莫太齐

摘要：转型时期，治理取向演变折射了中国政府治理体制转型的深层张力。通过梳理自分税制以来讨论中国政府治理的重要研究，归纳出三种讨论中国政府治理的不同路径：利益取向，其研究聚焦于财政体制与地方政府行为；权威取向，其研究主要围绕“权威体制与有效治理”这一范畴；历史取向，其研究着重揭示帝国治理的名实逻辑。由此发现，技术治理不必然意味政府治理的理性化，其理性化说辞背后依旧延续了“总体支配”精神与非正式治理机制。伴随财政资源项目化改革而来的集权效应，技术治理强化了地方政府的软预算约束倾向，继而引致政府治理在权威体制与有效治理上的深层矛盾。本质而言，正因为政治体制的合法性诉求与官僚体制理性化的互相推动，利益取向与权威取向的治理研究可以并存。历史取向的研究是在价值层面对政府治理研究的深入，并尝试从社会史与观念史角度厘清中国传统社会中国家与社会的互动关系及其民情。

关键词：政府治理；治理取向；技术治理；总体支配；名与实

中图分类号：C91-0文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）15-0079-18

The Reflections on the Studies of Governance Mechanisms in China： Theoretical Advances and Empirical Research

MO Taiqi

Abstract：During the transition，the governance orientation reflects the deep tension of governance system transition.This paper tries to trace the research lines on state governance since taxsharing reform.According to their underling research questions and theoretical perspectives，three approaches can be outlined as：（1）interest orientation，focusing on the centralizing fiscal system and the behavior pattern of local government ；（2）authoritative orientation，focusing on the category of，“authority system and effective governance”；（3）historical orientation，putting emphasis on relations of Name and Reality in empirical governance.In light of the evolution of governance orientation， we find micromanagement does not necessarily mean the rationalization of state governance，and its rationalization rhetoric still continues the spirit of“the overall allocation power”and informal governance mechanisms.Micromanagement pattern strengthens soft budget constraint trend of local government by centralizing local fiscal resources，which leads to the deep contradiction between the authoritative system and effective governance.This paper argues that，as the existing tension between the claim to legitimacy of politic system and rationalization of bureaucratic institution，both the interest orientation and authoritative orientation also present in theoretical perspectives.And such sociological research of historical orientation has advanced toward the value level，trying to clarify potential ethos and the relationship between“state and society”in traditional Chinese society from the perspective of social history and concept history.

Key words：state governance；governance orientation；micromanagement；macromanagement；Name and Reality

一、引言

中國的改革开放不仅伴随着竞争性市场经济的发育，公共权力部门也得到高度发展，由此引发了一场中国改革开放背景下“政府与市场”关系的讨论。西方学者或强调市场经济在转型时期的推动作用，或强调政府在其中的政治支持作用[1]；而中国学者更坚持中国改革是国家对社会的“分权让利”，或者说是国家对“社会”控制关系的松动过程[2]。分税制改革以来，改革初期所形成的“分权让利”局面为之大变。从财政分配权看，分税制改革所释放的“收入集权、支出放权”信号更明显。其中，中央政府力图通过大量专项资金或者项目资金等制度化手段来实现权力上移。这不仅实质性地改变了政府间权责关系，也带动了政府治理行为的改变[3]。有学者敏锐地抓住这一治理转型的基本特质，指出政府治理取向由改革前的“总体支配”转向一种精细的“技术治理”①[4]。那么，如何解释此种政府治理取向的分化？技术治理是在何种意义上而言的？它与总体支配有何关系？针对政府治理这一交叉研究领域，大量的经验研究此起彼伏，如果没有更大的理论视野提供比较与鉴别，也容易将技术治理取向理想化。因此，为了不模糊单纯的“技术治理”思维，有必要深入梳理政府治理领域的研究成果，以呈现政府治理取向的分化与延续，从而把握政府治理机制中有迹可循的制度逻辑。

本文旨在以点带面述评政府治理行为及其机制研究，明晰既有研究取向之间的对话与继承，并尝试进一步梳理出可供追溯的理论资源与问题意识。鉴于政府治理是一个交叉学科的研究领域，我们的述评对象主要局限于社会学领域。

二、利益取向的地方政府行为：软预算约束倾向

从纵向看，地方政府作为独立的利益主体，其内部官员有着自身的利益诉求，同时它还处于中央与地方的财政利益节点，其行为深受科层治理结构的约束。从横向看，地方政府是国家与社会之间的中介性纽带，其行为直接影响基层社会分化与整合。因此，地方政府行为是我们理解政府治理机制的前提和基础。

（一）地方政府竞争理论：财政自主与晋升激励维度

1.“地方政府法团主义”

到目前为止，从财政体制角度解释中国经济增长是最具影响力的研究路径。“地方法团主义”②（corporatism）是其代表范式。它捕捉到了中国改革进程中政治与经济互相渗透而形成的制度形式。美国学者戴慕珍（Jean C.Oi）率先提出“地方政府法团主义”[5]概念，用以解释20世纪80年代财政包干制背景下，地方政府行为与中国乡镇企业腾飞的关系。她认为，为了推动地方集体企业的发展，地方政府充分动员自身和地方社会资源，与地方社区、企业结成法团化的组织，成为一个互相依赖的利益共同体。地方政府既为企业筹措资金、提供技术、联系销路，又通过行政手段为企业减负；企业则为地方政府创造大量财政收入。在此种意义上，由地方政府主导的法团主义组织形式促进了乡镇企业的繁荣。

与之类似，美国学者魏昂德（Andrew Walder）提出了“地方政府即厂商”[6]观点。他认为，地方政府似乎扮演了一个企业集团总部的角色，将当地公司当作它的子公司，积极地参与指导地方公司的发展。具言之，政府的财政分权改革使得地方政府面临的财政激励尤为强烈，与行政级别高的上级政府相比，行政级别较低的地方政府可以对其资产实施更为有效的控制。换言之，行政层次越接近基层，基层政府的利益越清晰，面临的财政激励也越强烈。由此可知，“地方政府法团主义”观点，旗帜鲜明地强调地方政府在转型时期对地方企业发展的政治支持作用，并将地方政府行为置于财政分权的制度环境中加以考察。由此，财政分权成为改革开放以来中国经济奇迹的一个重要解释变量。

2.“中国特色财政联邦主义”

经济学家钱颖一及其合作者提出了“中国特色财政联邦主义”[7]理论。该理论模型认为，虽然中国在政治上相对集权，但是在财政制度安排上具有联邦主义的特征。一方面，以行政分权的方式使地方政府拥有了相对自主的经济决策权；另一方面，以财政包干为基础的财政分权改革使地方政府具有与中央政府讨价还价的能力，地方政府享有财政自主性。正是行政与政治激励，尤其是财政自主激励使得中国地方政府具有十足的热情去维护市场，通过引进地区竞争和地方试验，推行市场化改革，推动地方经济增长。所以，中国特色的财政联邦主义也被表述为“市场维护型联邦主义”。

3.“晋升锦标赛”与“官场+市场”模式

不同于财政分权理论，周黎安在大量经验研究的基础上，基于中国人事权高度集中的特点，提出了“晋升锦标赛”[8]模式。他认为地方官员面临的晋升激励比财政分权激励更为有效和持久。中国独特的政治与经济条件为“晋升锦标赛”提供了稳定的制度基础，即上级政府具有高度集中的人事权；各级行政区具有高度同构性，因而地方政府之间的绩效容易评估；地方官员对于地方经济发展具有高度的经济决策权；地方官员之间高度竞争而不是合谋。但是，“晋升锦标赛”也付出了多任务下的激励扭曲、晋升博弈下的软预算约束问题等代价，导致政府在市场化过程中的角色冲突和转变政府职能中的举步维艰。

在“晋升锦标赛”之上，周黎安提出了“官场+市场”的理论框架以刻画中国特色的政治经济关系。这一模式代表了官场竞争与市场竞争的“双向嵌入”关系。官场竞争嵌入市场竞争之中，市场竞争引导和制约着官场竞争蜕变为纯粹的政治作秀或权力游戏；市场竞争也嵌入官场竞争的逻辑之中，地方企业得益于地方政府的政治经济支持，因而竞争更加激烈。

总之，这些理论虽然分析角度不同，但大都认为地方政府作为一个利益化、公司化的主体，它们之间既有竞争又有合作，而竞争与合作的基础是地方政府有稳定预期的财政收入和政治晉升激励①。其中，“财政联邦制”侧重于中央与地方间的财政分权变化，而“晋升锦标赛”模式则侧重于中央与地方间的人事关系制度[9]。但是，这些理论的核心逻辑是强调财政分权背景与地方政府的利益竞争，而难以深入政府间的内部组织机制。

（二）地方政府行为新变化

“地方政府法团主义”解释了乡镇企业的起飞，却没有预料到乡镇企业的衰落。乡镇企业是中国独特制度形式的产物，它最终还是面临市场化的产权改革。这似乎对“地方政府法团主义”理论构成了挑战。有学者认为，乡镇企业的集体性消亡质疑了关于乡镇企业的效率假定，因为大量转制企业恰好是曾经支持它的地方政府推进的[10]。还有学者指出，需要进一步推敲其内在的制度悖论以及背后牵涉的政府内部关系[11]。不过，戴慕珍认为，“地方政府法团主义”的体制特征并没有随着体制环境的变化而发生根本性变化，只是地方政府的统合方式发生了变化[12]。可以说，“地方政府法团主义”理论提供的理论逻辑、分析视野依然具有拓展深化的空间。

1.从政权经营者到谋利型政权经营者

张静在分析基层政权的角色行为时提出了“政权经营者”概念[13]。她认为，在公社制度下，“强大的行政监督没有给基层政权的经营角色提供多少空间，基层干部虽然绝对支配着生产资料，但这种支配主要来自干部管理者身份，而不是来自他们的经营者身份，基层干部多数只能以管理身份允许的方式即行政特权来分享剩余，而这种剩余在制度的限制下也相当有限”[14]。由此，这种状况并不允许基层政权朝经营角色分化，基层政权的激励主要是基于身份性荣誉而衍生的“利益”。在社会主义市场经济体制下，授权来源自下而上的转移事实创造了基层权威构建集团经济利益的条件，由此发展出他们对公共资产的“合法运营权”。这是任何一个普通的市场化组织或经济行动者所完全不及的。因此，在社会主义市场经济体制下，基层政权一个引人注目的新角色是“从事经营，成为经济人或者商人。这种新角色，一方面如同企业家一样，对地方经济的发展起到推动作用；另一方面则与其他经济人形成利益竞争乃至冲突关系”[15]。

张静进一步指出，这种政权经营者和普通经营者的不同之处在于他们的身份，面对的是不同的权利、责任和义务环境。政权经营者的优越地位容易引起社会的不满情绪。“政权经营者可以无偿或象征性地有偿使用公共资源，而且用‘权威地位获得。这种地位意味着对‘公的垄断身份，意味着经营公共资源的合法性，意味着向公共集资的合理性，还意味着其占有财富的‘公共正当性。然而，政权经营者自己并不承担赔偿责任，在经济上，它没有风险，只有收益。”[16]由此，基层政权不断陷入“经济组织和政权组织”的角色冲突。更甚者，“基层政权正在远离国家利益的同时，也没有贴近社会利益，他们日益成为脱离原来行政监督的、同时未建立任何社会监督的、相对独立的、内聚紧密的资源垄断集团”[17]。

在此基础上，杨善华集中考察了市场经济转型中的乡镇政权，并将“政权经营者”的具体性质区分为“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”[18]。他认为，张静过于强调基层政权在市场经济体制下才具有“经营者”属性。但是，在计划经济体制下的全权政府既作为生产资料的所有者，也直接卷入生产经营单位的经济活动。作为政权和经济单位合一的基层政权，更不可能推卸领导经济、组织和指挥生产的责任。在此种意义上，人民公社是一个典型的“政权经营者”。只不过，这一时期的“政权经营者”具有贯彻国家意志的代理性质。即使是“经营”，它也是代理国家经营。从20世纪80年代的财政体制改革始，基层政权的利益主体意识不断增强，但却逐渐脱离地方社会利益，显示出更强的“谋利性”。

2.从“软预算约束”到“逆向软预算约束”

值得注意的是，这一谋利型政权经营者的行为机制被周雪光敏锐地概括为“逆向软预算约束”[19]。“逆向软预算约束”是针对“软预算约束”①而言的，用以指代地方政府在其管辖区域内向下属单位和个人摊派各种税费捐款，以便攫取预算外资源的现象。在计划经济体制下，各级政府表现出“软预算约束”行为，即下级政府有着突破财政预算限制、实现规模与权力扩张的冲动，且通过与上级部门讨价还价获得预算外资源。分税制改革扭转了此种政府之间讨价还价的“软预算约束”，但却意外诱发了基层政府向下攫取资源的倾向。

在周雪光的分析中，这一“逆向软预算约束”行为有着深刻的组织制度根源，即中央与地方间信息不对称导致的组织失败。具体言之，“在微观层次上，干部晋升制度和信息不对称导致基层政府官员追求资源密集型政绩工程的短期利益，为不断突破预算约束、追求预算外资源的政府行为提供了激励；在宏观层次上，组织制度自上而下的约束机制由于上下级政府官员的共同利益联合而难以有效运行，自下而上的企业或个人的抵制活动因组织程度的不对称而无法奏效，而权、责、利三位一体在实际运行中的分离导致责任目标制度的失败。因此，宏观组织制度难以对政府官员的行为实行有效约束”。可见，周雪光的制度分析更倾向于将地方政府行为置于中央与地方互动关系中加以考察，强调“逆向软预算约束”行为逻辑既是理性科层官员的利益诉求，也是繁密的组织制度诱发的基层政府理性应对策略。

3.从“财政锦标赛”到“行政-政治-公司”三位一体的统合治理模式

周飞舟延续了“地方政府法团主义”的财政体制视角，同时纳入科尔奈的“软预算约束”理论，由此既贯通考察了地方政府行为的制度根源，又横向考察了地方政府的行为逻辑。周飞舟认可从财政分权来理解地方政府行为模式的研究路径，但强调中国的“财政分权”其实是“财政双轨制”，财政分权在本质上是“事权”的下放和“财权”的部分下放，因此叫作“放权”更为合适[20]。虽然分权会促进地方政府间的竞争，但是这些竞争并不一定会消除软预算约束，因为效率从来就不是衡量地方政府表现的首要指标[21]。因此，单纯讨论财政是集权还是分权并不能完整理解中央与地方、政府与社会的关系，真正的分析应落实到地方政府行为本身。

沿着上述路径，周飞舟率先总结了分税制改革及其制度影响[22]。具体说来，分税制是针对财政包干制而言的财政分配权改革，它将大量財力从地方集中到中央，再由中央政府通过税收返还和转移支付体系向地方进行分配。分税制改革既是一种制度化、规范化的改革，又是一种集权化的改革[23]。分税制改革将中央与地方的税收分配比例固定化，从而一劳永逸地消除了上下级政府讨价还价的局面。但是，分税制造成了下级财政对上级财政的制度性依赖，间接影响了地方政府行为。该制度对地方政府的财政预算产生一种“驱赶”效应：地方政府逐渐将财政收入的重点由预算内转向预算外、由预算外转向非预算收入。这种地方政府行为逻辑构成了理解政府和企业、政府和农民关系的基础。

此后，周飞舟对地方政府行为的实证研究延续了上述思路。例如，从税费改革入手考察新时期的国家-农民关系，发现税费改革以前农村政治表现最为激烈的就是农民负担过重问题，其根源与县乡的财政体制和政府间关系密切相关[24]。税费改革后，乡镇政权开始“空壳化”，乡镇财政被“挖空”，乡镇政府行为由向农民收取税费变为借钱和“跑”钱。改革的意外后果是使乡镇政府处于半瘫痪状态，变成一种“悬浮”于国家和农民之间的真空状态。在东部地区，随着外资的涌入和中西部大量农民工的流入，地方政府则迅速开辟出一条“土地、财政、金融”三位一体的大兴土木的城镇化之路[25]。周飞舟将这一系列研究成果总结为以利为利的“财政锦标赛”[26]体制，其本质是地方政府围绕财政收入和经济增长而展开的竞赛，且遗留了改革之前的“锦标赛体制”[27]精神。

与“地方政府法团主义”理论形成实质对话，同时纳入周飞舟的系列考察，折晓叶指出，在城市化项目经营过程中，县域政府治理模式演变为“行政-政治-公司”三位一体的统合治理模式[28]。这一模式的能力和意义远超此前学界对“地方政府法团主义”的定位。在这一模式中，政府借助行政审批权获得对土地等核心资源的垄断权力，通过政治动员发挥主导力量，通过公司制承担经济发展主体的角色。这种模式的演变，正是县域城市化既突飞猛进又虚假繁荣的重要原因。

综上，地方政府行为的本质仍是理性的“软预算约束”，而它跟中央政府的集权化改革密切相关。“地方政府法团主义”的实质焦点在于市场经济转型需要以政治放权为前提，政治放权与市场经济相互支撑。“软预算约束”最重要的提醒在于无论是财政集权还是放权，地方政府行为都不一定以效率为首要目标。也就是说，政府行为的“利益化”并不意味着我们只能从“利益化”角度看待政府行为。但当我们继续追问这两种理论逻辑时，其所隐含的“权威体制”政治前提也暴露了。

三、权威取向的政府治理机制：“权威体制与有效治理”范畴

如果说地方政府行为构成我们理解政府治理机制的前提和基础，那么“权威体制与有效治理”这一基本矛盾可视为政府治理研究领域的基本范畴。对于如何调和此种矛盾，许多学者从不同路径作出了理论建构尝试，并得到经验研究的回应。

（一）权威体制与有效治理争论

1.政府治理的制度逻辑

周雪光在总结大量经验研究的基础上，将当代中国政府治理的基本制度逻辑概括为“权威体制与有效治理”矛盾[29]。他认为，这一基本矛盾表现为中央管辖权与地方治理间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是、偏离失控，对权威体制的中央核心产生威胁。针对这一矛盾，中国政治发展过程中演变出一系列制度设施和应对机制，这些制度机制的路径依赖性质可视为政府治理的制度逻辑。

在经验研究中，这一基本矛盾往往见诸于纷繁复杂、相互矛盾的政府角色。比如，基层政府在实施过程中出现各种变通现象[30]、层层加码现象[31]、“共谋”现象[32]；下级政府破解“上级检查”的各种应对策略，例如造假、陪同、越级求助[33]等，以及压力型体制下的策略性应对、“维控型”乡镇政权[34]。由此，周雪光和练宏提出了一个“控制权”分配理论，用以解释政府治理运行过程中“一统决策权与灵活执行权”之间的关系[35]，并将政府各級部门间的控制权概念化为目标设定权、检查验收权和激励分配权。控制权的分配组合不是任意的，而是有着基于信息不对称产生的组织成本。控制权在实际过程中，在政府组织各层次、各部门间可以有不同的分配组合，从而形成高度关联型、行政发包制、松散关联型、联邦制等不同治理模式。在控制权视角下，各级政府、部门扮演的角色不是一成不变的，而是因控制权分配方式而变化。

2.行政发包制

周黎安提出了一种具有混合治理形态的“行政发包制”[36]，即在一个统一的行政权威之下，在行政组织的上级与下级之间嵌入了“发包”关系，或者说在科层制的外壳之下置入了“发包制”的灵魂。实际上，行政发包制是“行政”与“发包”两种治理机制的混合体。行政发包制将行政事务层层分解、层层发包给地方政府，通过预算包干和财政分成来鼓励地方政府增加财政收入，并以结果导向的考核和检查来实现内部管理，从而降低跨地区的协调性和整合性负担。行政发包制可以降低治理成本，但又可能因地方政府滥用自由裁量权而提高统治风险。因此，行政发包制更多是根据公共服务所导致的统治风险的溢出范围来划定发包制的范围与界限。周黎安进一步将纵向上的行政发包制和横向上的“锦标赛体制”[37]结合起来，有效地解释了政府治理能力在不同领域的差异。

着眼于权威分化，张静认为，行政发包制的本质可理解为“多重权威角色及治理中心”，即社会可能并非由单一的科层组织治理，而是由一种多权威的组织合体治理[38]。她从行政机体本身的组织特性和历史渊源来解释“发包制”的形成历史，认为中国的治理体系具有“行政吸纳代理”的历史遗产，即中央政府将地方权威组织纳入行政体系内部，但是实际上它们仍然保留着实际的控制权，进而形成了因政府组织内部的实际控制权分立而致的“多重权威中心治理”。行政发包制正是上述组织结构和角色依赖的产物。此种制度环境下，行政发包制通过“默许、交换和隐形授权，将目标和利益不同的组织容纳一体，形成了今天治理体系中混合共生的形态”。

周雪光重申了控制权理论，认为行政发包制兼有“行政”和“发包”的机制，但是行政发包制实际上仍然是通过科层制在运转的[39]。因此，他基于控制权分配的解释模型，认为行政发包制的关键是剩余控制权分配所造成的“集权”治理与“分权”治理模式的抉择，而剩余控制权的分析逻辑可以帮助我们认识执政者在效率与统治风险之间抉择的矛盾。也就是说，不同的控制权分配方式派生出了不同的政府治理模式，行政发包制只是中国政府的常态治理模式之一。

冯仕政则站在学科比较的高度，认为经济学的基本特色是把国家想象为一个“政治市场”，即把国家想象为一个追求不同效用的不同主体之间的交易所形塑的市场[40]。周黎安的“行政发包制”在国家的市场性、多主体性和政治性等三个维度将经济学的政府治理机制研究推进到一个新的高度。但是学科的“政治市场想象”具有重视国家的市场性而忽视其政治性倾向，也使行政发包制概念对权力问题的分析较为乏力。

3.风险论与“上下分治”

与上述讨论都不同，曹正汉认为降低统治风险是执政者的首要目标，进而从治理民众角度提出了一个治官权与治民权分设的“上下分治”的治理机制，该体制包含着维系自身稳定的两个机制，即分散执政风险和自发调节集权程度的机制[41]。在这一体制下，地方官员在各自地区探索执政办法和调节集权程度，直接面对民众的利益诉求；而中央官员则可以超然于地方官员与民众的利益冲突之外，并保留了适时干预地方事务的权力。随后，曹正汉将“上下分治”的边界条件进一步明晰化，提出了“统治风险最小化”模型[42]。该模型认为国家执政者追求统治风险最小化，在政治约束、财政约束和军事技术约束下，通过人事控制和地域控制以实现统治风险最小化目标。

值得注意的是，曹正汉立足于“统治风险最小化”的边界条件来判别不同的治理体制，由此系统比较了“行政发包制”“中央治官、地方治民”“帝国的治理逻辑”这三种理论模型[43]。他认为，这三种理论模型关于中央政府的效率目标和政权稳定目标能否兼容存在明显的分歧，而三者的首要分歧是对地方分权的原因作出了不同的解释。冯仕政精辟地总结，比较而言，周雪光对治理体制的判准是立足于“委托方、管理者和代理方三者之间权威关系和控制权的分配”，而周黎安的判准则是立足于“行政、预算、内控和人员激励的协调关系”，二者分别着眼于国家的政治性和市场性[44]。

（二）项目制：技术治理的实践逻辑

在项目制背景下，地方政府的能量和意义远远超过“地方政府法团主义”对其的角色定位。项目制已经成为取得充分经验研究支持的新概念，成为理解治理转型时期总体逻辑和制度精神的新机制。

1.项目制的体制基础

目前，关于项目制体制的系统研究取得了一定进展，这些研究涉及项目制的体制基础、运转过程与实践后果。例如，折晓叶、陈婴婴在“项目进村”案例中提出了一个关于项目运作过程的“分级治理”行为模型[45]，即国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和基层政府（包括村庄）的“抓包”机制，从而揭示了项目运作实际上是多重治理逻辑之间的交融和博弈，最终演变为自上而下（“条条”）的控制逻辑与自下而上（“块块”）的反控制逻辑之间的互动。

在类比单位体制研究基础上，渠敬东系统论述了项目制作为一种新的治理体制的理论意涵[46]。与单位制相比，项目制也是一种将国家从中央到地方的各层级乃至于社会各领域统合起来的治理模式，它更以一种思维模式决定着国家、社会集团乃至个人的行动策略。渠敬东认为，项目制的形成，是一定的历史情势和社会条件的产物。项目制实际上从体制内挖掘出了一种新的增量逻辑，它既不同于单位制或者科层制的资源配置，也不为市场机制所裹挟，而是通过转移支付体系来提供普惠公平的公共服务。项目制下的分级治理更为地方政府提供了预算外的激励，因而地方政府可以将各种国家和部门项目作为枢纽和中介，从而提升其综合运营的地方治理能力。但是，项目制所引起的基层社会解体、部门利益化以及体制的系统风险，对于社会的可持续发展将产生重要影响。

在总结大量项目制研究的基础上，周雪光重申了基于“控制权”分配的解释模型[47]。他认为可以把项目制作为一个“委托方-承包方-代理方”互动的博弈过程加以分析。项目制随着各类控制权在委托方和承包方间的不同分配组合而呈现出不同的治理形态，即直控式、承包式、托管式和自治式。他也強调，项目制理性化说辞背后依旧延续了国家的长官意志与非正式运作机制，在实际运行中时常伴有强化政府部门间隔离和资源配置扭曲的倾向，为政府治理带来了新的紧张和不确定性。

2.项目制诱发的基层政府行为

已有的实证研究大多聚焦于项目制诱发的下级政府（主要是县、乡镇层次）的应对策略及其行为后果。例如，折晓叶、陈婴婴强调了地方政府通过整合各种项目资源的打包策略，同时加入地方意图，借助项目资源来实现属地内的发展目标[48]。基层政府的抓包行为实则是打包过程的延续，又是村庄加入了主观意图的应对策略。荀丽丽、包智明关于内蒙古地区生态移民项目的研究指出，地方政府作为一个利益主体，利用上级项目来达到自己的目标[49]。冯猛基于东北特拉河镇的考察发现，“向上要”的财政结构决定了乡镇政府的“项目包装行为”，同时基层政府在项目实施过程中不断开拓项目运作的自主性空间，乡镇政府也会选择性中止项目以实现效用的最大化[50]。狄金华则发现地方政府因财力资源紧缺而无法进行有效的配套，进而衍生出配套政策实践中的申诉与变通的反控制逻辑[51]。由此可见，项目制诱导并强化了基层政府的利益诉求，由此重塑了基层政府的行为逻辑。

3.项目制与科层制之关系

少量研究关注到项目制与科层制的复杂关系。陈家建注意到项目制重构了基层政府科层体系，政府内部动员由“层级动员”转向“多线动员”，这大大提高了上级部门的动员能力[52]。史普原细致讨论了二者的关系，认为项目制依托于政府常规体制之上，但项目制的运作机制与科层制的运作机制有着内在的张力，并在实践中呈现出“科层为体、项目为用”的项目运作机制[53]。周雪光从交易成本经济学角度比较了常规体制与项目制的比较优势与成本代价。与常规制的制度安排不同，项目制具有不确定性和间断性特点[54]。项目制往往诱发和强化地方政府的非常规化行为以及动员式政府的倾向。焦长权指出，项目制本质上不构成对科层制的摆脱或超越，而是国家主动对科层体系的一次完善和补充，依旧是近代国家政权建设在新时期的延续与拓展[55]。

4.项目制的意外后果

已有研究还发现，项目制在基层社会导致了始料未及的、与原始政策目标相悖的意外后果。周飞舟指出，专项化财政加强了县级职能部门的力量而实际弱化了乡镇政府的力量，造成了“公共财政覆盖县城”而非反哺农村的结果，进而加大了乡镇政权的“悬浮”趋势[56]。周雪光关于北方乡镇“村村通”修路工程的个案研究展现了项目制下基层政府何以走上集体负债之路[57]。付伟和焦长权认为，项目制在基层运作中走向了技术治理的反面，弱化了村庄自治能力和基层社会的自组织能力[58]。此外，大量经验研究展现了项目制在基层社会诱发的“倒逼现象”[59]、资源依赖形成的基层治理“内卷化”现象[60-62]、区域、城乡、村庄的贫富分化现象[63-64]、官商结合现象、政府-资本结合导致社会不平等现象[65]等一系列意外后果。

项目制的精细目标管理与农村基层的“目标管理责任制”[66]往往互为强化。城市基层治理研究发现，地方政府承担较高制度生产风险，缺乏强激励且只有低强度的检查验收权，而宏观政策在实践层面呈现“模糊发包”[67]特征。“模糊发包”往往导致政府塑造的制度环境具有风险控制、技术治理和工具主义的特征。由此，当政策环境表现为强激励时，基层政府鼓励发展社会组织；当行政体系内部改革出现张力时，基层政府则会灵活用“行政‘借道社会”的机制来迂回解决体制改革矛盾[68]。随着基层政府的职能重心转向公共服务与社会治理领域，上级政府对基层政府的治理绩效难以清晰衡量，而更依赖于“印象政绩”，因此基层治理实践中出现了一种上级“条条”部门与下级“块块”“结对竞赛”的新机制[69]。

5.项目制的蔓延

横向上看，项目制不仅集中体现为财政领域中自上而下的资源配置形式，也蔓延至地方政府治理辖区的社会领域中。例如，国家粮食生产项目的部署落实[70]、反哺农村项目[71-73]、社会组织管理等社会领域[74]、公共领域中的专项整治[75]、文化惠民工程[76]以及农村公共品供给[77]等等。项目制的任务部署落实还与各个领域中的专项工作部署和检查（如计划生育领域、环境领域、村庄选举）互为强化、互为推动[78-79]。

（三）常规治理与运动型治理

在政府治理研究中，运动式治理充分体现了“权威体制与有效治理”的矛盾关系。一般来说，运动式治理是针对常规体制、常规社会而言的，它涵盖了各级政府和部门为了完成特定政治、经济或其他任务而发起和组织的所有“国家运动”，以政治动员来打断、叫停按部就班的官僚体制，治理常规过程的惰性与失控。

从“大跃进”运动切入，周飞舟通过对“大跃进”期间中央与地方关系的考察，指出高度集权的体制会周期性地内生出一种“锦标赛”运动的独特现象[80]。“大跃进”的深层机制在于，看似高度分权的“锦标赛”实际是在高度集权和国家对社会资源全面控制的基础上展开的。也就是说，全面的高度集权和控制才是锦标赛得以发动的最重要条件。这一在严格设计下展开的“大跃进”运动表明了高度集权的控制既会导致竞赛的产生，又必然导致竞赛的失败，而这一内在的制度困境却是难以克服的。

立足于国家运动的历史演变，冯仕政对“国家运动”进行了最为系统的分析，他将中华人民共和国成立以来所有形式的政治运动和“运动式治理”概括为“国家运动”，并以政体为中心为国家运动的形成和变迁提供了一个整体性解释[81]。他认为，基于革命性政体强烈的历史使命感和所面临的强大绩效合法性压力，以及该政体所提供的组织和合法性基础，国家对社会改造有强烈的兴趣，并对取得超常社会改造绩效有着强烈的需求，因此需要不时发起国家运动和变换国家运动形态。总体来看，国家运动在运作上具有明显的“非制度化、非常规化和非专业化特征”，它总是间歇性发生，从长期来看趋于消退。但是，“国家运动”与近代中国赶超型现代化国家建设需要合拍，从而取得了民族国家建设的合法性支持。

周雪光强调，尽管运动式治理表现出了“非常规化”的特点，但这一机制植根于稳定的组织基础和制度环境，是现有国家制度的一个有机部分[82]。他认为运动式治理是针对中央集权与地方治理这一矛盾及其组织失败而发展起来的应对机制。运动型治理机制延续了卡里斯玛权威常规化以来的党务权威，并与政务系统的常规治理机制并驾齐驱，从而为运动式治理提供日常的组织结构与权威基础。

蔡禾从国家政权的合法性和有效性视角出发，在对比周雪光和冯仕政观点的基础上，解读了当下政府治理的逻辑和问题[83]。他认为威权体制的性质本身决定了它无法在常规化的治理实践中实现有效的政府治理。具体来说，威权体制的“体系特征合法性”导致对“体系作为合法性”的高要求。但是威权体系内在的治理有效性困境，导致它难以实现常规化的有效治理，转而只能依靠非常规化治理模式来累计“体系作为合法性”。

尽管上述学者对运动式治理的解释存在分歧，但实践中的运动式治理不得不走向“常规化”却是学者共识。大量研究在不同领域展现了运动式治理是如何开展、又是如何走向常规化的。如中国共产党开展的土改运动[84]、公共政策中的专项治理[85-89]；基层政治社会中的矛盾化解机制[90-93]、中国社会治安治理[94-96]等。

总体来看，上述理论研究试图在权威体制的政治前提下找寻政府治理在“合法性与有效性”上的兼容性制度安排，进而将“权威体制与有效治理”张力之间的常态治理模式加以系统化。可以发现，实践的复杂之处在于政府治理的内在冲突只能通过市场性的“行政发包制”、针对常规体制的“运动型治理”、行政统合色彩的“行政吸纳代理”、项目制等混杂方式才得以化解。进一步看，总体支配精神仍然通过各种非正式机制生产出来，这无意中又扩大了政府治理的社会整合，致使技术治理衍生出一系列非预期后果。不过，权威取向的中层理论仍不足以完整解释政府治理何以摇摆于“合法性与有效性”之间。这一理论难题需要再将问题意识上溯一个层次，指向价值层面，即国家权力合法性建构与官僚体制转型的社会基础何在？这就涉及如何认识中国传统社会的基本性质。

四、历史取向的帝国治理：名实逻辑

如果没有更大范围的视野提供纵向和横向的历史比较研究，我们难以发现上述制度逻辑的历史惯性何在，它与传统中国社会遗留的体制精神又有何联系。更深层说，广泛渗透的非正式关系及其道德内涵等微观要素与政府行为存在什么联系？它又如何反过来形塑官僚制？这也说明了在政府治理转型时代，我们对传统中国治理逻辑的再认识与对当下政府治理现代化改革的认识是密切相关的。

（一）中华帝国的“名实”逻辑

韦伯对中国社会结构的考察可以构成中国政府治理历史转向的一个学术路径。以传统中国为例，韦伯所呈现的中国图像是以“家产官僚制”[97]为核心的帝国体制。从合法性基础看，帝国体制不仅保留以卡里斯玛权威和传统权威为基础的皇权，还保留了基于皇权权威而来的官僚权力。从行政官僚化角度看，虽然中国保留了形式上的官僚制权力，但其实质精神却是“家长制”的。因此，韦伯的中国考察为当下纷繁复杂的技术治理提供了一层历史性批判。也就是说，即使是粗放行政也并不意味着没有治理效率，以皇权为中心的行政效率有时又是很高的。从组织社会学角度看，家产官僚制的合法性基础来自自上而下的授权，而官僚体制发展起其内在机制和规则制度来处理日常事务、应对危机和安身立命[98]。

不过，韦伯的中国考察主要是不同文明生活样式的比较，并服务于为何中国没有像西方那样理性化的问题意识。因此，他并未对“家产官僚制”这一体制内部的皇权与官僚权力的关系做进一步考察。延续韦伯的观察，孔飞力通过晚清中央朝廷发动的“叫魂”一案，丰富而又生动地展现了作为专断权力的皇权与作为常规权力的官僚权力的互动过程，进而将家产官僚制扩展为“君主官僚制”[99]。周雪光作为将组织社会学分析与政府治理结合在一起的典范学者，也积极将韦伯的支配理论、孔飞力的君主官僚制、王亚南的官僚社会以及列文森的儒教文化等一系列理论概念引入政府治理，从而推动了带有历史取向的政府治理机制研究。

周雪光敏锐地抓住韦伯的支配学说，并将其具化为“权威类型-支配方式-合法性基础-制度安排”的分析框架。他从中国大历史的视野出发，在纵向上考察了国家支配方式及其合法性基础的演变，在横向上分辨了中国官僚体制在不同支配方式下的角色行为，由此揭露出国家支配方式与官僚体制的互动关系[100]。基于中国历史上税收财政领域中的“黄宗羲定律”，他继续从大历史脉络中梳理出“皇权与官僚权力”张力间所形成的弹性原则[101]。随着对帝国逻辑的纵深认知，周雪光解讀了科举制这一观念制度的文化一体性与组织一体化功能[102]。他认为科举制提供的观念一体化的组织基础，导致了官僚体制内外正式制度与非正式制度的双向互构和国家与基层社会上下名实的仪式性连接，当代中国政府治理正面临从观念一体化向组织一体化的历史转向。

中观上推进机制分析，从治理取向与制度环境两个维度仔细识别政府行为的分化。所谓机制分析，就是要找出政府行为主体在实践中的行动路径，以及这些路径所形成的机制。机制正是复杂的制度环境、利益结构和行动动机的综合表现，因而是隐形的[121]。比如，虽然技术治理已经成为当前中国社会治理领域改革和政策实践的主导逻辑，但在实践过程却强调风险控制、事本主义以及工具主义地动员社会的制度精神[122]。因此，继续在治理取向与制度环境上把握政府角色的分化，以呈现政府治理取向的分化与整合，展现政府行为与市场化改革进程的动态变化，从而揭示“国家与社会”之间复杂而生动的实践机制。

微观上寻求内部視角，细致探索官僚制内部的运作方式以及政治官员的“行动伦理”[123]。自韦伯以来，学者们对于组织结构与内在行动伦理的探索就不曾断绝。例如，韦伯清醒地认识到近代官僚制需要搭配一套严格的职业纪律，而这套纪律是近代理性人所担负的。但是，不同历史时空下的官僚制结构极其复杂。王亚南的《中国官僚政治研究》就曾细致讨论了中国历史上作为一个利益集团的官僚阶级的经济基础和支撑其生活方式的观念基础。因此，对政府治理的讨论需要回到官僚体制本身，同时分析其内在的社会关系及其伦理内涵是否构成官僚组织运作的实际机制。

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责任编辑：赵春燕

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②所谓法团主义，主要用于解释强权政府与社会利益集团（如工会）相互依赖的关系，以及这种关系在组织社会经济生活方面的作用。

①参见刘世定2018年11月7日在社科院社会学所社会理论系列讲座上发表的题为《政府行为与制度安排：对近年政府研究的经济社会学思考》的讲演。

①该概念由经济学家科尔奈提出，用于解释传统社会主义计划经济中的“政府与国有企业”关系，形象地概括了国有企业在经济活动中缺乏硬性预算约束的现象。