杨锦琦

摘要：创新、协调、绿色、开放、共享，新发展观的五大发展理念中，共享是最高层次，它是维护公平正义，实现共同富裕的保证。江西省委、省政府践行“绿水青山就是金山银山”的理念，大力实施生态扶贫，探索出了多种生态扶贫模式，生态扶贫正成为江西脱贫攻坚战中的一抹亮色，但是仍然存在许多问题，应根据江西贫困地区的实际，健全完善制度体系，创新协调服务机制，创新资金来源机制等。

关键词：共享发展;生态扶贫机制;构建

共享发展是中国特色社会主义的本质要求、是对发展规律的自觉应用，其核心理念是“创新、协调、绿色、开放、共享”，共享发展理念致力于不断缓解人民群众日益增长的对美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，对于缩小贫富差距，推进全面小康社会的建成具有重要作用。2018年1月，国家发改委、国务院扶贫办、国家林业局等六部委共同出台《生态扶贫工作方案》，提出要在“绿水青山就是金山银山”的理念指导下，实施生态工程、发展生态产业、创新生态扶贫方式，实现脱贫攻坚与生态文明建设的“双赢”，这标志着我国生态扶贫理念正式进入顶层设计层面。十九大报告指出要重点攻克深度贫困地区脱贫任务，如期实现2020年贫困人口平稳脱贫目标，解决区域性贫困问题;既促进贫困地区产业发展，同时在扶贫过程中保护生态环境资源。实施生态扶贫，是江西将大生态与大扶贫战略有机结合的重大战略考量，也是践行习近平“绿水青山就是金山银山”理念在我省脱贫攻坚领域的具体探索。

1.江西生态扶贫的主要做法与成效

江西省已有18个贫困县脱贫摘帽，贫困人口由2015年底的200万减至2018年底的50.9万，贫困发生率由5.7%降至现在的1.38%。几年来，江西省贫困人口总量大幅减少，脱贫攻坚战取得决定性进展。其中，生态扶贫正成为江西脱贫攻坚战中的一抹亮色。

1.1加大了生态补偿力度

一是加大了流域生态补偿力度。2016年江西在全国率先建立全境流域生态补偿机制，2016-2018年累计筹集流域补偿资金达79.11亿元，成为流域生态补偿覆盖范围最广、贫困地区补偿资金筹集量最大的省份。截至2019年11月底，全省79个县（市、区）之间正式签订上下游横向生态保护补偿协议，长江流域相关市（县）70%以上建立起横向生态补偿机制。我省对正式签订流域上下游横向生态保护补偿协议的上游主体，每年奖补400万元—600万元，截止2018年底已对52个县（市、区）实施了奖补。二是东江源跨省流域生态补偿脱贫效果显著。2016年，在财政部、生态环境部的推动下，江西、广东两省正式签订《东江流域上下游横向生态补偿协议》。三年多来，源区各县累计投入生态保护和治理资金达33亿元，其中东江流域生态补偿资金13亿元，助推上游地区生态减贫脱贫。如东江源区的寻乌县，大力发展生态旅游扶贫、特色林业扶贫产业，2019年带动500余（多）建档立卡户增收2500多元。二是实施了湿地生态补偿。江西湿地面积91万公顷，占全省国土面积21.9%，其中天然湿地面积71万公顷。2018年，江西省共获中央财政湿地保护补助资金5000万元，主要用于实施退耕还湿、湿地生态效益补偿、湿地保护与恢复等三类项目。

1.2培育壮大了生态产业

截至2018年底，江西生态产业已带动130万人脱贫，主要得益于生态产业的发展。一是林业产业成为生态扶贫主力军。积极发展林下经济产业。推行“企业+基地+农户”、“订单林业”等多种利益联结机制，引导贫困户以林地、林木等资产入股。积极探索适合本地区的林下经济种植脱贫模式，更好地服务林农脱贫增收，不断提升林下经济对贫困地区经济的拉动功能、对生态建设的支撑功能、对农民增收的促进功能，大力促进林业精准扶贫;围绕延伸产业链、完善供应链、提升价值链。二是乡村旅游和休闲农业不断壮大。2018年休闲农业和乡村旅游总产值超930亿元，占全国比重超一成，带动农民就业人数96万人。与此同时，不断推动红色旅游、文旅融合、乡村旅游等和脱贫攻坚相结合，用“旅游+”思维破解“美丽的贫困”难题。

1.3推进生态工程建设

一是加快推进贫困地区农村饮水安全巩固提升工程。加大贫困地区国家水土保持重点项目和资金安排倾斜支持力度;持续支持深度贫困村加快人居环境整治。二是实施易地扶贫搬迁工程。为解决“一方水土养不起一方人”的人，我省始终牢牢守住“搬迁是手段、脱贫是目的”要求，因戶因人施策帮助搬迁贫困户增收脱贫。我省“十三五”搬迁建档立卡贫困人口13.47万人，截至2018年底已完成搬迁入住13.4万人，其中4.85万人实现就业，3.35万户发展各类产业，通过社会保障兜底3.13万人，累计10.6万人实现脱贫。

1.4创新生态扶贫途径

一是增加生态公益岗位。从2016年开始，我省每年对建档立卡贫困人口生态护林员政策实施范围以及岗位选聘办法、实施细则等予以明确，并根据实际需要，创新设置了生态环境保洁员、生态河道管护员、生态村级公路养护员等公益性岗位，让更多贫困户参与到生态环境建设之中，获得更多的劳务收入，2019年全省新增7500名建档立卡生态护林员，全省生态护林员达到2.15万名，可精准带动近7万贫困人口基本脱贫，实现保护生态环境和促进贫困户脱贫的“双赢”局面。二是生态公益岗位减贫成效突出。我省直接与建档立卡贫困人口定期签订岗位聘用合同，减贫效果显著。自2016年起，江西开始实施建档立卡贫困人口选聘生态护林员政策，截止2019年底已累计投入补助资金4.55亿元，被聘为生态护林员的建档立卡贫困人员数达1.4万名，精准带动了7万人实现了基本脱贫。

1.5探索建立生态扶贫试验区

江西坚持把生态扶贫作为生态文明建设的切入点，探索建立生态扶试验区，2017年出台生态扶贫试验区建设实施方案，支持上犹县、吉安县、乐安县、莲花县开展生态扶贫试验区建设。省发改委、省扶贫和移民办、省林业厅联合印发了《上犹县生态扶贫试验区建设试点方案》、《莲花县生态扶贫试验区实施方案》。

2.江西生态扶贫存在的问题

目前江西在生态扶贫工作领域中仍然存在许多问题，严重制约了生态扶贫工作有效实施。

2.1扶贫开发中生态保护的意识不足

贫困地区贫困问题突出，经济发展水平亟待提升，生态环境保护压力增大，经济发展与生态保护的矛盾突出。如何实施生态保护扶贫、通过生态补偿脱贫一批，加大贫困地区生态保护修复力度，同时又发展当地经济，深入贯彻“绿色发展”的理念，坚持“扶贫开发与生态保护并重”是贫困地区需要重视的问题

2.2生态补偿覆盖还不够全面

生态补偿标准设置过低，贫困生态保护者投入与收益失衡，致使其与生态受益者之间的矛盾激化，将会降低生态保护者保护生态的积极性。生态补偿渠道方式单一。生态补偿主要是政府补偿，市场补偿方式比较少;补偿主要来源于上级专项资金，生态补偿中第三方“开发一保护”“破坏一恢复”“受益—补偿”的模式没有实现。生态补偿方式较为单一，主要以资金方式为主，技术、设施、政策等其他方式的补偿比较缺乏。

2.3生态产业同质化现象普遍

贫困地区在脱贫攻坚过程中只注重自身的发展，对生态产业项目缺乏科学规划，发展定位不明确，且对自身的定位存在偏差，导致区域内分工不明显，扶贫产业在区域内的模式大同小异，重复建设产业重构现象突出，许多地方的产业项目雷同，同区域竞争与同产业竞争较为激烈，现代化规模化程度不高。生态产业发展较为滞后，没有将生态优势转化经济优势，绿水青山和金山银山转换通道尚未打通等问题。

2.4生态扶贫机制不健全

缺乏有力的组织协同机制。生态扶贫涉及一、二、三产业的多个部门，为了提高扶贫效率不同部门之间要协调制定统一的扶贫计划。但受到行政体制因素的影响，各个部门各个职位都有自己的工作合作起来比较困难。对已经脱贫的农户的激励机制、保障机制还不健全，而对于尚未脱贫的贫困人口的投入机制、保障机制;对于领导干部、驻村帮扶干部、社会力量等扶贫开发的动力机制、竞争激励机制等有待完善。扶贫开发工作的内部监督和社会监督体系尚未建立或者还不完善，不能很好地对扶贫开发工作进行合理的监督。

2.5生态扶贫资金缺乏科学监管

扶贫资金分属不同部门管理，各部门资金按各自行政渠道切块下拨，导致资金划拨方式简单机械，项目配置不切实际，重点不突出，资金使用分散，缺乏监督管理，以致资金到户率低，资金浪费、沉淀甚至损失严重。这种管理体制上的条块分割、责权分离，是扶贫步调不能协调一致的根本原因。

3.江西生态扶贫机制构建

创新、协调、绿色、开放、共享，新发展观的五大发展理念中，共享是最高层次，它是维护公平正义，实现共同富裕的保证。扶贫过程中一切工作的出发点、落脚点和归宿都必须是实现共享发展，应根据江西贫困地区的实际，健全完善制度体系，创新协调服务机制，创新资金来源机制等。

3.1完善制度体系，构建生态扶贫保障机制

一是建立完善监督监管机制。建立完善资金审批、拨付、使用流程，严格工作程序，明确监督环节，使工作制度化、规范化，完善公民监督机制。二是建立完善扶持激励机制。推动贫困地区财政资金向生态扶贫领域倾斜，建立完善涉农资金整合制度，结合产业优势，建立产业发展基金，支持优质产业跨越式发展，不断拓展延伸产业链，注重在产业发展中发挥贫困户参与的积极性和创造性。三是建立完善长效保障机制。立足长远建立制度，保持生态扶贫各项措施的稳定性和持续性，使生态建设和脱贫攻坚良性互动。四是建立完善利益联结机制。保证贫困户从生态建设中享有更多受益权，使建档立卡贫困户真正从生态建设中获得实实在在的利益。

3.2坚持政府主导，创新协调服务机制

一是构建组织协调机制。生态扶贫往往跨行业、跨产业、跨地区运作，涉及农业、林业、扶贫、环保等多部门，将各个单位、部门联系起来，形成联动机制，以实现扶贫开发资源的合理有效配置。二是建立省级扶贫部门与生态部门联系会议机制。确立两个部门管理事项的宏观调控机制及监督协调机制，统筹扶贫资金和生态建设资金，实现生态保护与扶贫开发的有机统一，形成了跨地区、跨部门、跨单位的工作机制。三是加强各职能部门间的合作沟通。进一步完善相关政策法规，努力克服不同部门间的政策相悖问题，强化贫困地区的生态科学管理。

3.3拓宽扶贫资金来源渠道，创新资金来源机制

生态扶贫的资金保障机制是由国家财政投入，带动社会资本参与的多元组合机制。一是加大扶贫资金投入力度。政府应加大对生态扶贫的投入力度，建立财政投入稳定增长机制，综合使用中央、省、市、县等各级扶贫资金以及各类“三农”发展资金等财政性资金，完善农村贫困地区一般转移支付制度和农业补贴政策。二是整合资金资源。统筹使用扶贫资金和生态保护资金，集中解决贫困地区的生态问题和基础设施建设问题。三是提高财政扶贫资金使用效率。根据地方贫困的成因和特点，确定重点扶贫项目，全面管理扶贫资金，保障扶贫资金的合理使用，最大限度地发挥扶贫开发的效益。

3.4整合特色资源，构建生态产业机制

一是大力发展生态旅游。因地制宜设计生态文化旅游项目，避免同质化，整合生态旅游资源、品牌，设计生态旅游精品线路，不断完善旅游基础设施建设，增强景区的可进入性;深入推进旅游景观、配套服务、产业联动、成果共享的全域化进程，使旅游产业的发展成果惠及广大贫困人口。二是大力发展生态农业采取推广秸秆还田技术、引导发展农家肥，积造、全面运用测土配方施肥技术等措施降低化肥和农药使用，提高肥料利用率;建设标准粮田，提高耕地农业综合生产能力。减少农药、化肥、地膜等化学品的使用率，减少对这些投入品的使用与消耗。三是发展生态工业。加强对传统产业改造升级，推动产业链从前端向后端、低端向中高端延伸转变，实现产品技术、工艺装备、能效环保等水平全面跃升，促进钢铁、有色、建材、化工等重点行业碳排放零增长，优先发展战略性新兴产业，积极发展大数据、云计算、3D打印、智能制造、物联网等新兴产业。

3.5扩大生态补偿覆盖面，建立健全生态补偿机制

一是构建生态补偿的长效机制。确定科学合理的生态补偿范畴和补偿标准，建立生态环评和审计制度，完善生态成本核算机制和政策执行的监督考核机制，形成生态补偿的长效机制。二是建立生态补偿专项基金。采取中央财政转移支付和地方统筹的措施，建立生態补偿专项基金，支持地方生态脱贫工作。三是建立市场化补偿机制。明确生态补偿的责任、范围与标准，建立横向的市场化生态补偿机制，从信息、价格等方面完善市场机制，确保贫困地区的生态产品、服务、发展机会损失获得公平的交易价格。

参考文献：

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