张永梅

摘要 为深化科研经费改革，国家加大对财政科技投入，颁布中办发〔2016〕50号，国发〔2018〕25号、国科发〔2019〕260号等措施。2019年科研事业单位经过政府会计制度改革，完成收付实现制与权责发生制双轨并存。经过一系列的举措，科研事业单位经济业务管理滞后，内控意识薄弱，科研项目资金绩效不科学，不合理的问题日益凸显。在以人为本，优化服务、放管结合的新形势下，对规范内部控制、提高管理水平提出了更高的要求。本文在“放管服”背景下，从单位管理层面、政府采购、资产管理等内控存在的问题、产生的原因进行分析，指出改善内控环境，加强政府采购、资产管理，完善内部风险防控，为促进科研持续发展提出相应的对策。

关键词 科研事业单位;财务内控管理制度;问题;对策

一、科研事业单位财务内控管理制度的相关理论

（一）科研事业单位的概念

科研事业单位是公益性机构，从事探索性、创新性的科学研究活动，不以营利为目的，通过财政拨款，以科技成果支撑经济社会高质量发展。

（二）内部控制

内部控制贯穿于单位各项经济活动的全过程。通过制定制度、实施措施和执行程序，保全财产安全、财务信息真实完整，预防腐败、防范舞弊，合理保证单位经济活动合法合规。

（三）单位财务内控概念

科研单位内控是以科研任务为核心，利用财政资金，完成科研活动、人才成长、科技成果转化等各项经济活动的风险防控和管控。作为研究机构，往往承担着国家重大科研任务，是建设创新国家和世界科技强国的有力支撑。因此，科研事业单位加强内部控制，对建立良好的财政体系，提升科研机构管理水平和防腐能力，保护国有资产安全、增强服务公共效能具有重要意义。

二、科研单位财务内控管理制度中存在的问题

在“放管服”背景下，随着政府会计制度改革的落地，扩大高校和科研院所相关的自主权不断推进，科研事业单位管理经济业务的水平滞后和效率低下问题越来越严重，健全制度、完善内控机制不得不提上日程。自2014年内控规范发布实施以来，各科研事业单位积极推进单位财务内部控制体系建设，取得了一定的成效，但在实施中仍存在很多问题。下面从单位管理层面、政府采购控制、资产控制等方面存在的问题、产生的原因和改善的对策进行探讨，以提高科研事业单位内部控制的总体水平。

（一）单位管理层面内部控制存在的问题

首先，单位内控意识相对薄弱，没有发挥内控制度应有的效益;权责分配不合理，职能交叉，组织结构安排不合理;其次，职能部门各自为政，没有形成完整统一的管理体系;再次，监督约束作用不够明显，缺乏有效的内部控制风险评估机制。

（二）政府采购控制存在的问题

政府采购是指科研事业单位运用财政性资金，对服务、货物、工程按照政府采购法采购的行为。在实际操作中，单位主要存在以下问题：第一，单位实行分散采购形式，非集中采购管理，使货物、服务、工程的采购行为散落在业务经办部门，采购效率低下，流程混乱。第二，预算编制不够精细，有漏报、虚报或无预算采购现象的发生。第三，政府采购专业人才严重不足，对采购标的缺乏科学、细致的认知，导致采购物资不符合单位需求或超预算或采购成本失控。

（三）资产管理控制存在的问题

资产是指各单位以货币计量，依法使用、占有的各种经济资源总称。在保全资产、提升使用效率中单位还存在不足，主要表现如下：第一，单位管理层对资产管理意识淡薄，没有设置资产控制的总负责人，资产管理比较混乱。第二，单位没有建立完善资产管理控制制度，管理行为无法可依，无规可循。第三，单位实物资产管理岗位设置不合理，没有明确职责权限，导致不相容岗位没有相互分离。

三、科研单位财务内控管理制度中产生问题的根源

通过以上对科研事业单位内控问题的剖析，产生的原因有以下几方面：

（一）单位管理层面内控管理制度产生问题的原因

1.缺乏良好的内部控制环境。科研事业单位的经济业务大多数处于滞后式管理，作为第一责任人的科研单位内部控制的单位法人，认为单位内部控制属于财务部门的工作范畴，未能认识到内部控制涉及单位的所有事项和业务，内控意识淡薄，缺乏对内控知识和建立健全单位内控重要性和现实意义的认识，导致内部控制制度走过场，不能发挥应有的作用。

2.无独立的内部控制部门，管理制度不健全。有些科研事业单位没有设立独立的内部控制部门，权责分配不合理，职能交叉，组织结构安排不合理。管理能力松散，极大地削弱了内部控制的作用。管理制度不健全，或常年不更新、不完善，职能部门也各自为政，没有形成完整统一的管理体系，管理能力早已不适应现代管理制度的要求。制定的管理制度没有结合自身的特点，照搬上级的范本，没有可操作性，形同摆设。

3.监督约束作用不够明显。行政事业单位内部由会计人员兼任审计工作，没有设立独立的审计机构。有的审计机构形同虚设，缺乏有效的内部控制风险评估机制。

（二）政府采购管理控制产生问题的原因

1.单位没有建立规范的政府采购统一负责部门，采购效率低下。没有设立单独的政府采购部门，而是采用分散采购方式，将货物、工程、服务等采购业务行为分散在各自的管理部门，各部门间各自为政，其与业务经办部门业务平行或穿插，之间的流程、岗位设置不合理，同时对未列入集中采購目录、批次多、累计金额较大且在采购限额标准以上的物品采购，也未能较好地执行政府采购管理，从而降低了采购效率。

2.没有依据政府采购法，结合单位实际，制定本单位的政府采购内控管理制度。科研事业单位没有从采购预算和计划、采购需求的确定、采购招标管理、采购验收管理、采购质疑处理等方面与业务相关部门制定系统的政府采购管理制度。有的仅是对采购某一环节或某项资金（如中央级科学事业单位修缮购置项目）的采购作出具体规定，制度不完善、不健全。造成政府采购政策没有得到系统有效的执行。

3.政府采购宣传、培训不到位，政府采购人才能力有待提升。首先，从事政府采购的业务人员大多来自采购部门、资产管理部门，综合能力较低。同时，岗位设置不合理、业务分散，对政府采购专业人员、政府采购需求人员没有建立行之有效的培训制度，对政府采购业务政策的掌握和执行比较薄弱。由于科研单位对科研仪器的采购要求较高，单位又分散管理，没有专门的采购管理人员进行采购，往往是由科研人员即仪器使用人根据科研试验的需要，进行采购前期的调研，接洽工作，由于对采购标的缺乏科学的、细致的了解，以及商业信息的不对等，导致采购物资以次充好，降低标准，采购成本失控。

其次，政府采购需求方没有进行系统的培训，无法全面掌握政府采购的相关规定，同时对预算的重要性缺乏认识，对预算编制敷衍了事，没有严格按照《政府采购法》、采购目录及标准要求编制，导致预算编制不够精细，产生漏报或虚报。另外，政府采购管理部门只是简单地将各需求部门的预算汇总，而没有结合单位下一年度的工作任务全面考虑政府采购的需求，对单位的政府采购预算未能应编尽编。

（三）资产管理控制产生问题的原因

1.单位管理层轻视资产管理，没有设置资产管理控制的总负责人。科研单位的资产管理涉及财务部门（货币资金）、科技开发管理部门（对外投资）、行政部门（房屋、车辆）、国有资产管理部门（通用设备、专用设备）等业务处室。一直以来，科研事业单位的资产尤其是实物资产管理十分薄弱。单位领导重视预算管理、轻视资产管理的现象较为普遍，同时没有设置资产控制的总负责人，没有集中归口管理的部门，资产管理非常松散。尤其是规模大、历史悠久的单位，由于资产量大，历史遗留问题较多，资产管理比较混乱，家底不清晰，资产控制工作不能有效落实。

2.单位没有建立完善的资产管理制度。在资产管理方面，没有从资产配置、购入、使用、处置等资产全生命周期角度进行制度建设，制度缺失，管理行为随意性较大。

3.实物资产管理职责权限不明确，有部分不相容岗位没有相互分离。因管理松散、人手少，不相容岗位没有相互分离。如实物资产的采购、验收与款项支付，实物资产取得、保管与处置业务的执行等，往往是由一个人来完成，容易造成资产损失及舞弊行为。

四、科研单位改善财务内控管理制度的对策

由于科研事业单位财务内控在单位层面、政府采购管理、资产管理等方面存在的问题及产生的原因，我们需从增强内控意识、改善内控环境、建立健全制度、规范权力运行、完善内部控制的评价与监督体系来提升科研事业单位的管理水平。具体对策如下：

（一）改善内控环境，强化内部流程控制，全面营造良好的内控氛围

单位领导要提高对单位财务内部控制的认识，主要学习内部控制规范的理论、原则、控制方法、风险评估程序、风险管控措施、自我评价要求等。结合单位实际情况，按照内控要求，建立、有效实施内部控制，将内部控制管理覆盖单位经济活动全过程。同时，政府会计制度改革对单位领导层的管理意识造成冲击，反推单位提升自身的整体治理水平，因此单位负责人必须增强内控意识，规范各层级员工的行为，提升风险防范能力。

设置独立的内控部门，成立单位内部控制综合办公室，同时下设政府采购管理中心、资产管理中心。单独的内控部门由单位负责人、资产管理、政府采购管理、财务、基建、合同管理等部门业务骨干组成，各部门的业务骨干作为内控管理的联络人，负责沟通、协调、落实本部门（管理中心）内控管理业务，形成法人-联络人-本业务处室（管理中心）内控事项的闭环管理。完善协调沟通机制，积极发挥相关岗位在内部控制中的作用，强化内部流程控制。

加大培训，提升相关内部控制人员的管理水平和业务素质，提高全员防控风险的能力。内部控制联络员按照内控综合办公室的年度工作计划，以及年度单位内控的薄弱环节完善相关制度，负责对不同岗位、不同人员分别开展逐次、逐级全员培训工作，通过广泛宣传政策，提高全员对内控的必要性和紧迫感的认识，以及防范风险的能力，使他们明确自己在内控规范中的作用。

（二）完善制度建设，加强内部权力制衡，规范内部权力运行

针对内部管理的薄弱环节和风险隐患，加强对收支业务、资产控制、政府采购等重点领域和关键岗位的管理。明确职责权限，实行不相容岗位相分离，形成相互制约的工作机制。细化权力运行流程，制定简单易行的流程图，使制度落地，且具有较强的可操作性。建立和完善制度，是为了更好地执行和落实，在“放管服”背景下，如落实科研财务助理制度、改进科研仪器设备耗材采购管理等措施，就是在完善内控管理下，以人为本，改善服务意识和方式，使制度落地，增加科研工作的自主权，确保放而不乱的内部控制得到高效实施。

（三）完善内部控制的评价与监督体系

为确保内部控制建设不断完善和实施，必须进行内部控制的评价与监督。自我评价、内部监督和外部监督构成科研事业单位内部控制评价与监督体系。通过自我评价内部控制设计、内部控制执行的有效性，改进和完善内控制度。加强对内部控制年度报告的使用和自我评价，运用内控报告的结果，完善制度，补充短板。加强内审部门的独立性，通过日常监督或专项监督改进和加强内部控制实施中存在的问题和薄弱环节。同时，社会第三方积极参与单位内部控制建设，发挥外部监督作用。随着科研事业单位自主权的扩大，相关部门也将通过“双随机、一公开”抽查、督查、第三方绩效评估等方式，加大对单位内部控制的评价与监督。因此，完善单位内部评价与监督机制，使内控体系全面有效实施，确保用好自主权，预防腐败滋生至关重要。

五、结语

当下科研事业单位财务内部控制实施虽然存在一些不足，但通过设置独立的内控机构，改善内控环境，建立健全制度建设，完善监督与评价等措施，以改善科研事业单位内部控制现状，完善内部治理，提升单位的管理水平，在充分调动科技人员的创新动力和活力下，确保充分放权和有效承接，促进科研事业单位可持续发展。

（作者单位为中国医学科学院医药生物技术研究所）

参考文献

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