赵国扬　何先定

关键词：新冠肺炎;疫情;通用航空;应急联动机制;法律法规

基金项目：本文系成都航空职业技术学院2020年校级自然科研重点项目“抗击新冠肺炎疫情我国通航应急救援联动机制研究与分析”的研究成果之一。

民用航空包括公共航空和通用航空两大组成部分。通用航空以其高速机动、快捷灵活、安全舒适、机型全面、起降要求低、功能多样等优势，在各大领域均得到充分的应用;特别是在处置各类自然灾害时，通用航空日益凸现其独特的优势，为保护人们生命财产安全做出了重要的贡献。由于我国低空空域尚未完全开放，我国通用航空应急救援体系与发达国家依旧存在较大差距^[1]，针对突发性公共卫生事件的应急联动机制明显缺乏，用以保障通航应急联动状态下高效运作的法律法规更无从谈起。

武汉是我国交通网络的枢纽城市，自疫情爆发后，迅速在全国范围内蔓延;党中央运筹帷幄，统一部署指挥，开启全国范围内联防联控工作机制，对重灾区进行全方位立体式救援，近3个月的时间使得全国疫情得以很好的控制，“中国经验”更是为全球防疫提供借鉴，为世界赢得了宝贵的时间。此次疫情中，通航企业积极响应党和国家的号召，在转运各类物资、人员医疗救护运输、空中灭杀消毒、防控巡查宣传、电力巡检等任务中发挥出极其重要的作用，有效地促进了地区政府防控疫情的蔓延^[2]。

1 典型发达国家通航应急联动机制分析

美国幅员辽阔，地形复杂，土地面积世界排名第四，从太平洋赤道地区的夏威夷到北极边缘的阿拉斯加，涵盖了热带、亚热带、温带、寒带五个气候区;自然灾害频发，中部、东部以及整个西部都属于地震活跃地区，南部沿海地区也经常遭受海洋飓风袭击，干旱和洪水也十分严重^[3];较大范围的自然灾害发生后，必然会引发一系列连锁反应，比如公共卫生事件;因此，防灾防疫是美国长期进行的一项重要工作。通用航空在美国灾害救援、医疗救护、国家安全等紧急状况处置中发挥着独特而又重要的作用。经分析：美国的通用航空之所以在应急联动状态下能够高效发挥作用的原因是，美国联邦航空局（FAA）和美国政府采取的是自由化航空政策。这样，通用航空器的拥有者和运营人能够低成本、高效灵活地参与应急救援工作。若遇到突发情况，其整个应急联动机制的设计思路是：由低到高总体分为三级——地方、州政府、联邦政府;地方的最高官员、应急救援管理者、议员和政府各部门、各机构的主要官员构成关键决策者，提供具体的应急救援工作的策略指导和培训、开展有效地部门间协调、提供应急处置所需资源等;具体参与救援工作的志愿者、执法人员、辅助义务人员、相关的第一反应人和美国红十字会等非政府组共同构成救援的主干力量，提供所需的人力和物资。州政府的决策者由州长、州国土安全事务顾问、州紧急情况管理局局长及州政府其他部门和机构的负责人组成，其主要职责是在紧急事件发生的前、中、后期为地方层面救援工作提供辅助和支持。当地方或州的资源无法处置紧急事件时，联邦政府会根据《国家响应框架》调动所有需要的力量进行应急救援工作。FAA负责对美国空域进行全方位的空中交通监管工作，其他军方相关部门负责辅助救援工作^[4]。俄罗斯通过建立特殊的紧急救援管理机构，将国内城市分设8个区域紧急状态行动指挥中心以及8支专业救援队伍，针对各类自然灾害、事故灾害以及战争攻击等紧急救援工作，实现了救援队伍的专业化、专职化、军事化管理与运作。澳大利亚大主要为热带和温带气候，地大物博，人口密度小，地形复杂多样，物产丰富，一旦发生灾害，损失巨大;其常见的自然灾害有：暴雨洪涝、高温干旱、森林火灾、热带气旋等，以气象和水文灾害为主，其通航救援主要采用纵横一体化管理模式。各级救援部门与政府救援职能机构联合办公，协调处理各类紧急救援问题。欧洲一些国家大多都设有国家级的紧急救援部门，通过建立完善的通航救援法律法规体系、通航紧急救援指挥中心、通航专业救援队伍等，统一实施救援工作。

2 新冠疫情下，通航应急联动法律法规政策问题

国家自开始发展通航以来，陆续颁布了一系列关于通航管理、运行、准入、保障等多个层面的法律、法规以及行业规章。其中包括：国家法律《中华人民共和国民用航空法》、行政法规《国务院关于通用航空管理的暂行规定》《通用航空飞行管制条例》、民航规章30部，作业标准16部。各类法律法规涵盖了空域开放、机场建设、飞机采购和飞机审批管理、飞行员培训（驾照管理）、飞机维修培训管理（执照管理）、适航管理、飞行标准、持续安全等多个方面;为保障飞行安全，保护从事通航活动的企业和个人的合法权益，规范通航作业标准，促进通用航空系统化、法制化和通航产业的快速发展产生极大的促进作用。然而，通航在当前环境下运作，尤其是应对此次突发性疫情，通航在实際响应国家抗疫救灾号召过程中，依然产生了许多法律法规层面较为突出的问题：

针对通航应急救援的立法层次不高。目前我国暂没有针对通航应急救援的法律，仅依靠国家的突发事件应对法和民航局方的应急管理规定。这些都是从宏观角度进行规范，只能作为应对突发灾害的总体指导思想。另外，从内容上来看，突发事件应对法更倾向预防与减少灾害的发生，以及当灾害发生以后如何进行快速有效的控制，来减轻人民生命财产的损失，没有对通航应急救援进行具体规范。即便是局方应急管理规定，也侧重于降低对民航活动的影响，并没有针对通航活动进行专门的处置规定。

应急救援法律法规未形成体系。适用于通航的应急救援法律法规，很单一，除了上述立法层面的不足以外，主要受到低空空域限制。《低空空域管理规定》，太过于粗略，不够具体细致，对促进通航应急救援的实施所发挥的作用很局限。另通航整体的应急救援水平需要标准化、系统化、规范化，并形成足够的规模，就需要进一步补充、完善通航应急救援法律法规，继而才能形成科学的符合中国特色社会发展需求通航特色鲜明的应急救援体系。

应急联动机制缺乏。我国目前的应急联动机制，主要特征是自上而下，国家统一领导，下属机构部门进行全方位协调，地方政府为主体应急管理机制。这种机制的优势是，能够高效集中最广大的资源进行应急救援。不足的地方就是，地区灾害、公共卫生安全事件（如新冠疫情）等，往往发生后，因事件的突发性，区域性，快速扩散性等，使得应急联动机制在响应时间上有所滞后，在具体实施救援、联防联控过程中，因涉及通航的应急联动机制、协调机构的不足，通航的快速、高效、灵活、起降场地要求低等先天优势无法得以充分发挥。另在特殊应急状况下，需要通航、民航、军方，海上、陆地、空中，基建、卫生、消防、后勤保障、运输等全方位立体式救援，则更需要应急联动机制的构建，才能有序协调各类社会资源。

行业法规准入标准过高和监管不足。在无特殊事件发生的情况下，通航企业可以进行适当的商业运输，和完成客户任务等，获得收益，保障公司正常运作与发展，同时按照局方的要求，根据公司规模等级具备相应的救援水平;一旦发生区域性疫情、地质灾害等，通航类企业能够迅速响应，投入抢险救灾中。目前情况来看，通航公司从事非营业飞行活动准入较为容易，但日常管理、维修、运营保障等，需要投入大量的资金。通航公司的发展离不开商业活动，但局方对商业活动的准入标准过高，一般的通航企业难以获得资质，这就降低了资本投资通航公司参与社会活动的积极性，必然会导致行业参与应急救援体量难以壮大发展。在实际救援过程中，监管不足，存在较多安全隐患，成为了社会层面主要考虑因素。这就需要从行业法规方面，降低通航企业准入标准，保障通航公司正常有序经营，在应急救援方面提高监管力度，实现通航企业专业化、标准化、系统化的救援保障运行。

3 我国通航应急联动机制法律法规建设思路

补充通航应急救援相关法律，明确法律地位。通用航空应作为我国处置各类灾害的重要应急救援力量。这就需要从法律层面提升通航的地位，明确通航产业中的通航公司参与应急救援的权利和义务、法人和作业人员资质、公司执行标准、救援任务规范等方面。

持续推进低空空域改革，低空飞行具有更多的自主权。低空空域改革面临很多问题，需要快速推进，进行宏观规划。这样才能真正促进通航产业的发展，才能真正发挥出通航的优势。在应急救援过程中，才能更好实施作业任务飞行。

制订完善的通航规章，构建通航适航和飞行管理规范。针对通航的规章太少，还有许多方面与民航规章掺杂在一起，因为通航涉及的机型种类繁多、作业范围广、短距灵活高效等特点，常常出现无章可依的情形，势必会带来安全隐患或者阻碍任务的实施。因此，需要进一步明确通航的范围，将涉及通航的规章全部从民航中独立出来。总体规划的指导思想是：与民航分工明确，互为补充，各有侧重，不发生矛盾，充分发挥各自的优势。

建立通航应急救援模式、联动机制以及组织机构。此次应对新冠疫情过程中，通航应急救援暴露出来的问题是，通航产业参与疫情保障救援的积极性很高。但由于缺乏统一的联动机制、救援模式单一、对应领导组织机构，使得通航救援力量搁置得不到充分利用。即便如此，在湖北各地区市县，个别通航企业在抢险运输、医疗救护、人员管控、实时监控、后勤保障等方面均取得良好的效果，大大弥补了地面和民航的不足。因此，拥有科学广泛的救援模式，快速高效的联动机制，以及专门的领导组织机构，势必会更好地保障人民利益，发挥出不可估量的作用。

善于借鉴国外通航发达国家应急联动救援的经验。国外通航发展较为成熟的国家如美国、俄罗斯、日本、德国、澳大利亚等国，其通航应急救援、应急联动过程中所涉及的制度体系、管理体系、实施体系等均较为完善、各有特色。我国需要充分结合自己的國情，汲取国外的实践经验，将整个通航应急联动体系做到精益求精、全面细致，来大力促进该行业的发展。

参考文献

[1]孙继湖，刘素利.低空空域改革下的通用航空应急救援体系研究[J]空运商务，2013（01）：57-60.

[2]航空工业民机产业部通航办、中国飞龙通用航空有限公司.新冠肺炎疫情下 重大突发公共卫生事件对我国通用航空的影响与启示[N]中国航空报，2020-03-17（007）.

[3] 吴佳尔.美国的自然灾害和防灾减灾（英文）[J].四川理工学院学报（自然科学版），2009，22（05）：4-7+15.

[4] 运输司.通用航空在美国应急救援体系中的应用[Z].中国民用航空局，2017（01）：1-4.