【摘要】坚持历史与逻辑相统一，结合历史地图，本文系统考察了1949年以来信阳的行政区划沿革，着重分析了目前信阳行政区划面临的问题，指出了在重大机遇面前今后应该努力的方向和路径，回顾历史、分析现实、展望未来，具有一定的理论意义和较强的现实意义。

【关键词】新中国;信阳;行政区划;历史;未来

习近平总书记强调，行政区划本身也是一种重要资源。党的十八大以来，党中央将行政区划作为党领导人民依据宪法法律、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，予以高度重视。党的十九届四中全会提出“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系”。

行政区划指的是一个国家行政管理的区域组织系统，国家为了便于行政管理，有效地管理各个地域，通常在其所辖范围内按照自然地理的条件、政治经济的状况、民族和人口的分布、历史的传统以及军事的需要，把全国划分为不同级次的若干行政区。行政区划是国家行政管理的重要手段，是政权建设的重要组成部分，关系经济健康发展、社会和谐稳定、民族安定团结、国家长治久安。新中国成立70多年来，信阳的行政区划经历了复杂而深刻的变化。但是自从1998年信阳撤地设市以来，信阳市县级行政区划已经20多年没有调整了。笔者认为，现行的2区8县模式已经不能完全适应经济社会发展的需要，应该根据实践的需要进行必要的调整，加以完善。

一、信阳基本市情概述

（一）目前行政区划

河南省信阳市位于豫东南，南部与湖北省、东部与安徽省相连，是长江、淮河、黄河、汉江之间的战略要地。信阳是一座豫风楚韵的人文古城，是一座将星璀璨的革命红城，是一座三省通衢的交通要城，是一座山川秀美的生态绿城，是一座物产丰富的资源宝城，是一座创新发展的开放新城。目前全市总面积18819平方公里，总人口867万，辖2个市辖区8个县（事实上还有6个管理区、开发区），即浉河区、平桥区、潢川县、淮滨县、息县、新县、商城县、罗山县、固始县、光山县，另有羊山新区、上天梯非金属矿管理区、南湾湖风景区、鸡公山管理区、潢川经济开发区、信阳高新技术产业开发区（原名信阳工业城）等6个市委、市政府的派出机构，行使市级委托和县级管理职能。

（二）基本地形地貌

大山有别，水佳为淮;人言皆信，日升曰阳。巍巍大别山、滔滔淮河水塑造了信阳的基本地形地貌。

信阳地势南高北低，是岗川相间、形态多样的阶梯地貌。市域的西部和南部是由桐柏山、大别山构成的豫南山地，面积近7000平方公里，占全市总面积的36.9%。两山首尾相接，连成一体，蜿蜒于豫鄂边界，是江淮两大流域的分水岭。在桐柏山和大别山之间有著名的义阳三关，东为九里关、中为武胜关、西为平靖关，历来为兵家必争之地。市域的中部是丘陵岗地，海拔50～100米，面积7000多平方公里，占全市总面积的38.5%。市域的北部是平原和洼地，面积4000多平方公里，占全市总面积的24.6%。

二、1949—1965年信阳行政区划沿革梳理

（一）1949—1952年的信阳专区和潢川专区

新中国成立后，省县之间设专区，代表省政府管理辖区各县市。新中国成立初期的河南省管辖范围只限于今河南省黄河以南地区，共有郑州专区、洛阳专区、陕州专区、陈留专区、商丘专区、淮阳专区、许昌专区、南阳专区、信阳专区、潢川专区等10个专区和开封市、郑州市2个省辖市，管辖8个专区辖市、86个县，省会设在开封市。黄河以北地区则归平原省管理。今信阳市境内分属河南省信阳专区和河南省潢川专区。

信阳专区当时管辖的县除了县级信阳市、信阳县之外，其余县现今都归属于驻马店市。由于专署设在信阳市，所以被称为信阳专区。潢川专区管理了豫东南的8个县。由于专署设在潢川县，所以被称为潢川专区。

1.信阳专区。河南省信阳专区原为1947年中原解放区豫皖苏区所属的第八专区，1949年2月与第七专区合并，改称汝南专区，3月与桐柏区的第一、第二专区合并，改称确山专区，7月确山专员公署迁至信阳市，改称信阳专区，辖信阳市、驻马店市2市及信阳县、确山县、遂平县、西平县、上蔡县、正阳县、新蔡县、汝南县等8县。1950年汝南县汝南镇改设汝南市，属信阳专署领导，信阳专区辖3市、8县。1951年撤销汝南市，并入汝南县，由汝南县析置平舆县（驻平舆镇），信阳专区辖2市、9县。

2.潢川专区。河南省潢川专区原为中原解放区鄂豫区所属的一专区和二专区，1949年合并为潢川专区，专署驻潢川县，辖潢川县、光山县、新县（原经扶县）、商城县、固始县、罗山县、息县等7县。1952年由固始县、潢川县、息县3县析置淮滨县（驻乌龙集）。

（二）1952—1965年的信阳专区

1952年11月15日，中央人民政府委员会第十九次会议通过了《关于调整省、区建制的决议》，正式决定撤销平原省建制。根据中央会议及相关决议精神，平原省人民政府于11月24日发出通令：“遵照中央人民政府第十九次委员会决议，本府已向山东、河南两省进行交代。省人民政府及其所属机关，即于十一月三十日撤销。自十二月一日始，所有行政事宜均由山东河南两省分别接收办理……”河南省的管辖范围基本确定，基本恢复了民国时期河南省的版图。

而在这前夕，1952年10月，潢川专区撤销，原潢川专区所属潢川县、息县、固始县、商城县、新县、光山县、罗山县、淮滨县（驻乌龙集）等8县划入信阳专区。撤销信阳市，改为信阳镇，划归信阳县;撤销驻马店市，改为驻马店镇，划归确山县，这时信阳專区辖17县2镇。1953年信阳、驻马店2镇改设为信阳、驻马店2市，划归信阳专区领导，信阳专区辖2市、17县。1958年撤销驻马店市，原驻马店市改设为镇，并入确山县，信阳专区辖1市、17县。1960年撤销信阳县，并入信阳市;撤销淮滨县，并入息县、固始县2县，信阳专区辖1市、15县。1961年恢复信阳县（驻平桥镇），信阳专区辖1市、16县。1962年恢复淮滨县（驻淮滨镇，即原乌龙镇），信阳专区辖1市、17县。

三、1965年至今的信阳行政区划沿革梳理

（一）1965—1998年的信阳地（专）区

20世纪60年代中后期，国家逐步恢复一些历史上被撤销的专区，以便把较大的专区分为几个规模适当的专区。1965年河南省周口专区、驻马店专区便在此背景下成立。

1965年，河南省从信阳专区分出确山县、遂平县、西平县、上蔡县、汝南县、平舆县、正阳县、新蔡县8县，另从南阳专区划出泌阳县，成立驻马店专区，驻驻马店镇（县级），驻马店镇后改为县级驻马店市。1970年，驻马店专区改称驻马店地区。2000年，驻马店地区撤地设市，驻马店市辖驿城区、确山县、遂平县、西平县、上蔡縣、汝南县、平舆县、正阳县、新蔡县、泌阳县10个县（市、区）。

分出驻马店专区后，信阳专区辖1市、9县。1970年信阳专区改称信阳地区，驻信阳市（县级），辖信阳市、信阳县（驻平桥镇）、息县、固始县、潢川县、新县、罗山县、淮滨县、商城县、光山县10县（市）。

（二）1998年至今的信阳市

1983年以来，国家积极推进地级市管县体制改革，越来越多的地区被撤销并设立相应的地级市，到1994年，河南只剩下南阳地区、商丘地区、信阳地区、周口地区、驻马店地区这5个地区了。在这种背景下，经国务院批准，河南省1994年撤销南阳地区，1997年撤销商丘地区。

1998年6月9日，经国务院批准，河南省撤销信阳地区和县级信阳市、信阳县，设立地级信阳市，信阳市设立浉河区、平桥区;信阳市辖原信阳地区的罗山县、光山县、新县、商城县、固始县、潢川县、淮滨县、息县和新设立的浉河区、平桥区。其中浉河区辖原县级信阳市的老城、民权、五里墩、车站4个街道和五星、双井、南湾3个乡及原信阳县的游河、董家河、浉河港、潭家河、柳林、十三里桥、吴家店、李家寨、东双河9个乡（镇），区人民政府驻行政路;平桥区辖原县级信阳市的羊山街道和前进乡及原信阳县的彭家湾、洋河、九店、长台关、龙井、肖王、胡店、肖店、查山、平昌关、高梁店、王岗、兰店、平桥、明港、五里店、邢集17个乡（镇），区人民政府驻平桥镇。

2000年，河南省又撤销周口地区和驻马店地区，至此河南省告别了地区这一建制。

四、完善信阳市县级行政区划的若干建议

信阳市目前县一级的行政区划不尽合理，县过多，县级市为零，市辖区过少，管理区、开发区过多，明港镇名为镇，建成区的面积和人口实际上已达到县城的规模，县一级的行政区划亟待优化。笔者认为，应根据轻重缓急和实际情况，近期积极推进潢川撤县设市，中期推进固始、新县撤县设市，远期推进罗山撤县设区，同时在适当的时候优化市辖区的管辖范围，推进明港镇撤镇设市。

（一）近期积极推进潢川撤县设市

1.潢光一体化与是否要设立“光州市”。推进潢川、光山一体化思路是正确的，笔者完全赞同。但据此而欲将潢川、光山两县合并申报设立光州市，笔者认为需要再斟酌。首先名称不一定非得是“光州市”，其次两县合并申报地级市成功的可能性很低，最后若两县合并申报县级市，则得不偿失。

2.推进潢川撤县设市。潢川长期以来是豫东南的政治、经济、文化、交通中心。清朝时是河南省光州直隶州的治所，管辖今天除了信阳市区和罗山县之外其他信阳的县。国民政府时期是河南省第九行政督察区的治所，管辖今天信阳全部的县、区。新中国成立初期是河南省潢川专区的驻地，管辖今天除了信阳市区外信阳所有的县。潢川专区撤销后成为一般的县，目前潢川有着全省乃至全国的绝大多数县、县级市所没有的交通优势。现阶段我们应尽快将潢川撤县设市而不是将潢川、光山合并设市，名称当然可以再讨论，最好是潢川市，这样能减少不必要的损失，比如一些只用专名而不用通名的交通指示牌等就不必更改。

（二）中期推进固始、新县撤县设市

2015年国务院批复的《大别山革命老区振兴发展规划》第六章第二节中专门提到：对具备行政区划调整的条件的县可按规定程序有序改市，支持红安、泌阳、固始等县城按设市城市的规模和标准建设，促进人口和产业向县城集中，培育成为特色明显、功能完善、环境优美的中小城市。固始撤县设市意义重大，2020年全面建成小康社会后，这个问题需要尽快提上议事日程。

新县是全国著名的革命老区和将军县，土地革命时期是鄂豫皖苏区首府所在地和政治、经济、军事、文化的中心，是许世友、李德生、郑维山等93位将军和省部级以上领导干部的故乡，境内有许世友将军故居等革命历史遗迹和纪念地200多处。2018年8月1日，河南省政府常务会批准新县退出贫困县，是信阳市第一个脱贫的县，红色资源十分丰富，撤县设市意义重大。

（三）远期推进罗山撤县设区

罗山县是距离信阳最近的县，也是历史上与信阳关系最密切的一个县。元朝时信阳州管辖信阳、罗山两县，信阳州的驻地在罗山县;明朝时信阳州驻地迁回信阳，但仍管辖罗山;清朝时信阳州为散州，按清朝规定，散州一律不管县，信阳州与罗山县同归河南省汝宁府管辖;民国前期（北洋政府时期）信阳与罗山同属河南省豫南道（后改名为汝阳道），民国后期（国民政府时期）同属河南省第九行政督察区;新中国成立初期罗山县属潢川专区，但不久潢川专区撤销后就归属信阳专区（后更名为信阳地区），1998年后归属信阳市至今。

信阳仅有的两个市辖区浉河区、平桥区面积都很大，人口都不少。浉河区面积1783平方公里，人口64万，是河南省面积第二大的市辖区;平桥区面积1889平方公里，人口85万，是河南省面积第一大的市辖区。因此罗山县撤县设区并非特别迫切，可以等到信阳发展到一定程度时再去谋划。从目前来看，信阳目前所管辖的所有县，只有罗山有可能成为市辖区，其他县可能性不大。

（四）在适当的时候优化市辖区的管辖范围

信阳目前还有羊山新区、信阳高新技术产业开发区、上天梯非金属矿管理区、南湾湖风景区、鸡公山管理区、潢川经济开发区等6个管理区、开发区，这些都是经济功能区，不是行政区，其管理机构是党工委、管委会，而不是区委、区政府。在现实中，管理区、开发区的地位、身份比较尴尬，存在很多矛盾。

与其他同级别城市相比，信阳的管理区、开发区过多。笔者认为，适当的时候，可将南灣管理区、鸡公山管理区、上天梯管理区、羊山新区变成市辖区，并优化浉河区、平桥区的管辖范围，形成多个市辖区以中心城区为中心呈扇形分布以城带乡的模式。

（五）在适当的时候推进明港撤镇设市

信阳市平桥区明港镇总面积167平方公里，2016年城镇建成区面积29.4平方公里，总人口18.5万，下辖23个行政村、11个社区，380个村民小组。明港镇工业基础雄厚。

明港镇位于信阳和驻马店、南阳交界处，区位优越，交通便利。国道107和省道335在此交会，京港澳高速、京广高铁贯穿南北，京广铁路和明（港）泌（阳）地方铁路在此交会，附近有信阳明港机场和高铁明港东站、普速列车明港站。明港是河南为数不多的大镇、强镇、名镇，也是河南最有可能设市的少数几个特大镇之一。2010年4月，明港镇由中编办等六部委确定为全国25个经济发达镇行政管理体制改革试点镇之一，河南省仅有2个镇（信阳市平桥区明港镇、安阳市安阳县水冶镇）入围试点。

国家今后将会创新行政管理体制，探索形成新型设市模式，逐步改变按行政等级配置公共资源的管理体制，对经济总量大、吸纳人口多的县和小城镇，赋予其与经济总量和人口规模相适应的管理权限。尤其是将推进镇区常住人口10万以上建制镇的设市工作，增加城市数量。但特大镇想要像浙江苍南县龙港镇那样都成为县级市可能性不大，因为那要增加很多机构编制，并且影响原来所属县的发展。等国家特大镇设市政策进一步明确后，明港镇通过努力虽不可能成为全国首批但却很有可能进入河南省首批特大镇设市名单，当然要是能直接成为县级市自然更好，这对明港镇及信阳北部地区的发展具有重大意义。

总之，目前信阳市县级行政区划的调整面临着前所未有的机遇。2019年1月1日起，国务院《行政区划管理条例》施行;2020年1月1日起，民政部《行政区划管理条例实施办法》施行。2019年河南省就实现了长垣撤县设市、淮阳撤县设区，今后还要认真贯彻、抓住机遇，提前谋划、积极运作，尽力而为、量力而行，调整好县级行政区划，为把信阳建设成为区域性中心城市、充满发展活力的生态经济先行区和全国有影响力的交通、信息、物流枢纽提供更好的保障，更好地造福信阳、添彩中原。

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（作者单位：中共信阳市委党校）