邓凯 吴灏文

【摘要】智慧城市不仅是从农业社会、工业社会向信息社会进阶的城市运行新样态，更是技术与人文、管理与资源、时间与空间的构建与配置艺术。在国家治理与公共政策理念升维转变的背景下，新的解释进路有待发掘。基于行为科学实证经验的“助推理論”在智慧城市的种种数字化场景中得到演绎证成，可以及时预测动机及社会偏好，引导、矫正行为趋势，实现非强制决策影响。在一定程度上也佐证了我国新时代经济社会发展强调“以人为本、全面发展”的公共决策立意。数字化助推透过数据效率与数据正义的治理结构耦合不仅要求对数据治理的科技伦理失范进行检讨与核验，由此形塑的良善助推的政策秩序亦构筑为智慧城市革新发展的价值基石与中国经验。

【关键词】智慧城市;公共决策;规制;数字化助推;数据治理;助推向善

一、隐喻：作为“人本主义”公共政策的智慧城市

这是一个言必称“智慧”的年代。当智慧交通、智慧医疗、智慧教育、智慧政务、智慧警务、智慧城管、智慧金融等未尽罗列的城市场景逐一陈设，城市治理的规则形态与演进过程也在移动互联网、大数据、云计算、物联网、人工智能等前沿数字技术的裹挟下进行着差序格局的重塑。毋庸置疑，城市在完成从二元空间向三元象限的发展后，首先表现为“技术的”。依附于数字智能技术的堆叠革新，智慧城市一方面被某种具有技术进阶指征的代际论所缠绕;另一方面呼啸而至的技术红利亦将城市空间管理带入“为技术而技术”的陷阱，即由一站式供应商提供的同质化的技术解决方案往往缺乏关于多样性、适配性的系统思考。平台化的IT服务集成引发了关于当下顶层规划会不会迅速滞后、落伍于“摩尔定律式”技术迭代的焦虑，追本溯源，智慧城市以技术面向世人肇始于国内外科技平台企业试图以数字技术定义城市进而实现对城市场景的业务布局与战略押注。然而，科技是否是城市预设为智慧的唯一原旨？

经由近10年的探索尝试后，城市治理者已然意识到智慧城市的战略聚焦在于人的属性，而非科技。具体而言，智慧城市的核心内涵并不仅在于为传统基础设施安装数字界面以推进城市空间管理的自动化、数字化和信息化的精简运营，而是有意识地利用数字技术优化决策，尤其用数据治理的视角来检视城市管理、产业发展等施政效能，创新公共服务体验以提高人民生活质量。前者往往被归为数字城市或称智能城市;后论即智慧城市作为高文明形态显然溢出了技术维度，意图以城市个体为关照，强调智能技术与人、社会的集成和融合，其实质在于“人的秉性”对城市共同体的价值作出基于数字技术理性的权威性分配。在该意义上，智慧城市构成了一套动态政策系统，诚如公共政策被经典地定义为“一种对全社会价值作出权威性分配的过程性计划”。更重要的是，理性主义进路的政策模型论——政策是基于“成本—收益”分析的社会效益最大化——亦为城市的“智慧”渊源提供了规范性注脚：以审视人的根本属性为价值原点，通过有效的数字化治理确保居民能够充分利用城市，并对公共需求及城市场景中的动机与行为模式进行分析预测，从而采取响应更及时、成本更低但社会福祉最佳的决策方案。

剥离了“技术拜物教”的表征，智慧城市的公共性最终落脚于向公众提供关涉自主决策与辅助公共选择体系的最优解。以人为本的决策优化本身不仅是城市治理者进行智慧耕耘的既定政策标的，更被证实是智慧城市作为公共政策系统的“天然孳息”。与之对标，从公共治理者的角度就如何预测微观个体的动机及社会偏好，如何引导、矫正其行为趋势，以及如何实现非强制的决策影响等进行一番手段体系的方法论叙事恰恰是助推理论的应有之义。助推机制被视为新型政策工具，源自2017年诺贝尔经济学奖获得者理查德·塞勒与著名的规制法学家卡斯·桑斯坦利用行为科学的实证经验对规制新现象的洞察与理论提炼。二人在2008年合著的《助推：如何做出有关健康、财富与幸福的最佳决策》一书中，开创性地将助推归纳为“一种不构成行为强制的选择架构”，即在保证个体充分享有选择自由、极少限制自治的前提下，政府通过行为预测引导甚至“诱导”民众及相关市场主体自愿作出合理的决策，从而显著推进政策规制所想要做到的社会福祉最优。

改变“命令—控制”以及激励等强干预型规制，助推机制既不对市场主体的行为手段作出禁止性（或极低强度）控制，又不设定排他的行为目标与选择范围，而是着眼于个体行为选择背后的认知要素，借助选择架构的巧妙设置间接影响公众对决策结果的考虑初衷。在城市治理的语境中，透过特定的政策机制助长市民理性行为的可能性，以获得更具智慧的社会表达功能，这无疑是顶层设计者的当务之急。由此，智慧城市的中国经验与全球实验在某种程度上也普适地暗含了对于助推理论的固有契合，其作为人本主义公共政策的内在隐喻得以再次显现。

二、数字化助推的典型机制与权利之维

（一）数字化助推的理论证成

英国学者大卫·哈儿彭提出便捷性、吸引性、社会规范性以及及时性的助推要素，以作为设置选择决策体系的架构元命题。对应之，由助推有效性四要素所衍生出的典型实操策略包括：设定默认选项、对信息的表达呈现方式作改进升级、提供符合时效性要求的立即反馈、避免预期错误以及进行最直接的物质限制等。这一复杂的系统机制以对个人的行为观察和预测为方法论起点，并声称其认知理性归功于经验性的实证分析与因果推论。然而也应承认，随着新一代数字化技术所引出的思维范式与公共治理变革，传统助推术中基于小样本的因果逻辑推演未必足够智慧。正因如此，“大数据驱动决策”（包括规制在内）正在以更宏大的规范论题彰显于世，形成了围绕全景数据样本采集、智能算法应用、事物间关联关系（相关性）呈现等更多维的公共政策话语场，并给予城市态势感知与政务服务流程重塑等规制场景以更精细的数据支撑和决策资源分配。在更高的理论层级上，特定知识领域的规则转化为计算机可读信息与互联网代码的数字化表达形式，自动或半自动地揭示决策链条中的关联关系与新规律。基于此，本文选取具有代表性的数字化助推措施及其高频应用场景展开论述，旨在佐证这一机制之于城市治理实践的政策合理性。

面对因放任“有权愚蠢、允许犯错”所带来的损失，出于帮助个体规避风险及决策优化的公权力适当作为并非全然缺乏合理性，毕竟在更多的时候，当民众的取态立场原本就处在两可之间，权力的“助推”有利于在不减损自决权的前提下将个体行为选择终局性地导向既符合民众自身利益也满足大众公共福祉的方向。充分尊重顾及受爱者个人意愿与实体权益，在保障决策自由和权力规制间求得一项近乎两全的最优解，这正是“助推”作为“弱父爱主义”式的公共政策的“智慧”与“策略”所在。在当前愈发错综多变的城市治理视阈中，新兴技术的演进、社会关系的变迁、虚拟网络空间与现实生活的相互镜鉴，势必使民众面临更为复杂多元的选择架构与决策场景，其背后的城市秩序、运行体系乃至思维范式则理应得到更精致、技巧、专业的助推赋能。结合数据治理等信息化手段感知社会态势的能力，数字化助推作为兼具技术理性与价值正当的公共政策方法论，值得智慧城市顶层设计者们认真对待。

三、数字化助推的隐忧

规范意义上，数字化助推手段的运用，隐含的是对智慧城市顶层设计的充分信赖。首当其冲，建基于数据效率（Data Efficiency）之上的决策效率要求城市治理者优先厘定缺省的默认处理规则，尽可能地增进信息共享联动下的决策协作协同质效。更不可或缺地，数字化助推必须以数据正义（Data Justice）为依归，包括主张透明且可被归责的数据处理，设立高标准的信义义务，保护信息服务关系中的弱势一方，以及贯穿于始终的包括防范数据歧视、算法滥用在内的数据治理政策伦理，并订明为智慧城市利益攸关方所应珍视、恪守的底线规则。数据效率与数据正义在助推的理论框架下实现有效平衡，其实质是代码之治背后的数字福祉最大化。然而，经由数字化助推所重塑的智慧城市，依旧难以避免来自代码之治的原生性隐忧。数据治理在服务于市民决策能力提升的过程中，始终需要持续不断地接受正当性、技术规范甚至科技伦理的评价与核验，并且伴随着城市发展情势的变化，这种检讨的幅度、强度也在拓宽升级。

（一）数据假象

数据在数字化助推中往往用于描述客观世界、揭橥真相进而更精准地辅助決策。然而，数据应用的一系列欠缺规范的操作非但不能客观陈述事实，反而将民众与决策者引入了代码制造的假象之中。清华大学教授彭兰认为，数据生产的每一个相关步骤，都隐藏着招致假象的风险，其中包括：数据样本偏差带来的以偏概全，“脏数据”带来的污染，数据分析模型偏差带来的方向性错误，数据挖掘、解读能力不足带来的结论误差等。以“脏数据”污染为例，规范的数据处理通常要求对诸如重复、失效甚至是造假的数据进行前置“清洗”，但现实却是，“数据思维”在城市治理语境下被异化为“唯数据论”，反倒成为数据造假的直接诱因。一个显著的例子是，多地的智慧政务类平台（移动端）被爆出存在通过购买注册用户、下载量，刷评论等数据污染行为，以满足“制造繁荣”的行政绩效考核需要。如果说一个城市的智慧政务数据反映了真实的市民生活动向与公共服务业务动态，那么虚假的数据“做活”行为及其所引发的认知偏差着实有损于公共个人决策的精度水准，更是公共决策风险的主要根源。

（二）信息茧房

如前所述，以默认处理机制为代表的经典助推术预设了公众自身的偏好与既定立场，其根源在于某种近乎先验的且属于人类与生俱来的“选择性心理”。“信息茧房”现象由此产生。巧合的是，这一概念的诠释者正是“助推之父”的桑斯坦教授。其在2006年出版的著作《信息乌托邦——众人如何生产知识》中提出如下假设：民众在信息传播中的信息接受需求绝非全方位的，而是先入为主地依照个体偏好，沉浸在使之愉悦的信息中，并选择性地屏蔽与自我兴趣无关的资讯，自封自缚于蚕茧般的茧房中。就时间维度及理论脉络而言，助推理论的学术宣言（2008年提出），或可视为对信息茧房效应（2006年发现）的承继利用。算法时代的智慧城市服务，默认型助推术通过大数据精准刻画用户肖像，分析判断不同人群的心理定位与诉求以增进个性化用户理解，很难说不是借助了信息茧房这一视角的哲学假设。简言之，协同过滤算法下以正反馈形式强化了用户的选择性心理，“更懂你”的大数据分析和与之适配的信息服务定制化推荐、推送，在某种意义上不仅限制缩小了信息视野的多样性、丰富性乃至公共性，更制造了群体极化的信息环境与意见格局。对于依赖代码、算法之治的城市治理者而言，警觉地保持个性化决策需求满足与公共整合之间的平衡耦合迫在眉睫：信息茧房效应的破题之术恰恰隐匿于民众个体行为与需求的深刻矛盾中。有学者对此指出，面向个人的数据分析及算法设计应当跳脱出“偏好”的狭窄框架，兼顾“凝固—流动”“套路—奇遇”“悦耳—刺耳”等多重二元价值，如“悦耳—刺耳”准则要求算法在洞察并顺应用户心理提供“愉悦”信息服务的同时，更需“非计划地”给予受众以惯性之外的逆向信息视角，这是增进公共性与社会整合、解决城市治理中默认型助推的“后真相”危机的可行思路。

（三）人的秉性

由数字化助推所生成的个性化信息服务，对于遏制信息过载具有相当积极的修复意义，其也是当下满足个体信息权利的一种全新手段。然而，依托精准用户理解的服务关卡提前触发，在某种程度上却关乎一些过犹不及的负面情感，例如“侵入感”与“公平感”。延展开来，借助大数据及算法的“量体裁衣”，助推规制者自如地制定专项服务推送策略，即便民众个体享有选择自由与效率优解，但仍需要对该类压迫式服务供给被动作出反应。更复杂的侧面是，用户在决策时获得的满足感绝非全然源自精准的理智判断，还包括模糊但鲜活的情感驱使。在该逻辑下，高度个性化定制的公共服务因过分理解个体行为偏好极易给人以私域被侵犯、侵入的负面直觉与情感反噬，这就是前文所述的“侵入感”。与数据主义下的人类智性（例如合理性、可计算性、规则性、功利性和经验）的极致发展类似，情感作为心性亦是人之秉性复合维度的重要构成，二者共同钩沉为人类摄取精神价值资源的天赋。的确，近年来的数据治理与算法研究都指向绝不能忽略人类最质朴情感在支配决策中所占据的比重。以电子商务领域为例，通过沿需求曲线定价将价格锁定在不同层次消费者的支付意愿附近，大数据精准营销强调包括效率提升、消费者剩余利润攫取等福祉优化;但尽管如此，经济理性的单向度增进却因具有数据杀熟、价格歧视等行为特征早已被验证为极易诱发消费者的品牌厌恶，“公平感”缺失对决策积极的消解反而是社会总福利的整体损失。在此意义上，治理者应时刻警惕数字化助推沦为算法社会下“科技乌托邦”的纯技术理性载体，毕竟理想的智慧城市当是市民智性、心性甚至灵性都能得到高度发展的共同体集合。

（四）隐私安全

由数字化助推所诱发的“侵入感”，其权利实质是用户对于私域不受侵犯、干预的消极防御，这几乎是经典隐私权作为私法性消极权与防御权的原初形态的全部内容。高度信息化的数字社会中，隐私的人格利益则更明确地体现为个体信息的自律支配与控制，以及对于自我信息流通应处于安全境遇的积极主张。数字化生存的困顿即在于此，现代民众在享受新技术便利的同时，包括个人特质、行为指征数据在内的隐私权客体可能被采集滥用为新的公共安全风险，这也是依赖数据治理的智慧城市建设所无法回避的议题。数字化助推的隐私安全体系应如何设计？一个可行的指引框架是：第一，强化“知情同意”规则。始终强调城市公共服务提供者在收集市民个人电子数据时，不但要求向个人信息主体明示信息处理的目的、方式、范围，更不得忽略权利主体的书面声明以及针对敏感信息主动作出勾选等肯定性授权（opt-in）动作。与默认处理机制有机结合，“知情同意”条件下的用户协议、隐私政策甚至视觉界面应进一步增强用户的感知力和控制力，尤其要避免日益冗长、过度复杂和晦涩专业的文字表述，以及由此带来的助推困难与选择困惑。第二，数据有度，采集利用行为遵循“最小必须原则”。数据治理者或智慧城市技术集成商从合法性、正当性、适当性等考虑点出发，仅采集提供服务所必要的个人信息，并采取概括加举例的方式说明收集范围及具体使用情况。政府及相关业界保持自我克制、谦抑是践行“最小必要原则”的关键。第三，谨慎建制数据中台。个人信息与隐私数据保护的价值位阶应优先于数据整合与数据挖掘，不同产品场景及数据如借助统一中台被任意打通无疑将开启不可控的“潘多拉魔盒”，隐私安全风险难以预估。第四，确立删除权以对抗隐私侵害。现代隐私尤以个人网络数据隐私权为典型，本身即具有脆弱性，侵害行为一旦数字化地生成，就能低成本、无限制、跨地域进行传输、复制和存储，且极难恢复原状。作为对抗隐私侵害的救济，个人数据痕迹的“被遗忘权”或称“擦除权”有赖于立法规范及司法实践的法律确认，其理念也可被智慧城市的隐私安全框架所吸纳。

四、结语：智慧城市呼唤“助推向善”

人，是城市治理的客体，更是科技的尺度。在经济社会已全面数字化的今天，智慧城市背景下的数字福祉，其内涵不仅在于市民均可普惠地享受数字化助推术所带来的高品质服务享受与最大化决策便利，更要求减少、甚至完全杜绝诸如数据无度利用、信息茧房、隐私泄露等数字技术的负面影响。回溯到助推理论的政策初心，以及结合科技良善伦理的价值主张，更多的“经由设计的数字福祉”理念将融入公共服务产品与智慧城市体系的构建中。“城市即人”，“助推向善”不仅是人本主义智慧城市观的根本出发点，更是对重新定义城市未来的源泉。三重互为承递关系的价值理念塑造了良善助推的政策规制秩序：自决权基础上的用户对信息的自由选择是数字化助推获取正当性预设的底层逻辑;由此衍生出城市治理绝不能忽视数据正义，这是当代市民作为数字城市中具有生命的最小数据节点的必备人格利益;具有工具主义面向的智慧城市仍旧以人、服务、空间高效交互、快速响应和精准决策为核心解释力。在更高的立意层级上，“向善的”数字化助推范式应用于诸如精益政府建立、国家治理提质增效、个体福祉强化等更宽泛的公共政策实践中，既是现代信息技术、经典行为科学与人三者间的互动创新，亦是对“以人为本”中国发展经验的呼应与贯彻。

作为公共政策的智慧城市实践既皈依于群体性利益的社会表达，又凭借数字化助推的规则理念扩张了个体人格自由、人格尊严、人格发展的内涵，这无疑要求城市治理者进行更为齐备的研究方法革新与筹谋。至少在原旨助推术中，法律政治学、社会学、经济学、心理学等交叉学科都在规则制定中予以综合考量与系统整合。在数字化助推下的公共政策制定过程中，基于大数据技术量化分析之上的行為科学、认知科学甚至是神经科学等自然科学计算理论应熟稔地被运用，进而为调整、设立更合理、精确、高效的规制策略奠定知识基础。受篇幅所限，本文无法就智慧城市及其背后的治理范式作穷尽解构铺陈，但助推型规制术的学理移植仍不失为拓宽分析视野、增进政策能动性的有效发端。

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【本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中外经济特区比较研究”（16JJD790042）的阶段性成果】

（作者邓凯的单位为腾讯公司集团公共事务部、深圳大学中国质量经济发展研究院，吴灏文的单位为深圳大学城市治理研究院）