运动式治理常规化的特征、原因及其后果

2016-11-19马红光

理论导刊 2016年11期

马红光

摘要：地方政府驻京办事处自改革开放以来经历多次以运动式治理方式进行的整顿，其整顿实践显示，运动式治理已是一种常规化的政府治理方式，表现出程式化和不规则的周期性特征。路径依赖以及有限的治理资源是导致运动式治理常规化的重要原因。驻京办的整顿过程以及影子驻京办的存在与合法驻京办的选择性职能实践表明，常规化的运动式治理实现了工具性达成，但却疏于目标性达成，致使治理成效下降。因此，这种治理机制亟需改善。

关键词：运动式治理；常规化；驻京办；政府治理；治理成效

中图分类号：D630.1

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）11-0032-05

近年来学界对运动式治理的讨论大量出现。[1] 运动式治理的最大特点是暂时叫停原科层制常规过程，以政治动员过程替代之，以便超越科层制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图。[2] 以此看，运动式治理的运作方式有别于科层常规机制。目前一般多倾向认为它是一种非常规的治理，在运作方式上具有明显的非制度化、非常规化和非专业化特征。[3][4] 这些看法提供了洞见，不过对现实治理的认识并不全面。孤立地看不同的治理事件，运动式治理是非常规化的。但若持一种联系的动态的整体视角，或许会发现运动式治理已成为应对危机的一种常规化机制。那么，运动式治理常规化的特征、原因及其后果就成为深入理解政府治理不能不回答的问题。本文以地方政府驻京办事处（以下简称驻京办）的整顿为例，对这一问题进行集中探讨。

一、常规化整顿的形成及其特征

驻京办经历的最近一次整顿发生在2010年，这是一场典型的运动式治理。整顿的直接起因是舆论的催化。在多家媒体的报道中，驻京办饱受诟病，如“三不管”“跑部钱进”、权力寻租、腐败多发等。集中式的报道使外界从揭发个别问题蔓延到对驻京办机构的存疑，“驻京办问题”被放大化了。几乎一边倒的社会舆论引起体制内的关注，发现驻京办事机构存在诸多问题，遂要求对各省市县及政府职能部门等所有政府驻京办进行集中的清理规范。从整顿起因看，它符合运动式治理启动的条件，即当某一重大事件暴露出官僚体制常规机制的严重弊病时，当权者会启动这种治理机制。[2]

正式启动的标志是国务院办公厅在2010年1月印发的《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》，该文件先是传达至各省级政府主管部门，然后在各省辖区内动员执行。所有相关部门暂停原来的工作节奏，工作重心一时皆集中于此。整体而言，整顿主要经过了摸底清查、清理规范、检查验收三个阶段。第一阶段是摸底清查，由各省、自治区、直辖市政府办公厅将辖区内驻京办类型和数量清查后报于国管局。清查方式是按照科层制层层上报的做法，先由县级政府将是否已设置驻京办（包括性质、编制、资产等情况）登记在册，上报地市级政府，后者再将本辖区内情况上报，汇总于省级政府办公厅，然后通报于国管局。第二阶段是清理规范，对已设立的地市级驻京办，派出地政府办公室要向省级政府报批，经其批准后予以保留。报批材料主要是陈说保留驻京办的理由以及制定加强管理的措施，确因工作需要者，给出合理的证据，即可保留。对已设立的县级政府驻京办和政府职能部门驻京办，统一要求在六个月内一律撤销，其人、财、物由派出地政府进行安置。第三阶段是检查验收，主要是对责令撤销的驻京办到期有无撤销进行核实检查，防止变相存在。最后各省将清理状况上报国管局，集中整顿遂告结束。

那么，此次驻京办整顿究竟是不是常规化的治理呢？如果只单纯地观察以上整顿过程，难下定论。但是若在两个问题上做进一步考察，就会得出肯定的回答。

第一个问题是针对驻京办的运动式治理是只出现了这一次，还是不止一次地重复出现？如果只出现一次，比较容易得出治理是非常规化的结论。因为常规化的基本含义在数量上的表现不是短暂的“一次”，而应是沿袭多次的发生。回答这个问题需要回溯驻京办的发展历程。1980年后，各地方政府纷纷自行设立了驻京办，由于缺乏统一管理，呈现出混乱无序的局面。这一局面在1988年初受到中央的关注和批示。于是，国务院办公厅于该年6月下发《关于对驻京办事处严格审批和加强管理的通知》，要求对未经批准设立的驻京办事机构，各省区市在年内认真进行一次清理，不符合规定的办事机构要限期撤销。[5] 1990年7月，国务院办公厅对驻京办事机构的清理整顿再次发文：“目前，二十七个省、自治区、直辖市人民政府已向国务院办公厅报送了材料。据上报材料统计，办事机构有309个。省市区人民政府决定撤销79个，其余要求继续保留。”保留者要补办报批手续，要求“决定撤销的驻京办事机构，从接到通知之日起，应在三个月内撤销机构，撤回人员。今后，各地未经国务院或北京市人民政府批准，一律不得自行批准在京设立办事机构。设立驻京办事机构的范围原则上不再扩大。”[6]122 整顿过程基本是先发文，后清查上报，再执行撤销。限期集中整顿过后，保留下来的230家驻京办重回常规运转轨道。另一方面的情形则是，地方政府新设驻京办的数量越来越多，机构不断膨胀。到2003年，登记在册的各级驻京办已达627家。[6]54 此外还有为数不少的未登记设立的驻京办。随着驻京办规模增加，加上监管的难度，管理不规范的现象又突显出来，于是，驻京办经历了再一次清理整顿。最近的一次整顿就是前文述及的2010年的清理规范。

纵观历次整顿，采取的方式大同小异，区别主要是涉及规模不同，具体的政策规定不同。如果将驻京办在改革开放以来的30余年发展中遭遇的整顿联系起来看，就可以发现，相同的治理方式一而再再而三地出现。每隔一段时间，当机构膨胀、管理失范等问题积聚到一定程度，驻京办便会经历一次整顿，且都是运动式的。这种周期性的治理实践无疑是运动式治理成为常规化治理方式的一种表现。

第二个问题涉及治理对象的主观认知和行为反应。当事人对这种打断日常工作节奏、自上而下的动员式整治是感到突然、陌生和不适应，还是驾轻就熟、应付自如，对即将到来的举动很清楚，对未来行为有明确的预期？常规化的表现应是后者，事实也是如此。工作多年的F驻京办主任说，“那次整顿（2010年）不是什么新鲜事，以前有过好几次。这个圈子的人（其他驻京办）都知道。就是上面发文件，突击清理。该查的查，该报的报。查完报完，也就规范了。接下来做什么？接着就是正常上班嘛。没什么不适应的，习惯了，做法都知道是这么一个路子，很熟悉了。上面要求整顿，让六个月完成，我们就积极配合。其他工作先放下，得先尽快地完成这件事。以后可能还会有（整顿），这是一段一段的，有问题了，就整顿嘛。”①虽然运动式治理不是日常的例行公务，但在他们看来，这种方式也是政府内部的例行工作方式，只不过是运用的间隔时间长一些。什么时候会启动治理是不确定的，但当出现重大问题时会运用这种治理方式又是确定的。在他们的思维逻辑中，运动式治理不再是外生的手段，而是体制用以解决问题的惯用方式，甚至成了沿袭不变的固定做法，这也预示着类似的整顿在以后的某个时间还会出现。随着运动式治理编织进官僚体制的日常工作节奏，运动式治理也常常表现出了更为频繁、常态的特点。[2] 因而从当事人对整顿的反应看，用于驻京办整顿的运动式治理也已然常规化。

综合以上两个问题的分析可以看出，2010年的驻京办整顿实际是一次常规化的治理。由其整顿实践可将运动式治理常规化的特征归纳如下：

首先，具体到一次整顿而言，这种治理从过程看具有明显的程式化特征，有着规定的流程和固定的行为模式，主要是依靠政府机构通过行政常规程序即层层下达和上报的科层程序在规定时间内进行集中治理。一般是整顿伊始，上级发文，确定治理目标，划定相应责任，设定期限完成；然后是层级式全面动员，从上到下层层递解下达任务和要求；接着是具体执行，各级相关部门依循惯例，应对娴熟，在此期间，原来按部就班的日常工作节奏被暂停，皆聚焦于治理问题高速运转；最后将治理结果层层上报。其次，整体而言，这种治理呈现出不规则的周期性特征。在驻京办自改革开放以来的整个发展历程中，它们在每次治理行动过后便复归平静，回到例行化的日常工作轨道，然后各地驻京办自行其是的发展又逐渐导致机构膨胀，问题横生，错综混乱，再次出现无序化的状态。当其消极影响溢出了边界，积久成弊，引起体制内或体制外的关注，于是又将开始一场运动式整顿治理，既为体制约束自身，也为回应外部舆论。这种状况周而复始，使驻京办陷于问题出现——集中整治——问题再出现——再集中整治的周期性循环治理之中。虽然产生问题时会运用这种方式进行治理是确定的，但每次治理之间的间隔时长是不确定的，这又使周期性特征表现出不规则性。

二、运动式治理常规化的原因

运动式治理被认为有极强的动员能力和突变能力，是突破科层官僚常规做法的治理机制。[2] 然而在实践中，这种治理自身也走入了常规化的轨道。之所以如此，主要是因为受到路径依赖和有限的治理资源的影响。路径依赖强调历史的重要性，历史的发展轨迹制约着现在的选择，“后发生的事强烈依赖于当前的具体事态，而当前事态又是此前事态的结果。”[7]“历史表明，人们过去做出的选择决定了其现在可能的选择。”[8] 可供当下选择的资源可从历史的发展进程中取得。现在所拥有的，主要依赖于过去某时流行的环境和做出的决定。[9]甚而是“每一个具体的发展过程，最后都依存于以前的发展”。[10] 历史的影响在这里具体体现为，在面对当下的难题选择解决方式时，人们会受惯习的影响往回看，看是否有过相同或相似的应对之策，这是一种低成本的选择。如果在既往制度环境下存在的可以选择的治理资源是有限的，甚至是唯一的，那么这种已有的选择就会在后续的发展路径中被锁定。惯性的力量会让这一选择不断自我强化，使其在后发事态中屡屡出现，久而久之，就会内化于行动主体的习惯性行为中，从而成为一种常规化的行为方式。

那么，面对驻京办问题，有哪些治理资源可供选择呢？国家治理方式和政策工具的选择都受制于本国治理资源的存量和结构。[11] 我国目前已有的治理资源只有两种，即政府科层常规机制治理和通过政治动员的运动式治理。科层制是现代政府的基本组织形式，其主要特征是采取纵向的等级权力结构，制定明确的规章制度，实行专业化分工，遵循标准化的运作程序处理事务。[12] 也即各安其位、各司其职、按部就班的循规办事，因而它是一种常规治理机制。在国家治理中，科层制是确保中央权威和中央意志、政令自上而下贯彻的制度安排。然而，科层制不是万能的，它也有弊端，诸如惰性僵化、繁文缛节、信息不对称、反应迟钝、低效、监督成本高等，兼之现实环境的复杂性，使得并非所有事务都能通过常规机制进行有效的治理。面对其无法解决的问题，突破科层制，运用政治动员的运动式治理成为实践中的替代选择。这种治理的基本做法是打断科层制的常规工作节奏，代之以自上而下的政治动员，集中资源和注意力在短期内将中央的意图和信号传递到各个相关部门，进行针对性很强的突击治理。之所以如此，是因为在下级服从上级、地方服从中央和向上负责的权威体制中，上级掌握着权力和资源，具有政治动员的能力，在面对特定社会情境时，他可以跳出常规的行政程序，采用政治动员的方式强制性的集结资源执行自身意图，实现治理目标。因此，整顿驻京办有两种选择，也就是要么采用科层常规机制，要么选用运动式治理。鉴于驻京办机构设置过多过滥、职能定位不准确、监管不健全等问题是在其按部就班的常规运转中自行发展产生的积习已久的弊病，久不得解源自科层体制的惰性和惯性，对其选用常规机制治理显然是不可取的。因此，启用运动式治理才能解决上述问题。“过去有过集中的突击整顿，上面发了话，大家都行动起来。这次还是照着过去的做法办。都熟悉这样的整顿（方式），没有别的方法，都是这么做的。”②以前“有了”“照着办”，这体现的便是对过往发展轨迹的依赖。由于运动式治理是迄今为止政府治理资源包中除常规机制外仅有的资源，遇到常规机制不能解决的问题，唯一能依赖的选择就是进行运动式治理。纵向地看，改革30余年的时间不算太长，但剧烈的变化却给经历者留下深刻的记忆。驻京办之前整顿频频选用的运动式治理形成了一条既定的治理路径，后来的行动者往往会沿着这条被锁定的路径走下去。它成了一种无须多加思索的选择，拿来便用，这样的选择要比开辟新的路径成本低得多。路径依赖使人们形成了从已存在的选择中寻求危机应对的惯常思维。在治理资源有限导致选择是唯一的情况下，受其影响，每逢问题显现，运动式治理便会从治理资源包中被拿出启用。它的每一次启用也是它的一次自我强化，增加了在以后使用的可能性。运动式治理便也在这种依赖下成为一种常规化的方式。

三、运动式治理常规化的后果

在政府治理中，选用合适的治理工具达到其治理目标甚为重要。政府治理工具是政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。[13] 但凡用按部就班的科层常规机制不能解决的问题，往往会动用运动式治理，因为它是应对治理困境的有效工具。但是当其常规化后，治理效果却有了比较大的局限性。常规化的运动式治理带来的是对工具性达成的偏重，这种治理工具顺利走完自身流程，治理便告结束。治理之初面对的问题可能并没有得到实质性的彻底解决，目标性达成让位于工具性达成。这在2010年的驻京办整顿中有明显的体现，此次常规化的整顿实现了工具性达成，却未能很好地实现目标性达成。

首先，工具性达成。自国务院办公厅文件下发之后，从省到县涉及到驻京办的有关部门被全面动员起来按其要求，统一思想认识，循着摸查登记、清理验收的既定节奏有序推进。各级相关部门积极配合，文件精神由上到下层层分解和具体化，执行结果由下到上层层上报汇总。清查出全国各地方政府及职能部门所设驻京办971家，其中，346家地市级及以上政府驻京办完成报批程序后予以合法保留，它们是合法的驻京办，另外625家县级政府驻京办和政府职能部门驻京办被限期六个月撤销。[14] 六个月后这场整顿落下帷幕。如某省的做法如下：在国办文件下发后，通过组织学习领会文件精神，省政府办公厅据其制定了本省要贯彻落实的实施方案，对整顿提出具体规定，要求分三个阶段进行，即3月下旬在全省内进行动员部署，4月上旬至6月中旬开展清理规范，之后到7月下旬对整顿情况进行检查验收。实施方案下达至地市级政府，然后又是进一步细化实施方案，要求辖区内各设有驻京办的部门按期清理上报。“对这项工作都很重视，各地情况不同，有的做得快，有的做得慢，都在要求的时间内把处理情况报上来了。”③整个治理行动从开始到结束进展顺利，从上而下的动员过程颇具仪式化，程式化的流程走了一遍，整顿即告结束。从治理过程看，运动式治理作为治理工具被很好地予以运用，实现了工具性达成。

工具性达成的另一个表现是治理预期目标在制度文本上的实现。从整顿后的上报结果看，不允许留存的驻京办一概撤销，规模缩减60%以上，保留下来的驻京办的管理更加规范化，这是根据应然的规定得出的情况。据此结果，如果说之前管理不规范，存在机构臃肿、定位不准、职责不清、乱象丛生的现象，现在至少万流归宗，又有了统一的文件规定。该撤销的驻京办要消失，该保留的驻京办则明确了职能权限和监管主体。在职能方面，有了与时俱进的新规定，即承担派出地党委、政府委托的工作，为本地区经济社会发展服务；承办中央和国家机关有关部门交办事项；配合北京市做好维护首都稳定的有关工作；为本地区基层组织、社会组织和群众在京活动提供相关服务；协助流入地党组织做好本地区在京流动党员的教育管理服务工作。这与整顿前的驻京办职能有明显不同，突出了公共服务和社会管理。在监管方面，要求是谁派出谁监管，也就是驻京办的人、财、物主要由派出地政府负责管理。国家机关事务管理局主要是在党务廉政方面负责协调管理省级及经济特区政府驻京办。北京市政府负责地市级政府驻京办年检工作。通过剪除乱象，正本清源，整顿后俨然一派新秩序。然而，撤销与规范更多是从文本上而言显现的成效。如果在实践中也能达到这些目标，则可以认为整顿同时实现了工具性达成和目标性达成，若非如此，只能说实现了前者，后者却面临比较大的局限。

其次，目标性达成受困。只有通过治理做到问题的实质性解决，才能真正实现治理目标，也即实现目标性达成。整顿驻京办是为解决机构设置过多过滥、职能定位不准确等问题，但经过集中治理，这些问题在实践中依然存在。

表现之一是影子驻京办的存在。表面上看，整顿后的驻京办从971家减为346家，县级驻京办不再存在，机构设置过多过滥的问题似乎得以解决。然而现实却非如此，具体有两种表现：一是撤销对象是挂牌的驻京办，省级和地市级驻京办全涵括在内，但是县级驻京办则需另当别论。因为有不少的县级驻京办从在京设立时起就一直未挂牌，没有在北京市政府登记注册，除了派出地政府和它打交道的对象，可能无人知其存在。他们在办事需要时自称是驻京办，遇到检查时则称是公务出差；对内是驻京办编制，对外是出差人员。两种说辞，灵活地转换身份。实与名根据需要时分时合，游走于边界内外得心应手。这些驻京办只要是派出地政府不上报，在清查中就是不存在的，也就不在整顿之列，这是一类影子驻京办。它们基本上不受整顿的影响，活动依旧。二是撤销令虽已下达，但登记在册的县级驻京办有无真正消失、实名皆废是存疑的。撤销行为带来了实名分离。原来登记挂牌的驻京办，不允许设立，那就不挂牌，不用其名，照行其实，摇身一变也成了影子驻京办。“我们那个地方有个县驻京办，以前登记过，在（北京）市政府是有备案的，这次就被撤掉了，牌子给摘了。要问人走没走，当时是走了，一段时间后又回来了，还是忙他们的那些事，名字不叫驻京办，叫服务中心，上面有红头文件，不敢叫驻京办。”④也有调查发现，尽管国家严令撤销，一些县级驻京办改名为服务中心、联络处、会馆等，仍在私下运行。[15] 通过改头换面跳出文件规定，不挂牌，人不变，事照做。依然在活动的影子驻京办表明解决机构设置过多过滥的治理目标并未有效的达成。

表现之二是选择性的职能实践。整顿明确了合法保留的驻京办的新职能，尤其是增加了要强化公共服务和社会管理的职能。“随着改革开放和经济社会的发展，保留下来的驻京办事机构将承担更多的公共服务和社会管理职能，为本地区基层组织、社会组织和群众在京活动提供相关服务。”[16] 但在实际执行中却是另一番情形。提供公共服务在这些驻京办看来是必须要说的，这是建设服务型政府、推进政府职能转变的大方向，若想合法地生存与发展，则不可与潮流违背；但是做与不做是可以选择的。驻京办在职能实践中主要做的事仍如整顿前一样是派出地政府的委托交办事项，即政务经济联络、传递信息、接待等。公共服务在执行层面是边缘化的职能。“我们（驻京办）现在的工作是，按照市委、市政府的要求，与国家和北京市有关部门进行联系汇报，收集传递政府需要的政治经济和社会方面的信息，领导和政府人员有公务来京，进行接待；还有是协助北京市做好进京上访人员的送返，维护首都稳定；再一个是做好同乡间的双向服务，为在京务工和经商人员提供维权帮助和便民服务，为到本市去的公务、经商投资、旅游、探亲人士提供咨询和协助等。”⑤此处提及了公共服务，但它不是优先要做的。前三项是硬任务，执行的好坏直接关系到驻京办的政绩。作为地方政府的派出机构，驻京办主要对派出地政府负责，受其考核，能否完成其委托交办事项是衡量自身政绩的依据。因而，驻京办看重的是完成这些硬任务。为来京非政府人员提供服务则是软约束，可做可不做。不做不会减损自身利益，做了也难说增加多少政绩，但却需要成本投入，还需承担责任。驻京办会采取“多一事不如少一事”的做法，若有人来找，或者提供一些帮助，或者是婉拒，让其找其他部门。纵然有新职能规定，驻京办的选择却往往是主动完成硬任务，被动地提供公共服务。在整顿结束后，合法驻京办的实际履职行为在很大程度上延续着整顿前的做法。不难发现，对其职能定位的实践效果与强调公共服务的职能表达存在着距离，这就限制了解决职能定位问题这一治理目标的实质性达成。

运动式治理被运用，是因为它会带来比科层常规体制更好的治理效果。然而当其常规化后，它只是做到了工具性达成，并没有真正实现目标性达成。这种治理在程序和形式上大张旗鼓地全面动员、全力配合，注意力皆集中于此，自上而下的动员过程被放在了第一位。首要的是治理行为本身有无按着流程在规定时限内顺利进行，各个单位有没有按照动员要求积极地参与配合。如果答案是肯定的，治理便告结束。治理要解决的问题却未能随着集中治理过程的结束而彻底解决。治理对象在实际执行层面以各种方式对政策安排进行着实名分离的规避，名义上积极回应动员令，事实上却可能是有所选择的软执行。这使得动员式的治理易流于仪式化、形式化，疏于实效性。工具性达成成为运动式治理所看重的，而目标性达成却退居其次，最终导致治理成效的下降。

结语

驻京办在其发展历程中，因问题滋生历经数次整顿，每次采用的都是运动式治理，整体看处于问题出现——集中整治——问题再出现——再集中整治的循环治理之中。驻京办人员在认知上习惯了这种治理，视其为体制解决重大问题的惯用方式。这些显示通过政治动员的运动式治理已成为一种常规化的治理方式，具有程式化和不规则的周期性特征。这种治理之所以常规化，是因为受路径依赖的影响和治理资源的限制。在面对当下的难题时，治理主体往往倾向于从已存在的发展轨迹中寻找对策，限于既往轨迹中已有的治理资源极其有限，运动式治理在历史上被运用的先例使其不断被选中，久而久之，成为体制内常态的危机应对方式。根据驻京办整顿限期完成的事实和影子驻京办的存续以及合法驻京办的职能实践，常规化后的运动式治理倾向于工具性达成，而非目标性达成。集中治理的结束取决于治理行为在规定时限内按流程顺利完成，即实现工具性达成，而作为治理目标要解决的问题却可能仍旧存在。运动式治理本是应对危机、解决问题的一种手段，常规化却容易使其由手段变成目标，从而偏离真实的治理目标，致使问题难以得到有效解决，治理效果受到较大限制，这为政府治理提出了新的难题。为了有效应对社会问题，这种治理机制亟需改善，探索、寻找新的治理方式是当务之急。

注释：

①对F驻京办的访谈。文中涉及到的访谈对象均进行了匿名化处理，以字母代称，下同。

②对D驻京办的访谈。

③对H驻京办的访谈。

④对I驻京办的访谈。

⑤对F驻京办的访谈。

参考文献：

[1] 杨林霞. 近十年来国内运动式治理研究述评[J]. 理论导刊，2014，（5）.

[2] 周雪光. 运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考[J]. 开放时代，2012，（9）.

[3] 王连伟，刘太刚. 中国运动式治理缘何发生？何以持续？——基于相关文献的述评[J].上海行政学院学报，2015，（3）.

[4] 冯仕政. 中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释[J]. 开放时代，2011，（1）.

[5] 国务院办公厅关于对驻京办事处严格审批和加强管理的通知[Z]. 广州政报，1988，（11）.