张艳臣

摘 要：来华留学生教育是中国教育对外开放的重要阵地，来华留学生教育质量是吸引留学生选择中国作为留学目的国的主要指标。运用政策工具，对建国70年来的来华留学生教育质量保障文本的内容进行分析，从X维度、Y维度、X-Y二维三个角度探讨恢复发展时期（1949-1977年）、改革开放初期（1978-1991年）、规范发展时期（1992-2002年）、全面发展时期（2003年至今）四个阶段来华留学生教育质量保障政策的内容，从中找出在来华留学生教育质量保障政策制定过程中政策工具选用所存在的问题，并提出相应的解决路径。

关键词：政策工具;来华留学生教育;质量保障;政策

中国历来重视来华留学生教育。进入新时代，来华留学生教育更是获得党和中央政府的高度重视，先后出台了一系列促进来华留学生教育发展的政策规定，例如《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》、《学校招收和培养国际学生管理办法 》等。2018年，教育部发布了第一部专门针对来华留学生教育质量的政策文本——《来华留学生高等教育质量规范（试行）》，为来华留学生教育质量保障提供规范性指导。梳理建国70年来华留学生教育质量保障政策，对进一步完善来华留学生教育质量保障的政策路径，具有重要的参考意义。

一、来华留学生教育质量保障政策的样本选择与分析方法

（一）样本选择

本研究只关注建国70年来专门针对来华留学生教育所制定的政策文本，对于散见于各类中央政策文本章节中的有关来华留学生教育规定不予采纳。鉴于此，本研究所选取的有关来华留学生教育质量保障的政策文本主要来自以下三个部分：一是1949-1990年的来华留学生教育质量保障的政策文本，选自李滔2000年出版的《中华留学教育史录（1949年以后）》;二是1991年至今的来华留学生教育质量保障管的政策文本，其中一方面是来自中华人民共和国教育部国际合作与交流司下设的来华留学栏目的中央政策文本，另一方面则是来自北大法宝数据库。最终，本研究选取建国70年来与来华留学生教育质量保障政策有关的国家下发的政策文本共61份（见表1），获取相关政策条款424条。

（二）分析方法

政策制定是政府通过相应的政策工具将资源和规则用到具体的政策文本当中，进而对个体和组织的行为产生影响，最终实现相应的政策目标。为了保证研究的科学性和可靠性，本研究从政策工具和来华留学生教育过程两个维度对来华留学生教育保障监管政策进行计量分析。

1.X维度。本研究采用麦克唐纳尔和艾莫尔（McDonnell and Elmore）[1] 的观点，将政策工具分为“命令”、“激励”、“能力建设”和“制度变迁”，具体如表2所示。

2.Y维度。本研究将来华留学生教育过程分为三个阶段：（1）选拔阶段，该阶段政府在宏观层面上需要确定好接受留学生的数量和比例、接受留学生的各项标准和具体要求等;（2）在学阶段，该阶段教育部等来华留学生教育主管部门需要设定相应的课程、考核指标等，确保来华留学生能够学有所得;（3）毕业阶段，该阶段主要涉及来华留学生毕业需达到的标准。

3.构建分析编码表。将61项关于来华留学生教育质量保障的政策文本导入Nvivo11质性分析软件中，创建节点，进行编码和分类。在X维度中，创建了4项一级子节点：激励、命令、能力建设以及制度变迁，并且根据一级子节点的具体内涵，结合政策文本构建了18项二级子节点，具体如表3所示：激励型的政策工具下进一步细分为奖励机制、人文关怀、学业支持和政策倾斜;命令型政策工具下进一步细分为概念界定、管理规范、基本要求、强制规定以及组织实施;能力建设型政策工具下进一步细分为社交生活、实践能力、学业管理、语言水平以及中国概况和思想建设;制度变迁型政策工具则进一步细化为管理变革、教学改革、内部治理和组织分工。根据X维度的政策工具分类，Y维度的来华留学生教育过程，构建来华留学生教育质量保障政策的二维框架图，如图1所示。

二、来华留学生教育质量保障政策文本的数据统计分析

（一）X維度下来华留学生教育质量保障政策的文本分析

1.X维度的政策单项分析

本研究利用Nvivo11对61项政策文本进行分析，根据X维度设定的一级子节点和后期确定的二级节点，将各子节点的材料来源和参考点的数量形成表4。由表4可知，整体来看，材料来源和参考点数量居首的为二级子节点“管理规范”。激励类的政策工具中，材料来源数量靠前的分别为“政策倾斜”和“奖励机制”。命令类政策工具中，材料来源和参考点数量靠前的则表现为“管理规范”和“基本要求”。能力建设类政策工具中材料来源和参考点数量居首的是“学业管理”，其次是“实践能力”。制度变迁类工具政策中的材料来源和参考点数量在最前面的则是“管理变革”，其次是“教育变革”和“内部治理”，“组织分工”的材料来源和参考点数量最低。

教育部负责来华留学工作的宏观管理。省级教育行政部门按照属地化原则负责本地区来华留学管理工作。来华留学教育机构依据法律法规和规章制度，负责本机构内来华留学人员的日常管理和服务。

2.X维度的政策组合分析

（1）纵向组合政策分析

恢复发展时期（1949-1977年），命令型政策工具的使用频率最高，占该时期政策工具的49.06%。其中又以“组织实施”、“管理规范”以及“基本要求”类的政策居多，分别占命令型政策工具的29%、27%和24%。能力建设政策工具的使用频率仅次于命令型，占到整体的26.69%，其中以“学业管理”方面的政策文本居多，占比为31%。激励型政策工具中，各类别的政策分布比较均匀，制度变迁政策工具则是“管理改革”居多，其次就是“教学改革”。

改革开放初期（1978-1991年），命令型政策工具的使用频率依然最高，占该时期政策工具的54.08%。与前一阶段不同的是，该阶段以“管理规范”最多，占命令型政策工具的46.12%，然后才是“基本要求”和“组织实施”类的政策。能力建设政策工具的使用频率依然仅次于命令型，占到整体的24.94%，其中仍以“学业管理”方面的政策文本居多，但是来华留学生“社交生活”方面的政策比重有所上升。激励型政策工具和制度变迁政策工具的使用频率分别占总体的13.29%和7.69%。

规范发展时期（1992-2002年），命令型政策工具的使用频率依然最高，占该时期政策工具的56.41%。该阶段仍以“管理规范”最多，占命令型政策工具的46.97%，然后才是“基本要求”和“组织实施”类的政策，分别占命令型政策工具的24.24%和16.67%。能力建设政策工具的使用频率依然仅次于命令型，占到整体的30.77%，其中仍以“学业管理”方面的政策文本居多，且“学业管理”的比重较之前的阶段均有所提升。激励型政策工具和制度变迁政策工具的使用频率相近，且具体占比都较低，分别占总体6.84%和5.98%。激励型政策工具中，“奖励机制”在激励型政策工具中的占比达到了75%，制度变迁政策工具仅体现在“管理变革”、“教学改革”以及“组织分工”三个方面，不涉及“内部治理”方面的政策。

全面发展时期（2003年至今），命令型政策工具的使用频率依然最高，但比重较前两阶段均有所下降，占该时期政策工具的48.56%。与之前的几个阶段均不同的是，该阶段以“基本要求”最多，占命令型政策工具的42.57%，然后才是“组织实施”和“管理规范”类的政策，分别占命令型政策工具的23.76%和18.81%。能力建设政策工具的使用频率依然仅次于命令型，占到整体的31.25%，其中仍以“学业管理”方面的政策文本居多。激励型政策工具和制度变迁政策工具的使用频率一致，且具体占比都较低，均占总体的10.1%。

（2）横向组合政策分析

不同政策工具进行组合能够形成合力，让政策本身的作用得到更好地发挥和体现，最终使得政策的实际效用最大化。基于此，本研究对不同政策工具之间的组合使用情况进行分析，力求对我国来华留学生教育质量保障政策的政策工具进行结构性审视，发现不同政策工具之间组合的特点。

激励型政策工具的组合分析。激励型政策工具与能力建设政策工具的政策组合的次数最高，次数高达97次;其次是与命令类政策工具的组合，次数为92次;而与制度变迁政策工具的组合次数则最低，仅仅只有10次。

命令型政策工具的组合分析。命令型政策工具与能力建设政策工具的组合次数最高，高达208次;其次是与激励类政策工具的组合，其中“人文关怀”与命令型政策工具之间的组合最多，达到了30次;而与制度变迁政策工具的组合次数则相对较低，仅为31次。

能力建设政策工具的组合分析。能力建设政策工具与命令型政策工具之间的组合次数最高，与激励型政策工具的组合次之，而与制度变迁政策工具的组合次数则相对较低，且能力建设政策工具与“内部治理”以及“组织分工”之间几乎没有明显交集。

制度变迁政策工具的组合分析。制度变迁政策工具与能力建设政策工具之间的组合次数最高，数量为32次;其次是与命令类政策工具的组合，数量为31次;而与激励类政策工具的组合次数则相对较低，仅为10次。

（二）Y维度来华留学生教育质量政策文本分析

本研究根据Y维度设定的节点，将各节点的材料來源和参考点的数量形成表5。由表5可知，整体来看，材料来源和参考点数量居首的为“在学阶段”，其材料来源和参考点分别为44和388个，该阶段为来华留学生在华的求学时期。其次是“选拔阶段”，其材料来源和参考点的数量分别为42和184，该阶段主要是来华留学生在入学之前。最后是“毕业阶段”，其材料来源和参考点的数量分别为35和66，该阶段是来华留学生完成学业，准备归国的时期。

（三）X-Y二维度来华留学生教育质量保障政策文本分析

X维度展开的政策工具类型分析是立足于政策文本，探究其政策工具的类别和组合使用情况，Y维度展开的阶段分析，则是以政策文本为依托，基于来华留学生这一主体视角进行研究。在基础上，本研究对两者进行组合分析，即依托来华留学生教育质量保障政策文本，探究政府来华留学生在选拔、在学和毕业三个阶段所采取的质量保障方式。

如表6所示，来华留学生的选拔阶段，“基本要求”出现的频次最高，为85次。“管理规范”和“强制规定”出现的频次也相对较高，分别为31次和30次，另外“组织实施”出现的频次为22次，这些政策工具均属于命令型政策工具，主要是对来华留学生的选拔要求、管理规范等信息进行说明。此外，“语言水平”出现的频次为20次，说明我国十分重视来华留学生的中文表达能力。

来华留学生的在学阶段，出现频次最高的同样是“管理规范”，高达117次，其次则是“学业管理”，出现的频次为94次，这说明我国十分重视对来华留学生的学业发展情况进行必要地管理。在学阶段能力建设政策工具出现的频次相对较高，“实践能力”和“社交生活”分别为61次和45次。值得关注的是，该阶段“中国概况和思想建设”出现的频次也达到了34次。

来华留学生的毕业阶段，各类政策工具出现的频次相对较少，较之于在学阶段，毕业阶段的时间长度也更短。该阶段以“管理规范”和“学业管理”出现的频次较高，分别为33次和26次。

三、来华留学生教育质量保障政策的政策工具选择存在的问题

（一）命令型政策工具选择过溢，监管政策弹性不足

根据前文分析可知，来华留学生教育质量保障政策文本制定中，命令型政策工具一直占据主导地位，使用频数最高，与其他政策工具之间的组合也相对较多。这说明命令型政策工具是政府制定来华留学生教育质量保障政策最为常用的一种工具，偏好程度最高。命令型政策工具具有高效率、成本低的特征，但是命令型政策工具的占比过高就意味着整体政策会存在弹性不足的问题，并且针对性和灵活性也会受损。通过前文对政策文本的分析不难发现，“必须”、“不得”、“应该”等词汇出现的频率尤其高，这种带有命令式口吻的规定过多，往往会使得整体政策在强调一致性上用力过猛，而无法让政策实施者和管理者获得灵活的弹性空间。就来华留学生的教育质量保障而言，由于留学生来自不同的国家和地区，其文化背景不同，语言掌握情况也不一样，选择就读的高校和专业领域均存在差异，因此对来华留学生的入学条件、在学管理规定、实际毕业要求都需要进行审慎决策。另外，不同高校实力水平和当地经济发展状况均存在差异，因此涉及奖学金方面的激励，如果只是作出统一的规定就缺乏弹性，难以真正对来华留学生起到激励作用。

（二）能力建设政策工具长期规划不足，难以满足来华留学生实际需求

来华留学生教育质量保障是一个长期过程，伴随着来华留学生数量的不断攀升，来华留学生教育质量也需同来华留学生数量一样，实现提升。由表7可知，学业管理一直是来华留学生教育质量保障政策的核心。随着来华留学生教育质量保障政策的发展，至第四阶段来华留学生的“学业管理”已经在教育过程质量保障中占据了主导地位，占比过半。在前三个阶段，“学业管理”则分别占不同阶段下能力建设型政策工具的31%、34%和47%。“语言水平”方面的能力建设政策工具则一直获得较高关注，第一阶段该项政策工具的占比为18%，后几个阶段则分别占到13%、33%、12%。“社交生活”和“实践能力”，实际上是来华留学生在华留学期间需要得到适应和提高的两个重要部分。“社交生活”在四个阶段的占比分别为19%、22%、8%以及8%，且“社交生活”方面的相关政策文本规定相对模糊，例如“积极为来华留学生提供帮助”、“团结有爱”等，没有涉及具体的措施，只是传达了宏观层面的理念。“实践能力”方面则主要涉及来华留学生在读期间的实习和实践要求，该项政策工具整体占比相对均衡，在不同阶段的占比分别为18%、21%、11%以及14%。与“学业管理”相比，“实践能力”方面的政策工具还是相对较少，并且大量的政策文本只是对来华留学生实践期间的工厂和企业如何配合作出说明，对如何保证来华留学生的人身安全作出强调，很少涉及在实践中来华留学生需要达到的水平、实践开展的时间、实践报告的具体要求等。对来华留学生而言，了解中国概况以及对其展开思想建设工作也十分必要，仅第三阶段该项政策工具的出现的频数为0，其他阶段出现的频数分别为14%、9%和11%。

上述提及的有关来华留学生能力建设政策工具，都是十分必要且基本的能力建设，但所有的政策文本中均未涉及任何有关创新能力方面的阐述，也并未对其提出任何设想和计划。能力建设政策工具与来华留学生的实际需求息息相关，基础性的能力建设能否满足来华留学生的实际需求有待进一步考量。

（三）制度变迁政策工具和激励型政策工具选择不足，难以促进政策的有效实施

根据前文分析可知，制度变迁政策工具和激励型政策工具选择不足，仅分别占所选政策工具总数的8.09%和13.37%。制度变迁政策工具的选择较少，说明政策本身的保守性比较强，活力不足，这样制定的政策难以产生政策的协同效益，也不利于政策本身的变革。由表8可知，1949-1977年间，制度变迁政策工具以“管理变革”和“教学改革”居多，“组织分工”方面的变革很少，该阶段来华留学生教育体系属于初建阶段，该阶段的改革多是从管理本身和教学方面出发，对于组织和机构之间的分工很少作出调整。到了1978-1991年间，各项政策工具的使用相对均衡，此时的变革重点是“管理变革”和“内部治理”两方面。1992-2002年间，相关的政策文本的数量本身就很少，而该阶段进行的调整并不明显。2003年至今，各项政策工具的使用也相对均衡。整体而言，我国在来华留学生教育质量保障政策方面，没有出现过突破性的变革，也没有进行较大地调整。

激励型政策工具的不足会使得被激励的主体难以获得有效的动力，由此会导致被激励主体的积极性不高，那么激励型政策就难以发挥预期的激励作用。由表9可知，1949-1977年间，“人文关怀”和“政策倾斜”占据主要位置，而后是“奖励机制”和“学业支持”，这也与建国初期我国吸引来华留学生的相关政策有关。1978-1991年间，激励型政策工具比例有所提升，而1992-2002年間更甚，达到了75%，2003年至今阶段的占比为48%，接近半数。通过对所有政策本文进行分析，不难发现，所有激励型政策针对的主体均为来华留学生这一整个群体，没有针对高校、科研机构、行政机构的来华留学生教育管理者和教职工等人的激励政策。来华留学生教育质量的提升离不开这些相关管理人员的努力和协作，因此，制定有关来华留学生教育相关管理人员和教职工的激励政策也十分必要。

四、创新来华留学生教育质量保障政策的政策工具使用

第一，注重政策工具选择的均衡性和协调性。通过前文分析可知，来华留学生教育质量保障政策的各类政策工具使用存在不均衡现象。相对来说，命令型政策工具使用过多。不同政策工具都有其独特特点，例如命令型政策工具具有成本低、见效快、容易实施的优点，但易忽视人的意愿、缺乏灵活性;能力建设政策工具和激励型政策工具易于接收和实施、灵活性强、鼓励创新，但是政策结果难以测量、且过多滥用容易造成政策失效。在选择制定来华留学生教育质量保障政策的政策工具时，需从来华留学生教育质量保障面临的实际情况、所需解决的实际问题出发，政策工具不能单一化使用，还需注意所选择政策工具对政策问题解决的针对性。来华留学生教育质量保障政策制定者，要充分意识到来华留学生教育质量问题的动态性、不确定性，保证政策工具选择的多样性和均衡性，力求制定的质量保障政策能切实保证来华留学生教育质量，推动来华留学生教育内涵式发展。

第二，推进各类政策工具在来华留学生教育质量保障政策中的全方位应用，切实保障来华留学生教育质量，提升来华留学生教育质量保障政策的时效性。针对命令型政策工具使用过多的现状，可以更多地应用能力建设型政策工具、制度变迁政策工具、激励型政策工具，通过质量保障能力提高，采用有效激励措施，细化来华留学生教育质量保障实施过程中的要求、步骤和措施，提高来华留学生教育质量保障政策的可操作性，强化来华留学生教育质量保障主体能力建设，切实提高来华留学生教育质量水平。

第三，政策工具的使用要实现来华留学生教育质量保障政策的可持续性。来华留学生教育质量保障政策制定者，通常使用“硬”的工具来推进质量保障，例如，利用命令型政策工具的立法和发布行政法规等，尽管这类政策工具的效率较高，与其相对的政策成本也很高。鉴于此，来华留学生教育质量保障政策制定者，可以结合运用“软”的工具，例如，在政策工具匹配来华留学生教育质量保障政策过程中，结合质量保障的短期目标和政策成本，采用沟通、宣传、激励等多种“软”策略。在来华留学生选拔、教育过程、毕业等来华留学生教育质量保障的关键性环节，注重运用能力建设政策工具和激励政策工具，实现来华留学生教育质量保障的长期发展目标，以系统性的来华留学生教育质量保障政策体系，强化来华留学生教育质量建设。

参考文献：

[1]Lorraine M.McDonnell，Richard F.Elmore.Getting the Job Done：Alternative Policy Instruments[J].Educational Evaluation and Policy Analysis，1987（2）：137.

[2]董立均.来华留学生教育生态及其优化研究[D].长春：东北师范大学，2015：130.

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（责任编辑 钟嘉仪）