治理能力现代化背景下的问责长效机制研究

2020-09-15王超

决策探索 2020年18期

王超

【摘要】中国政府治理现代化要求政府必须是能力政府，这意味着政府要拥有强大的决策能力、执行能力、治理能力和创新能力，承担着国家事务、社会公共事务和政府自身事务的管理职责。能力政府的建设必须辅以问责制，目的是制约政府公权力的膨胀，保障公民权利，维护公平正义。为此要建立并完善问责制，监督公权力的运行。能力政府与问责制要均衡发展，不可顾此失彼，只有如此，才能实现政府治理现代化的目标。

【关键词】治理型政府;治理能力现代化;问责制

一、问责制对政府治理能力现代化建设的意义

近年来，从中央到地方，问责制不断加强和完善，问责力度之大，问责人数之多，问责领域之广，问责职务之高，问责时间之快，问责办法出台之密集，均为前所未有。这对推进全面从严治党，加强干部队伍建设、制度建设，优化发展环境，促进经济社会发展，无疑起到了积极的作用。但与此同时，问责制如何进一步健全和完善，也面临许多新形势、新问题、新挑战。种种迹象表明，中国的问责制进入了一个新的阶段，“后问责时代”已经到来。因此，如何总结问责制的实践，把握其规律;如何解决问责制存在的问题，打造问责制的“升级版”;如何整合问责制的研究成果，实现中国特色社会主义问责制的体系构建以提升地方政府社會治理能力现代化，诸此种种问题的出现，已经成为各级政府官员绕不开、躲不过、拖不得的问题。笔者认为，建立并不断完善问责长效机制，凸显了问责制对行政体制改革的重要性，对当前政府治理能力现代化建设意义重大：第一，有利于拓展研究视野，探索问责制的学理依据;第二，有利于完善制度建设，探索问责制的一般规律;第三，有利于健全相关机制，探索治理“为官不为”有效路径，构建“长效化”的问责制。

二、政府治理能力现代化建设过程中问责长效机制的建设路径

（一）扩大公众参与，实现“想问责”的监督

推行问责制是全面深化体制改革的必然趋势，是加快政府职能转变的必然要求。要想进一步推行问责制建设，需努力扩大公众参与和监督，实现公众对政府工作的合理质问与追究。国家权力源于公民，只有公民积极参与，才能促使政府担负起积极责任，从而实现国家善治。

1.公众参与问责监督的重要意义。第一，公众参与问责监督是由政府“人民性”本质所决定的。全心全意为人民服务，是我们党的宗旨，我们的政府是人民的政府，问责制的推进接受社会公众的监督，是由党和政府“以人民为中心”的宗旨所决定的。只有接受人民的监督，我们的政府及“公仆”才不敢懈怠，才能有铁肩担当，才能对人民负责。同时，这也是扩大社会主义民主政治的需要。特里·L·库伯在其著作《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书中提到：公共行政人员要对公众负责，要洞察、理解和权衡公民的喜好，满足他们的要求，保障他们的利益。

问责制要求政府及时回应公众的质询和满足公众提出的合理要求。政府必须做到“积极”“主动”“不拖延”，对公众提出的质询和要求要“如实”“定期”进行反馈。这也是政府主动接受公众监督的一种机制和手段。事实上，政府对公众提出的质询和要求作出回应的过程，就是对公众集体价值的深入了解和调查，只有经过明确的认知和讨论，在得到更有效的回应之后，才能充分体现社会自治的能力。公众参与问责监督体系，有利于促进公众利益的最大化、政府与公众对公共生活的协同治理，能建立政府与公众之间的平衡关系。

第二，公众参与问责监督是弥补“异体问责”短板的必要途径。从我国问责制推进的实践及历程看，是以“由上至下”的同体问责为开端、为主导的，而“由下至上”“由外至内”的异体问责显得比较薄弱，在问责制推进的前期，甚至99%是由党委或上级政府来启动的。虽然这种“由上至下”的同体问责取得了重要的效果，也是我国问责的主要形式之一，但不可否认的是，由于缺乏必要的异体问责，实践中仍有一些弊端。一是局限于“上问下”，关起门来自己监督自己，容易滋生腐败。同体问责具有一定的封闭性、狭窄性，缺乏开放性、透明性。二是离开异体问责的问责是“自说自话”的监督，难以得到大众的信任，破坏执政党和政府的公信力。特别是对“问谁的责”“谁来问责”“以什么程序问责”“问责后的官员何以复出”等环节，如果异体问责只能隔岸旁观，即使再严厉的同体问责，由于公众不知情，也难以产生认同和信任。三是异体问责的缺位导致社会主义民主法治进程的延缓。法治的阳光应该普照一切可以监督权力的角落，党内民主是党的生命，同样，国家民主是国家的生命，加强异体问责是推进问责主体多元化，问责更加民主化、法治化的抓手。缺少异体问责，不仅损害了人大、民主党派、司法机关、新闻媒体应有的民主监督的权利，而且对扩大人民民主、还权于民形成了重要的障碍。由此可见，异体问责的缺失是我国目前完善问责制的短板或瓶颈，而积极推进公众参与到问责监督过程中来，使他们拥有对官员问责的监督权，这也是补充短板和克服瓶颈的重要途径。

第三，公众参与问责监督是推进我国问责制现代化、国际化的重要举措。一方面，推进国家治理体系和治理能力现代化，需要有依法、科学、有效的问责制度支撑，而现代化的治理不同于传统的管理，不是简单的“上治下”“官管民”，治理的主体是多元的，治理的方式是互动的，是“共治、共建、共享”。重大决策失误，花的是纳税人的钱，百姓当然有权问责;重大民生政策不能落实，涉及到百姓的切身利益，百姓也当然有权追责，缺少了公众对问责监督的知情权、参与权、话语权、表决权，问责制就无法成为现代治理体系的有效制度。另一方面，问责制作为当今世界许多国家对官员的一种约束、监督形式，有着共同的遵循，也需要互相借鉴，问责制不仅需要现代化也需要国际化，在某些方面需要与国际接轨。比如，西方一些国家重视信息公开，为公众参与问责监督提供了前提。西方学者认为，政府信息是一种公共产品，属于每一个公民。既然公民依法纳税为政府信息的收集支付了费用，那他们自然就拥有查阅和获取政府信息的权利，而只有公众获取了政府信息，才有可能获取问责监督的基础。知政才能问政。英美等国家从20世纪60年代起就先后出台了若干个关于信息自由公开的法案。如果我们借鉴这一经验，就能有效地克服我国目前仍存在着的将公众隔离在政府信息不公开、不透明的“玻璃门”“旋转门”内的政府行为。如果不能保障公民的知情权，公民将无法参政议政。

2.当前公众参与问责制监督存在的主要问题。第一，公众参与问责监督的意识薄弱。首先，必须明确，公众参与问责监督意识落后，并非指公众落后，因为造成问责文化或意识落后的原因不仅源于公众自身，还是由于历史的、现实的、主观的、客观的诸多因素造成的。一是我国有着几千年的封建社会历史，因受封建文化的影响，依附“特权”的“等级”思想日积月累，同时“人权”理念逐渐淡漠。这种根深蒂固的“等级”观念迫使公众“不敢”或“不愿”参与到问责监督中去，从而造成公众监督的缺失。二是坚持“官本位”的官员和政府认为可以代表人民的根本利益，可以替民作主，从而弱化了公众问责监督的意识，缺少对问责的关注与参与。三是由于我国问责监督体系中缺乏政府与公民有效互动沟通的程序和平台，以及关于民意调查机构的不健全、方法不多，而挫伤了民众参与问责监督的热情，公众参与问责的氛围显得淡漠和滞后。

第二，公众参与问责监督的合法权益难以保障。想要扩大公众的参与，保障公众对于政府政务的知情权是前提。只有公民清楚地了解政府政务，才能有效参与问责。当前，随着政府改革的不断深化，政府通过电子政务、信息公开等方式提升政务透明度。然而，公众的知情权仍没有得到更有效的保障。首先，公开信息的时效性、范围和形式均由政府单方面决定，公众却站在被动接受的角度。其次，政务信息公开的时效性、范围以及方式仍未有相关法律做出严格规范，这便有可能出现“信息不对称”的情况，公民参与问责制监督体系更加难以建立。除此之外，相关法律应尽快保障公民的举报权。这些情况的存在，都会让公众在参与问责时望而却步，造成问责外部监督体系建立的虚无化。

第三，公民参与问责的监督渠道不够畅通。我国《国家公务员法》《中国共产党党内监督条例》等多部法律法规中虽然规定了中国公民依法享有问责和监督的权利，然而在现实中，常常由于公权力的使用不当损害了公众的问责权和监督权。由于相关法律法规均以行政机关内部的检察机关或纪检部门为主体，只在原则上要求发挥公众的问责权和监督权，缺乏公众如何参与问责并对问责全过程实施监督的具体载体、组织形式和有效渠道。例如，民意调查机构和机制不健全，公众的很多意愿不能充分表达;公民实现“网络问责”的制度化尚有差距;公民参与问责的信访渠道还不够畅通，许多听证会制度形同虚设，难以保证听证中公民的意见得到及时回应等。

3.实现公众参与问责监督的思路和途径。第一，大力培育公众的问责文化。积极培养和塑造公众的问责文化和价值观念，是深层次实现公众“想问责”监督的重要途径。每个公民都生活在现实的文化环境中，每时每刻都受到文化的影响，从而形成与之相应的价值观念。要加强对公众进行问责的宣传和教育，可以利用电视、网络、报刊等渠道以及召开宣讲会等方式向公众宣传问责的相关法律法规，使公众了解问责不仅是公众权利，同时也是公众义务。努力唤醒公众在问责监督体系中的主人翁意识，调动公众“想问责”的积极性。

第二，保障公众参与问责监督的权利。保障公众参与问责监督的各项权利，是公众积极参与“想问责”的前提。保障政务公开，让公众及时知晓政策出台的具体过程，保障公民的知情权，加快建设“阳光政府”。另外，还要建立健全相应的法律体系，保障公民的人身权、举报权等合法权利。只有切实保障公民的各项合法权利，使公民没有问责的后顾之忧，才能充分发挥公民问责主体的作用，才能使公众参与问责落到实处。

第三，拓展公众参与问责监督的渠道。问责监督体系的构建是一项漫长的工程，需要政府的主动作为、公民的积极参与和社会各个方面的全力支持。政府要出台一套完善的问责制度以保障公众参与问责时受到保护，减少公众后顾之忧的同时，还要做到：一是通过媒体舆论、互联网平台、社会组织等让公众参与问责。二是通过社会上非政府组织的帮助，开辟一条便捷有效的问责渠道。非政府组织是政府和公众之间沟通的桥梁，引导公众以非政府组织为中间载体参与问责和监督，可以有效拓宽公众参与问责监督的渠道。三是搭建政府与公众良性沟通的平台。实现公众“想问责”，有利于多元问责监督主体的形成。四是建立完善的信访制度。公民依法享有信访自由，信访是公众参与行政问责的重要方式。信访过程中，如何保护信访人的合法权益、人身安全，防止打击报复等恶性事件的发生，都是需要考虑的问题。五是加大公众满意度调研，认真了解公众对政府服务满意度的影响因素。全面了解公众真实意愿，有利于国家和政府制定出科学、民主、利民的政策和决定。

（二）完善异体问责，实现“敢问责”的监督

1.异体问责的特点及优势。异体问责相较于同体问责，指的是组织外部对系统成员的监督与问责，例如公众、人大、民主党派、媒体等都属于异体问责。异体问责具有同体问责所没有的特点及优势：一是具有相对独立性、客观性。由于异体问责的主体与党政机关不存在直接利益冲突，且具有相对独立性，避免了同体问责的弊端，从而更有利于进行“敢问责”的监督。此种问责形式不仅客观且更具有强大的威慑力。二是具有主体的多元性、多样性。多元化的监督主體由异体问责来实现，众所周知，政府代表广大公众的根本利益，但在现实中却无法“总是”代表“最广大公民”的道德认同，更严重的是这些“广大的公众道德认同”很难依靠政府的力量得到完全的实现，异体问责的监督形式可以督促政府在道德认同上实现“自律”。三是具有开放性、民主性。异体问责有利于中国特色社会主义民主政治的发展，较之同体问责无疑更有效、更符合民主政治要求。由于异体问责是党政之外的组织成员或个人依法对公务人员进行问责和监督，与同体问责相比，异体问责是开放的问责，能形成立体化、网络化的，由网民、公众、媒体等主体参与的问责体系，真正发扬民主。当前我国异体问责比较滞后，如何充分发挥异体问责的功效，完善我国问责的监督体系，成为推进问责制建设的重点。

2.我国异体问责监督的现状。第一，人大对问责监督存在一定的缺位。“人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的最集中表现。”各级人大作为公众的代表，有权利有义务对政府工作依法进行问责和监督。首先，各级人大的质询、调查、撤销、罢免等权力未能得到充分运用。特别是全国人大在质询、特定问题调查、撤职等刚性监督上还显得薄弱，从而导致地方人大行政问责的主动性也比较弱。同时，我国宪法虽然提出人大有权向国务院或国务院各部、各委员会提出质询，受质询机关有义务负责答复。然而，宪法却没有明确规定若人大代表和常务委员会对质询机关的答复不满意，该如何进行下一步的反馈措施。这导致人大问责的程序“有开头无结尾”，由于在程序上没有完善保障，在操作上缺少具体路径，使问责在效果上差强人意。

第二，司法对问责监督的力度还不够大。人民检察院作为国家的法律监督机关，依法对国家机关的工作人员进行刑事案件的侦查并提起公诉，同时进行问责监督。人民法院作为国家的审判机关，通过对案件的审理监督进行问责。人民法院在审理案件时，若发现行政机关的负责人出现违纪现象，可将相关材料移交监察机关并提出司法建议。司法问责属于法律问责，政府工作人员要为自身的行为失当承担相应的民事责任或刑事责任。法律问责具有强大的威慑力，可以强有力地维护社会的公平正义，督促公务人员时刻遵守党纪国法，不越雷池半步。可见，司法问责在问责中具有重要作用。

然而，在现实生活中，我国司法问责的力度却相对滞后。首先，司法机关缺少独立性。司法机关在组织人事上受到同级政府的制约，在很大程度上影响了其权威性。其次，司法机关对行政案件的重视程度不够，导致一些法院对行政案件的审理缺乏重视。最后，司法机关有限的案件审理范围使得一部分拥有公权的行政人员在滥用权力后未能及时依法受到制裁，司法问责落后于行政处理，出现行政问责代替法律问责的现象。这些现象的存在，在很大程度上弱化了司法问责的地位，阻碍了司法问责的良性发展，对于异体问责监督体系构建产生了不利影响。

第三，民主党派对问责监督产生了一定的障碍。我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这是当今世界上独一无二的政党制度，也是具有中国特色、优势的政党制度。民主党派在问责监督体系中必然占据着重要地位。我国宪法同样赋予各民主党派对执政党和政府的监督权、质询权。但总体来说，现实生活中仍受到较多阻碍。一方面，民主党派的监督问责缺乏更充分的制度化和规范化，民主监督法律法规尚不完善;已出台的相关法律文件缺少对民主党派问责监督范围和途径的明确规定，造成实践性困难，使得民主党派的问责监督难以发挥实质性的作用，流于形式。另一方面，在參政议政工作中，民主党派在和有关部门进行工作协商时，双方沟通有时存在不畅通的现象，也给问责监督工作的开展带来一定影响。

3.完善我国异体问责监督的主要思路和途径。第一，切实发挥人大问责监督作用。努力将我国宪法中明确规定的人大依法具有的监督权力“落地”且“做实”。通过建立和完善问责制度、程序和形式，使宪法赋予人大的合法监督权力发挥作用。在现有质询制度和罢免制度的基础上，对人大制度进行改革，进一步加强人大对政府及其公务人员的监督，完善责任追究制度，促使我国各级人大担负起对异体问责监督的主体作用。一是努力完善人大质询权。当前人大质询权无论是在时间上还是在方式上都存在局限性。我国宪法规定人大代表及其常务委员会成员可以在人代会和常委会召开期间，以书面形式对各政府机构提出质询案。若要完善这一制度，就要将时间范围扩大，将开会期间这一特定时间放宽到“平时”这个不受时间约束的普遍范围。将质询方式的“书面形式”改为效率更高的“书面形式和口头形式”并用，将仅对机构质询改为对机构及其负责人质询。二是充分行使调查权、罢免权。对当权者建立不信任投票制、批评和弹劾制等。当公众对政府官员提出质疑时，及时启动对政府官员的合法调查程序，并将调查过程和调查结果全方位向公众公开。三是保证人大对问责监督的公开性和公正性。人大作为民意代表，应当注意向公众公开信息的时效性和透明性，特别是关系到公众利益的重大决策，应采取听证会的形式，广纳民意。四是在机构人员组成上，人大常委会各专门委员会应当由“强专业素质”“高职业道德”和“清晰责任意识”的专家组成，这样才可以保证对问责监督的合法性、科学性和有效性。

第二，完善司法问责监督机制。努力做到“三要”：要防止问责追究代替法律问责追究现象的出现，要促进司法独立，要追求司法公正。一是改革当前人民检察院、人民法院的组成形式及工作人员的人事任免方式和司法机关的财政体制。要想司法真正独立，就要打破行政机关对司法机关人事、财政的管理权限，改由中央统一支配，司法机关直接对中央负责而不受地方行政机关的干涉。二是在纪检监察等相关部门中建立协同机制，使各个部门协调运作，及时参与到各项事件的调查处理中来，避免责任追究案源的流失。

第三，进一步明确民主党派问责监督权限。一方面，相关法律政策要尽快出台和完善，赋予民主党派实现法制化的问责权力，建立健全民主党派问责制度体系，推动政治协商和民主问责监督的法制化，实现各民主党派问责监督的法律保障。建立科学合理的问责渠道，努力创造各民主党派监督问责的良好条件。另一方面，建立健全民主评议机制。通过组织各民主党派针对社会现实问题以及政府的工作实际和政府工作人员的工作作风进行定期和全面检查，得出评议结果。对不合理、不合法的现象提出批评和整改意见，供各级党委、政府部门参考。提高党和政府依法执政、依法行政的能力和水平，不断促使公务人员廉洁奉公、恪守职责。

第四，不断规范新闻媒体问责监督机制。一是尽快出台舆论监督法，赋予新闻媒体合法的监督地位，使得新闻媒体在法制化、规范化和程序化的前提下，有效发挥异体问责的监督职能，保证新闻媒体的问责监督有法可依，有效避免新闻媒体与官方之间的矛盾冲突。二是积极探索新闻媒体市场化新道路，倡导以服务为宗旨，促使新闻媒体将关注焦点放在社会和谐发展和公众利益诉求上，建立“媒体援助”工作站，倾听社会公众的真实诉求，切实维护社会公众的合法权益，实现新闻传媒的监督价值最大化。三是提高用网治网能力，加强对新闻媒体的监管。新闻媒体的问责监督不是无约束、无范围的肆意干预，是需要用职业道德规范的。首先，新闻媒体从业人员必须持证上岗，也就是说要有严格的考核制度。考核合格方可获得新闻从业资格。另外，要对新闻媒体的从业人员出台具体的工作制度和职责界定，从而依法约束新闻从业人员的行为。若新闻媒体的从业人员出现违反工作制度和“越界”行为，必须及时依据相关法律法规追究其相应责任，只有这样，才可以保证新闻媒体问责监督的规范有序，才可以保证异体问责监督体系的建立和完善。

三、结语

问责制建设既需要理论又注重实践，需要进行系统性、完整性的理论概括和实践积累。随着我国问责制建设进程的加快，相关规章制度具有很强的时效性和变化，需要相对稳定的研究成果加以沉淀。如何总结我国现代问责制的经验，把握其规律，解决问责制存在的问题，在实践中打造问责制的“升级版”，整合问责制的理论研究和实践成果，探索中国特色社会主义问责的长效机制，提升政府的治理体系和治理能力现代化，是未来相关学者的重要研究使命。

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