制度;实施措施

“河长制”制度的创建是基于全球环境受到严重污染的背景下而诞生的，在生态环境污染中以水资源的污染较为严重，主要是在经济水平不断提高下促进了人类生活水平的提高，而在生活水平提高后产生较多的污水排入河道中而产生污染。另外，在经济发展中的生产过程中也产生大量污水，同样排入河道中，要比生活污水的污染程度高。因此，为了最大限度地降低水资源污染率，我国在全国范围内实施“河长制”制度。此制度主要是通过创建负责小组，针对负责的范围内河湖实施有效的治理工作，在降低水污染的同时改善水环境，促进人类可持续发展。

1 河长制创建的意义分析

“河长制”制度创建后，明确出负责河湖治理的机构构成人员及应承担的职责，主要是由各级党政机关相关负责人作为“河长制”制度的河长一职，根据“河长制”制度的要求开展相应工作，进而促进负责区域含有的河湖污染程度不断降低，进而达到保护当地生态水文环境的目的。分析“河长制”创建的意义可以表现出如下五个方面：

一是可以合理化协调各部门治水工作。针对水环境的治理工作，国家创建出多个部门并通过多个部门协同合作，实现水环境优质的处理过程，这些部门涉及农业部门、水利部门、气象部门等。在传统水环境治理工作中并未建立总负责人，在缺乏总负责人的水环境处理中存在着协调效果不佳的问题，经常表现出各部门各司其职，开展的工作存在重叠的问题。可是，“河长制”解决了这一难题，使得各部门间的工作得以相互协调。

二是有效落实政府职责。在我国法律法规中存在针对环境而创建的环境法，需要地方政府根据国家创建的环境法实施环境治理工作，但是在环境法中却未对政府职责进行详细的划分，例如奖惩制度和考核评估制度，而“河长制”对地方负责人的责任制度进行了细致的划分，建立了环境负责的监督制度，同时也为地方负责人监督治理行为提供制度依据。

三是环境治理监督机制有效完善。通过“河长制”制度的建立可以实现政府与社会共同治理水环境的目的，还达到了完善监督机制的效果。在治理水环境时采用的管理模式是集中统一决策模式，达到效率高的治理效果，但是因为监督体系缺乏，会因缺乏监督而导致治理中存在的错误决策未有效发掘，进而影响了水环境的治理效果。通过“河长制”制度的运用加强了监督过程，能够通过社会参与的过程实现互相监督，可有效防止错误决策的产生。

四是“党政双责”把党的领导优势发挥到了河湖治理之中。在地方针对重大事项实施决策与安排工作时，主要是通过党委集中的方式进行决定，如果在决策时只要求地方负责人对决策的结果承担责任，会产生权责不公的问题，通过“河长制”制度中创建的“党政双责”模式，能够将党领导的优势充分发挥出来，且党委对治理决策负主要责任。

五是实现了对水环境的综合治理。“河长制”下的河长对流域内的水文治理、水文保护、水污染处理工作、针对水岸线实施的管理工作达到统一管理的效果。

2 在应用“河长制”制度时需要针对一些问题进行解决

“河长制”制度与其他新生事物一样，虽然针对某些方面采取了针对性的措施，可以说是有效解决问题的重要措施，但是仍然存在一些不足与问题影响着制度实施的效果。因此，需要在应用“河长制”制度时挖掘出存在的不足进行改善，進而提高制度的效果推动水资源的治理达到更高的效果。经过分析各地实施后的效果后挖掘出存在的不足，在实施“河长制”制度时要处理好如下四个方面的关系：

首先，将治源与治河之间的关系处理好，要明确污染在河中，根源在岸上的原则，如果不弄清污染源，污染源头治理不全面、治理措施不到位，治理好一条河的生态环境也将成为空话。

其次，党政主体与具体的责任关系要有效处理，在治理水环境时主要是由党政领导对治理效果进行全权负责，如果党政领导的素质较低，不具备责任意识，会因缺乏责任感而对治理效果产生直接性的影响。

再次，针对综合治理与传统治理之间的关系进行良好处理，在传统治理方式中主要采用的是就治而治模式，对流域干支流、河湖统筹、流域上下游、左右岸的思想没有综合地进行考虑。缺乏河流治理的全面性、系统性和统筹性，就会导致治理后问题反弹，治理效率低。

第四，对于区域与河道的关系进行良好把握，在治理时不只需要对河的“线”上污染实施处理工作，最关键的处理环境应是对区域中存在的各“点”生态环境进行有效的治理，这些“点”包括此区域整体环境的治理工作、经济发展进行准确定位、环境资源实施有效开发等，只有将这些存在的关系进行合理化处理，才能实现水环境优质的处理过程。

而在实际中却存在着政府忽视这些关系的问题，具体表现在以下几个方面：一是存在“河长”位置定位不正确的现象。通过分析“河长”工作具体情况，通常都是布置得较多，巡视得较少。一些“河长”甚至不够了解所管辖河流基本情况;“河长”缺乏大局观念，无法实现有效的宏观把控，不能充分发挥出“河长”的作用。二是统筹治理能力不高。在治理流域过程中所存在的问题，主要突出在地方为战的特点，不能对流域内的治理工作达到统筹治理的要求。地方政府“河长”领导下的治理思想存在单一性，只是单一的治理，很少通过现象去看问题，缺少区域水环境的具体规划和总体规划，对治理的重点把控不到位，混淆了主次。一些地方尽管将流域防与治结合的制度构建起来，然而因为落实不当，难以切实地发挥作用，从而导致河流治理效果不理想。三是未投入充足的资金。在治理河流过程中需要治理的项目较多，比如城乡污水治理工作等，而在治理这些项目时存在任务重且工作量大的特点，而要达到有效治理需要投入充足的资金，而在现实中却存在着资金投入不足的问题，进而影响治理工作的效果。

3 深化河长制制度

3.1 完善体系建设，全面构建管理网络

在实施“河长制”制度时需要针对体系建设进行完善，通过构建出全面化的管理网络，实现“河长制”制度全面发挥出应有的作用，具体的体系完善措施如下：

（1）出台实施方案。“河长制”的实施需要有具体的规章制度为依据，地方政府要根据地方的流域水环境特点和人事制度制定出关于“河长制”管理的实施方案。在管理实施方案中，针对“河长”的权利与责任要达到清晰明确的要求，并建立任免考核制度督促“河长”良好开展工作。

（2）健全组织网络。地方政府要建立各级河长制，即在市、县、乡、镇各任命一个“河长”，明确各级“河长”的任务，各级“河长”相互监督、相互协调开展工作。

（3）制度中应包含工作制度。“河长”一职决定着民生的生存与发展，在应用“河长制”制度时应建立出相应的工作制度，并且要达到完善的要求，进而能够指导“河长”开展工作。

3.2 加强河湖基本情况调查，制定“一河一档”

河湖的污染程度需要通过调查的方式获取，应加强河湖的调查工作，将对污染程度进行评定，将调查的结果归入档案内，实施“一河一档”的方式实现掌握所有河湖污染程度的目的。在开展调查工作时应针对以下内容开展：

（1）加强基础调查工作。在制定治理方案时需要详细掌握河湖详细情况，在实施“一河一档”措施时应开展基礎调查工作，主要针对市、县、乡中存在的河湖实施调查。在进行河道资料采集时要对河道的河长、河宽、河道的径深、河道的水流量、水流速等进行记录;在对湖泊资料进行采集时要包括湖泊的面积、蓄水量、流入量、出水量和水质情况等。同时，还要详细了解区域中含有的河湖主要作用，还要针对此区域中含有的工业、水产业、农业实施调查，根据所有的调查结果制定出完善的管理条例，进而为水环境治理工作提供准确的数据。

（2）创建网络信息库实现整体治理。在市、县、乡基础调查工作完成后，不能将这三级河湖的资料割裂开来，要将它们的基本资料联系在一起，建成网络信息库，这样便于让一个省市内的资料形成资源网，资料查询更加便捷。

3.3 转变被动应急机制为常态实施制度

在开展“河长制”制度工作时应将以往应用的被动应急机制进行改变，采用常规实施制度的方式充分发挥“河长制”的作用。在“河长制”创建之初是以处理突发和紧急的事件为核心，属于被动治理的过程。在“河长制”制度建立后，表明以往应用的制度已经无法满足社会发展，不能对水环境实施良好的处理过程。因此，通过改变以往应用的机制模式，创建出适应当下治理的新模式后，能够达到良好处理的效果，即建立“河长制”。原有的体制是由地方党政代表兼任“河长”来处理水环境问题，处理问题时容易造成独自决策和决策上的失误，一个人如果同时处理多个不同的事件是很容易混乱的。因此应建立“河长制”，转变被动应急机制为常态实施制度。另外，还应创建新实施制度达到有效治理的效果，在创建新制度时应先掌握此区域的水文特点与当地的发展理念，进而达到有的放矢的治理目的。

3.4 以完善的法律法规作为支撑

要想充分发挥出“河长制”制度的效果，应对相应的法律法规进行有效完善。当下存在的环境法未对“河长制”制度的开展提出明确性的要求，而此制度涉及的部门与领域较多，通过完善法律法规能够实现政府与社会共同努力的过程、两者互相协调的过程。同时，在完善“河长制”法律法规时，要考虑到当地区域内的实际情况和水文状态，涉及水环境保护的相关法律法规要尽可能详细，涉及面更加广泛。

3.5 抓工作保障，确保河长制落到实处

要保证“河长制”制度能够落实到治理工作中，应做好工作保障工作，具体的措施应采取以下几个方面：

（1）保障并强化河长履职。在任命“河长”时应先对“河长”实施培训工作，目的是有效提升工作能力与工作效率。同时，“河长”在正式任职时要先对该区域内的河湖资料进行查阅和了解，还要对“河长”进行定期的培训，储备知识量，强化“河长”履职保障。最主要的是，“河长”还要对河湖进行定期巡查工作，时刻了解该区域内的水文状况。

（2）加强管理工作的保障。在应用“河长制”制度时应重点建设管理环节，应配备管理能力强的管理队伍，专门针对水环境治理工作实施有效的管理工作。通过强化管理工作的保障，能够为管理人员提供良好的工作环境，提高管理人员的工作积极性，可以有效协调各部门的工作。

（3）强化工作考核保障。当今社会是一个竞争的社会，处处充满竞争，优胜劣汰，这是自然的法则，也是对工作的负责。实施“河长制”还要制定完善的“河长”工作考核制度，定期对“河长”进行考核。考核成绩优异的“河长”可以得到相应的鼓励，在设计鼓励措施时要达到适度的要求;考核成绩较差的“河长”应给予批评的措施，如果“河长”在批评后仍未提升，采取行政处罚的方式保证治理工作中具备优秀的负责人。

4 结束语

综上所述，“河长制”制度的建立能够针对日益污染的水环境实施有效的治理工作，但是新制度的诞生自然会存在着一定的不足与缺陷。在开展“河长制”制度工作中应采取边运用边挖掘不足的措施，并针对挖掘而出的不足制定出有效的解决方案，进而在完善制度的同时提高水环境治理效果，进而促进人类社会能够可持续地发展。另外，在环境的不断变化下，水环境污染的治理工作也应根据环境的变化而改善方法，进而保证水环境治理的效果。

参考文献

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