市场导入、政府治理与产业扶贫机制

2020-07-31周乐欣杨姣姣

贵州大学学报（社会科学版） 2020年4期

周乐欣杨姣姣

摘要：产业扶贫是实现农民持续增收及实现乡村振兴的关键，但产业扶贫既是扶贫开发的重点又是其难点。本文针对政府在扶贫治理中的机制和障碍，分析了农村产业扶贫的必要性、关键障碍及政府实践;对政府的立场、目标及资源进行了分析;结合市场机制的导入，研究了在政府的协助下，将市场机制导入到农村产业发展的作用和实施路径;基于政府治理的目的，对政府治理原则下的农村产业发展市场化导入的模型及机制创新进行了分析。得出政府可从市场主体培育、释放生产要素活力、市场机制构建三个方面创新产业扶贫模式，并具体从智力供给、基础融资、产业规划、权利赋予、政治保障和公共资金采购几个方面推动新模式的落地实施。

关键词：产业扶贫;政府治理;市场导入;菜单式;平台公司

中图分类号：F207

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2020）04-0065-09

The Study on Market Introduction， Governance by the Government

and Innovation of Industrial Poverty Alleviation Mechanism：

Inspiration from the “Menu” Industrial Poverty Alleviation

Model in X Area of Guizhou Province

ZHOU Lexin， YANG Jiaojiao

（School of Management， Guizhou University， Guiyang， Guizhou， China， 550025）

Abstract：

Industrial poverty alleviation is the key to realizing the continuous increase of farmers income and the rural revitalization， but it is not only the focus， but also the difficult point of poverty alleviation and development. Aiming at the mechanism and obstacles in industrial poverty alleviation management by the government， this paper analyzes the necessity， key obstacles and government practice of rural industrial poverty alleviation， as well as the governments stance， objectives and resources; besides， combined with the introduction of market mechanism; this paper studies the role and implementation of introducing market mechanism into the development of rural industry with the help of government. Based on the purpose of governance by government， this paper analyzes the model and mechanism innovation of market￣oriented introduction of rural industry development under the principle of government governance. It is concluded that the government can innovate the industrial poverty alleviation mode from three aspects： cultivation of market subjects， release of the vitality of production factors and construction of market mechanism， and promote the implementation of the new mode from the aspects of intellectual supply， basic financing， industrial planning， power granting， political security and public fund procurement.

Key words：

industry poverty alleviation; government governance; market introduction; menu style; platform company

產业扶贫既是扶贫开发的重点又是其难点，特别在消除绝对贫困之后，是推动全面小康建设及乡村振兴的关键，其中把握发展的科学性是根本[1]。产业扶贫的具体目标是大力扶持地方特色产业，提升贫困地区群众的自身发展能力，构建“开放式+造血式”的帮扶模式[2]。我国产业扶贫的发展主要是从新中国成立到改革开放和改革开放到现阶段两个时期[3]，产业扶贫是现阶段要实现突破的关键和主要方式[4]。2019年中央一号文件提出要使个体农户与农业现代化发展相结合，完善“贫困户+合作社”“贫困户+公司”利益联结机制，李克强总理在2018年政府工作报告中提到实施乡村振兴战略要以完善产权制度和要素市场化配置为重点。产业精准扶贫中经济风险、稳定风险、责任风险和信任风险并存[5]，而产业扶贫面临的最大挑战就是农户市场能力弱。近年的扶贫实践发现，农民在面对市场时承担了农产品滞销90%的风险，而只占有了农产品销售利润的10%，而农产品销售环节在仅承担了10%风险的同时占有了90%的利润，这导致多数农户即使努力工作也无法通过参与市场经济致富。政府每年投入大量的帮扶资金用于扶贫产业开发，但如何构建长久有效的扶贫脱贫机制，使得扶贫从“授人以鱼”向“授人以渔”模式转变。产业化路径的核心之一为培育组织载体，这为推动农村改革提供了可能空间[6]。突破农民参与市场的障碍，使劳动力及要素投入获得正常水平的收益回报，是农户脱贫并可持续改善生活水平的重要保障。

阻碍产业扶贫成功的重要原因包括：政府之外的其他人员的合作参与;忽视资金运作管理而过分注重资金投入;基础设施和相关技术落后、信息不对称、扶贫项目资金不能满足实际需要、缺乏高素质扶贫人才等[7-9]。构建农户参与、企业出力、政府出资的帮扶体系，建立区域监督和专家决策相结合的机制，可以保证扶贫工作的效果[10]。产业扶贫的根本是要瞄准市场，因此，产业扶贫首先是一个政策问题，其次更重要的是市场问题。产业扶贫要消除政府过度干预造成的扶贫地区的弱市场特征，从而对扶贫产业规模、产业链等产业要素带来了负面影响[11]。市场是一种资源配置的经济机制，政府实现扶贫治理就需要尊重市场选择、尊重企业运行规则[12]。对冲突目标的理性权衡、资源和治权的共享程度以及乡村社会的组织化水平是影响基层政府能否从产业扶贫主导者转向引导者的关键[13]。农村利用自身比较优势，通过城市市场和农村产业融合发展，促进农村经济发展，能以较低成本和较快速度实现乡村全面振兴[14]。本文以贵州省X区“菜单式”产业扶贫模式实践案例为背景，分析地方政府为解决农户参与市场竞争问题时面临的困境、思考及做出的治理努力，从而对政府扶贫治理中如何通过有效的市场导入来构建高效的产业扶贫机制展开研究。

一、基于要素价值理论的市场化导入框架：一个案例分析

（一）要素价值创造的基本理论

农户陷入贫困的根本原因是被排除在了财富创造的体系之外，这个体系是以社会大分工为基础的市场体系。市场通过价格手段来配置生成要素并创造财富，其核心要义就是投入一定的要素资源，通过高效的生产或服务组织，尽可能实现最大的价值产出。土地、资本、劳动是公认的创造价值的三种生产要素，现在常将企业家作为第四大生产要素，企业家把前三种生产要素结合起来共同创造价值。

1.土地资源要素

我国乡村振兴过程中，已配套出台一系列推动农业产业化的农村土地流转政策，已具备土地三权（经营权、承包权、所有权）分置的制度及法律基础，通过经营权流转的模式完成农村土地资源的产业化和规模化经营，促进农村产业振兴。产业扶贫一方面可以发挥土地资源的价值，促进通过实现土地资源的价值增值来实现贫困农户增收，另一方面，土地的规模化经营推动农业产业化的水平。

2.资本要素

资本与其他生产要素结合是在农业领域创造价值的必要因素。资本和土地资源要素与劳动力本身相同，也可以产生财富，良好的融资环境是提升农业产业化和农民市场参与能力的重要支持，如何构建农民的融资能力，是产业脱贫的关键之一。

3.劳动力要素

产业帮贫可以激起贫困户参与脱贫的动力，将农户希望脱贫致富的主动性与扶贫工作相结合。产业扶贫计划需反应贫困户的实际需要，才能提高贫困主体的积极参与能力，激活发挥农民脱贫的内生动力，同时规划扶贫目标需契合贫困地区长远发展，避免导致产业扶贫项目变相异化为给予式的救济性扶贫。

4.企业家精神

市场参与是一个复杂的决策过程，而企业家精神因素是整合上述三个要素资源的关键要素。产业扶贫中，如何统一贫困主体的脱贫目标、企业的发展目标和政府的扶贫目标是关键。构建俘获实现权责匹配的管理精英的社会基础、制度基础和组织基础是产业扶贫的必要条件[15]。产业扶贫的关键之一是通过政府引导，依托市场机制，发挥农民“企业家精神”，构建规范化的参与秩序，从而实现农村产业的发展。

总而言之，政府产业扶贫治理的目标是使农民能够获得市场化生存和永续发展的能力，而政府如何激活农民自身拥有要素和提供新的要素支持，从而将农民和农村土地等资源成功导入市场并持续提升农民市场参与能力，是政府产业扶贫的关键。

（二）贵州省X区产业扶贫的市场导入个案实践

贵州省X区在今年来高度重视产业扶贫，在以“缩小贫困存量，提升小康质量”为先决条件下，坚持政府引导，市场主导，再辅以“合作社+贫困户”“合作社+企业”“合作社+产业园区”的组合模式，探求出了一条以需定单、以单定产、以产定扶的“菜单模式”产业帮扶的新路子，如图1所示。通过实地调研发现，贵州省X区通过做好顶层设计、综合規划，多渠道、全方位地做好产业扶贫这篇文章，实现输血式扶贫向造血式扶贫的转变。

1.“菜单式”产业扶贫模式

（1）以需定单

通过对市场的调查来确定市场中农产品需求的种类和数量，进而确定实际的需求量，形成“需求菜单”。贵州省X区派遣专员对市场调查解决产销不对路问题。比如，贵州省X区当地蔬菜需求量大约是12.5万吨，其中从其他地区购进的达到了5万吨，实际情况却是当地蔬菜供不应求。究其原因，是有的蔬菜品种无人问津，而销路好的品种却有着过多的流通环节造成利润层层抽取，再加上没有统一的分拣、包装、认证等程序，菜品的卖相并没有得到质的提高，价钱也贵不起来，农民的获利并不多，缺乏有效的利益联结机制。多数贫困主体不了解产品的市场信息以及栽种养殖等技术的缺乏，更加凸显出个体农户与产品市场的冲突，没办法精确开展农副产品的生产和售出。贵州省X区创建了财政注资形式的贵州LYFT有限公司，这个公司通过对辖区内及周边的相关农产品消费市场的情况进行调查，力求找到市场的大体需求。与此同时，通过掌握各省专门部门发布的农副产品交易数据以及线上电商交易信息，预测市场对农副产品数量、种类、质量的实际需要。通过调研线下线上市场情况，整理出供应量稳定且较大的产品对象200多种以及市场对西红柿、土豆、山药等29种农产品的需求，并且列出了指导生产清单。组织相关专家和农产品部门开展评审会、座谈会，进一步分析整理实际需求，以确定预测需求的准确性，并由政府、党委领导率领有关部门到大型超市、食堂、酒店、大中院校等机构商谈，达成合作意向，把菜单需求转为订单生产，与省内外299家单位签订供给合同，仅蔬菜日供给量已达到25吨。比如，该区大西桥镇白泥互助合作社，借助贵州LYFT有限公司，带领23户贫困主体展开蔬菜栽种，仅2017年2月就售出蔬菜38.14万斤，帮助穷困家庭平均月收入达到2 400元。

（2）以单定产

在保证贵州省X区生产的产品有确定的销路的情况下才进行生产。让农副产品与市场准确联结，通过精准的“紧需化菜单”，形成紧销的“产业化菜单”。并从几个方面提高种养效率：第一，规模化布局生产基地。将全区2个城乡办事处以及14个乡镇划分为三个地区开展成团式发展，各个集中发展果类、蔬菜、茶叶等优销产业，促进连片化和规模化发展，并且成立特色农产品开发基金，财政部门每个年度拨出2 000万元的专项款帮助发展农副产业。根据菜品需要，促进农业正确发展，X区蔬菜栽种面积总计37万亩，蔬菜总量达55万吨;新增加茶树栽种1.5万亩，栽种面积总计18.1万亩;新增加果类栽种10.5万亩，果类栽种面积总计17.8万亩;新增加中药材栽种1.72万亩，栽种面积总共9.25万亩;新建成养殖基地145个。第二，合作化组织生产。全力推进“三权”促“三变”改革，推广“平台+合作社（公司）+贫困户”模式，由LYFT公司采取“旺季时以市场价交易、淡季以保留价购回”的方法，与合作社直接进行签约，再由合作社带领穷困主体开展农副产品的种植养殖，这样可以去除转销的中间环节，贫困户将土地和劳动力换为农民专业合作社的股份，进一步形成高效长久的利益结合机制。至2017年底LYFT有限公司已与市金实聚力农民专业合作社等120家合作社机构签约合同11.2万余亩。通过这种方法大力促进种养殖农民专业合作社的快速发展，前半年新增加农民专业合作社213家，总共为786家。第三，品牌化运作经营。将提升产品质量、推广产品品牌作为促销的根本方式，把推动供给侧结构性改革与“菜单式”产业扶贫进行联结，创立“产业遍绿野希望洒芳田”的区域产业扶贫品牌。严格监管产品质量，快速通过农副产品产地认证等事宜，制订农副产品栽种（养殖）规范，完成X区生态农副产品的包装设计以及商标认证等事宜。积极开展产品认证、产地认证、生产标准认证的“两证一标”工作，巩固蔬菜的质量检验工作，保证蔬菜质量的合格率达到99%。确定质量安全蔬菜栽种3 000亩，通过认证的绿色生态产品栽种2 000亩，符合“三品一标”标准的农副产品达到16个，大力促进生态农副产品的“喷泉式”发展。

（3）以产定扶

以产定扶的重要前提是“脱贫致富”，构建穷困主体与农副产品市场间的稳定、方便、高效率的交易渠道，提高农副产品交易，帮助穷困主体构建脱贫的有效机制。首先，线下培育实体销售终端。准确决定市场目标，以产销结合的方式，促进农副产品销售市场、园区初级农副产品销售市场等城区8个农副产品销售市场发展;创立黔好货、贵州有村等公司机构;同时创立物流冷链公司，对交易的农副产品进行分拣、清洗、检验、包装、配送，最后出售给签订合同方;在17个人流比较密集的地区设立了农副产品零售点，总共达成交易额450.8万元，年末成立51个社区农副产品终端出售点;成立线下线上同时营业的旗舰店，并且成立菜市场云体验店。其次，线上发展农村电商。依托电商平台进贫困村示范县项目，全面促进电商基础设施的建设，组建贵州省X区产品推广中心，成立55个乡村电子商务站，创立66家电商公司，如贵州有村、黔好货等;为培养销售人才和专业电商人员，与职业技术学院、贵州有村、武汉淘宝商学院等机构合作，目前专门的电子商务人员总共15 000余人;加强与大型电子商务平台（淘宝、京东等）之間的合作，开设X区珍品馆，将X区特色的蜡染、金刺梨、山药、傩雕等独特农产品向市场推广，线上交易的商品种类有131种，2016年线上交易额为8 915万元;在专门推广农副产品的平台，推出葱类、山鸡、山药、蛋类四个紧销产品，其中蛋类出售最快，仅2017年3月22日到24日三天内，村内线上交易7 778单、淘宝交易1 421单、来往乡邻交易341单，所有交易单量为9 540单，总共售出190 800枚鸡蛋。到2017年12月，当地市场中农副产品占有率从15%升至30%，LYFT有限公司的总计交易额为720万元左右，物流成本从每2公斤8.5元下降到3.5元。贫困人口从2014年底的52 196人减少到2017年底的11 510人，农村可支配的人均收入从2014年8 129元增长到2016年的9 924元。

（4）“菜单式”扶贫模式的突破与困境

贵州省X区“菜单式”产业扶贫模式是地方政府推动产业扶贫工作的最新实践之一，是地方政府迎接产业脱贫挑战的一个缩影。“菜单式”扶贫模式与其他产业扶贫模式的差异和突破：首先，其他产业扶贫模式是为农村产业发展创造间接条件，属于引导式帮扶，而“菜单式”产业扶贫是政府直接参与到产业发展的核心环节，直接为农户搭建市场渠道，将农户导入市场;其次，去除中间多重转销环节，将大部分利润留在农户处，让农户成为市场的直接受益者;再次，通过提高市场预测能力来科学规划贫困户种养决策，降低贫困户的种养风险。X区的“菜单式产业扶贫”模式目前还面临的挑战就是对农户的激励。由于X区推行“平台+合作社（公司）+贫困户”模式，由公司采取“旺季时以市场价交易，淡季以保留价进行交易”的方式。“菜单式”扶贫模式的困境：利益联结产生的激励机制缺失，在市场旺季农户为了追求更高收益会将农产品拿到市场销售，而不是通过平台公司销售;在淡季农户要求平台企业以保留价进行交易，这样将使产品的销售风险完转移到了协议的平台企业，而利润则全部流向了贫困户。这是贫困主体的自利行为导致的选择，但同样是一种贫困主体的短视行为。该短视行为导致平台公司的失败将让农户重新独自面对市场。破解该模式的不足，需使得农户通过持股等形式更多参与到平台公司的收益分成中，使得平台公司在政府的引导下真正成为农户集体拥有的公司。

二、政府扶贫治理下的市场导入收支结构分析

社会经济活动以增加人民财富为根本目的。在普通的商业活动中，政府是商业的监管和服务者，政府施加广义的管理，通过宏观调控和微观管理实现经济的效率性和公平性，并通过服务促进经济的活跃。在以脱贫攻坚为目的的产业扶贫经济活动中，政府为达成扶贫目标，将直接参与扶贫产业项目的建设和推动。在这个过程中，政府扶贫治理下的产业项目的收支曲线图和纯商业的收支曲线图将有多处区别。政府扶贫自己投资建设的平台公司收支结构可见表1和图2。在平台公司的运营中，政府扶贫资金为公益性资金，其收益有利于推动贫困户参与扶贫产业，使贫困户具有参与市场竞争的持续能力。

设每期项目营收为市场销售收入（CIi），期末包含残值回收;每期项目运营成本为包括政府一次性投资之外的所有营收成本（COj）;项目利润=项目营收（CIi）-项目运营成本（COj），每期利润分配结构为：利润=公司留存+农户增收。公司留存部分是为了留存平台的持续发展的必要资金及风险基金，控制在特定值及一定比例之内。农户增收部分是除企业留存外的收益，全数分配给贫困农户。项目的终止点有两个原则：其一，项目的商业周期;其二，贫困户通过自身积累，已不再需要该扶贫项目。图2对扶贫项目的商业运行资金收支结构进行了分析，在项目建设期，政府投入资金是关键，此时Cli=0，i=1，2，...，m，在项目运营期政府投入资金归为合作社集体，合作社可按股比提成分得利润用于集体事业支出。“菜单式”产业扶贫模式中，在政府工作的核心是建设平台公司，公司作为独立的法人在市场交换中承担责任和义务，获取市场利润;政府作为平台公司建设期的投资人，不收回投资也不分配利润，项目利润由公司留存、集体收益及农户收益构成。

三、政府产业扶贫项目立项判别准则

（一）收益不低于机会成本

贫困户投入产业项目的收入应高于其机会成本。国家针对不同的贫困户状况和贫困地区，近期提出精准扶贫和精准脱贫的理念，精准识别被扶对象，运用行之有效的方法精确帮助脱贫。在评估扶贫产业项目可行性时，除了要考察市场的赢利水平之外，还要分析项目投入要素的机会成本。贫困农户投入产业项目的主要生产要素就是土地和劳动力，该两项要素的现有收益就是产业扶贫项目实施的机会成本。贫困户投入到产业扶贫项目中的土地要素及劳动力要素收益的前提应是其收益不低于该机会成本。贫困户之所以陷入贫困，原因之一就是所拥有的土地要素和劳动力要素带来的收益较低。

（二）内部收益率以达到脱贫标准为下限

无论是扶贫产业还是纯粹的商业产业，投资的回报率都是决定项目是否立项的根本依据。无论是普通商业项目，还是政府产业扶贫项目，项目是否实施的辨别准则均应是净现值大于零。区别在于，政府扶贫项目中政府投入资金部分产生的本利和应高于对贫困户纯粹无偿补贴产生的成本，而包括政府资金、农户土地要素和农户劳动力投入的总体收益应不低于使得贫困户达到国家贫困线所要求的收入水平，在此基础上追求达到社会平均收益水平及以上为目标。

四、基于政府治理的农村产业脱贫机制创新分析

（一）以市场机制为产业扶贫的政策基础

贵州省X区牢牢抓住以产业扶贫为脱贫治本之策这条基本原则，紧扣市场主体培育、释放生产要素活力、构建市场机制等方面来打造特色产业体系。

1.培育市场主体

以LYFT公司为代表的“菜单式”产业扶贫就是政府为培育市场主体而进行的实践案例。贫困地区之所以陷入贫困就是因为参与市场的能力弱，没有有效的市场主体是一个重要原因。农民没有办法直接高水平参与市场，公司这一市场经济独有的经营组织可以作为贫困农民市场参与的载体。所以，LYFT有限公司为代表的“公司+贫困户”“合作社+贫困户”“主导企业+贫困户”等一系列组织就通过连接市场和贫困主体，解决种什么、怎么种、种多少的问题，为贫困地区农民的发展提供专业化的决策支持。

2.释放生产要素活力

通过确权赋权为核心工作的农村“三变”改革，及农村教育、醫疗、基础设施等公共服务的供给，为农户改变生活生产方式、新型专业农户和农村生产要素释放提供了基础条件。正如西方的创新经济学之父熊彼特指出，把一种之前没有过的有关条件和要素资源的“新结合”引入到新生产方法中，从而建立一种新的生产函数就是创新。我国贫困地区产业化发展的一个基本前提就是要通过激活生活要素并重新组织，以获得更大的经济能力。

3.市场机制构建

社会发展变革的历史已经证实，市场为主导的经济是创造物质财富的最有效机制。所以，贵州省X区在产业脱贫攻坚战中，坚持依靠市场机制来开展产业扶贫工作。在发展脱贫扶贫项目过程中，贵州省X区主要做了几个方面的工作：建设地方工业园区，通过建设产业群来完善产业配套体系;完善政策，主动招商引资，积极搭建本地资源与全国资本及市场的桥梁;设立政府平台公司，引导和培育本地贫困人口参与市场竞争;加强农民农产品种植技能培训，提升农户素质;积极申请国家产业补助资金，引导产业发展等。所以，贵州省X区开展产业扶贫的出发点和落脚点都是促进贫困人群的市场参与能力，通过培育有竞争力的产业来实现贫困人群的长期持续自我造血。

（二）以要素资源的市场导入实现政府产业扶贫治理

基于市场，通过打造有竞争力的生产过程赢得利润是政府扶贫产业发展的根本要求。贵州省X区的产业发展实践是构建本地落后地区及贫困群体产业发展的环境，打通贫困地区农民参与和融入现代市场经济的一系列障碍。市场机制是现代经济发展的基本制度，但市场机制本身只解决分散决策条件下生产活动的效率问题，在解决贫困人群的脱贫问题上，市场出现了失灵。如图2所示，贵州省X区的“菜单式”产业脱贫过程中，充分发挥政府这只“看得见得手”的作用，结合市场这只看不见的手，构建了落后地区贫困人群融入产业发展的脱贫机制，并大大加速了这一进程。从理论上来看，政府在这一进程中，从如下几个方面发挥了“看得见的手”的强有力引导效果，如图3所示：

1.智力供给

现代市场是一个复杂的系统，在这一系统中，落后地区的贫困人群无论自身所受的教育还是群体内知识的积淀均处于劣势。如何破解市场竞争所需的生产知识、商业知识及信息获取的处理能力，将是贫困人群通过产业发展脱贫时首先要面对的问题。一方面，贫困人群的教育程度和智力供给均不足，另一方面政府汇聚了大量知识精英。政府以实现区域治理为目标，当脱贫成为我国当下首要政治任务的时候，公务体系就能为贫困人群脱贫提供大量的直接智力供给，将贫困人群融入产业发展中的大量决策问题变为政府的决策问题，从而实现了优势智力向贫困人群转移的途径。贵州省X区探求并搭建出了一条以需定单、以单定产、以产定扶的“菜单式”产业扶贫模式，对地方特色产业进行产业选择、规划，对产业园区内企业的管理能力进行一定层面的具体参与，都体现了对贫困人群的直接智力供给。这类智力供给提升了贫困群体在参与市场竞争方面的能力，这些能力包括：信息收集及处理、政策解读、扶贫项目申报、合同签署、团队协同、谈判沟通、法律维权等基本能力，避免贫困人群在参与市场竞争时陷于绝对劣势。

2.基础融资

贫困人群之所以陷入贫困，除了自身素质和环境条件等因素外，还有一个重要的因素是其融资能力不足，无法进入生产和扩大再生产的良性循环，其市场经济参与能力比较弱。扩大再生产中的一个重要环节就是融资，这也是孟加拉国经济学家、孟加拉乡村银行、格莱珉银行的创始人、诺贝尔和平奖获得者穆罕默德·尤努斯所做小额借贷的意义。而现阶段我国经济发展还处于失衡的状态，与多数发展中国家相比较，我国市场的产业发展水平更高，中西部落后地区面对的是全国共同市场，只有具备较高的融资能力，才能够发展出具有一定规模和专业化能力的产业，从而具备参与市场竞争的能力基础。这个基础的融资需求，只有政府才能够在一定机制下加以精准供给。贵州省X区“菜单式”扶贫的平台公司就能够为农业产业发展提供基础融资，按照“试点先行、互惠共赢、风险分担、诚信守约、公开透明”和合法合规的原则，使得区域经济形成优势产业，并扩大再生产的正向循环。

3.产业规划

产业规划本是政府作为地方经济宏观管理者的本职工作，但是在脱贫攻坚中，产业规划具备了特殊的职能，就是除了关注区域经济的整体竞争力之外，要特别关注带动贫困人口就业多、促进贫困人口生产要素流转、贫困地区环境条件制约的突破与保护环境等问题的脱贫产业发展计划。同时，由于中西部地区贫困率较高，通过产业拉动大量贫困人口的就业和生产要素的流转，也必将提升区域竞争力和经济发展水平，从而反向地为脱贫工作争取更多资源。贵州省X区不断摸索破解贫困问题的产业规划，形成了自己独特的产业发展体系，这一过程中包括特色产业选择、产业发展软硬件环境构建、产业配套政策几个方面的工作。贵州省X区的产业发展主要归于三类：第一类通过盘活贫困人群的土地等生产要素，通过发展特色农产品产业，并构建“企业+贫困户”“合作社+贫困户”的形式发展该类产业，发展山地种植经济附加值高的品类，比如，蔬菜、食用菌、粮油、茶等;第二类是拉动就业多、环境友好型产业，比如，林产业、旅游文化产业、电子信息生产制造及智能终端产业等;第三类是打通流通环节，促进偏远农村地区市场发展的电子商务产业。针对贵州省X区发展实际而推动的特色产业发展，将在全国乃至全球市场分工体系中探索落后地区的比较优势，并通过电子销售渠道建设，弥补贫困地区区位劣势，不断集聚市场动能，加速落后地区的产业发展，在市场分工系统中获得更重要的市场地位。

4.权利赋予

产业扶贫的前提是生产要素的流转和资本化，从而避免生产资源的分散状态，为产业发展需要的经营专业化和规模化提供可能。所以，在农村投资金额变股份、资源变产业、农户变股民的改革中，贵州省X区抓住了产权赋权这个“牛鼻子”，以试点带动、明晰产权、培育主体为主抓手，夯实“三权”基础。在率先展开整乡推动登记颁证的农地确权工作的基础上，全方位开展登记颁证的农地确权工作。支持、引导、鼓励发展以农村产权为纽带的农民专业型合作社、股份制合作社等新型农业集体经济组织，确立和改进乡村市场经济体制机制，提升农业互助化经营水平，使农户通过参与乡村团体经营组织增加收入。充分尊重基层的首创精神，在园区建设、旅游、林业等产业通过赋权、确权产权交易激活农村沉睡资源。贵州省X区在产权确认前提下，通过供给侧改革、“菜单式”组织等方式将生产要素引导到现代山地农业产业的发展，并通过配套基础设施建设、教育均衡和医卫保障等公共服务体系的供应，将传统的农户转换为新型农户。这充分体现了政府 “看得见的手”的引导的重要性，通过制度建设激活生产要素活力，并通过“合作社+农户”“企业+农户”等组织创新在产业链上打造更规范化的分工体系，这为农村产业发展提供了不竭的动力。

5.政治保障

从1978年至今，中国的经济历经40年的快速增长的一个根本前提就是政治保障。具有历史使命的中国共产党领导的中国能够推动经济的持续高速发展的根本原因之一就是坚持建设社会主义市场经济。新时期，在面临全国同步小康这一历史性课题时，脱贫攻坚、乡村振兴更是国家十八大、十九大相继提出的国家发展战略。打赢这场攻坚战的前提无疑还是政治保障，这也是我国解决绝对贫困问题的独特优势。贵州省X区在“菜单式”产业脱贫攻坚战中，牢牢抓住政治保障这个抓手，探索推行村党委组织和农民专业合作机构互融共建的“村党组织+合作社+平台公司”的模式，将合作社的产业优势与党委组织的政治优势紧密结合起来，将市场经济和有为政府结合起来，壮大村集体经济，通过构建公共平台，实现“订单→产品→贫困户”的这一“商流”和“贫困户精准脱贫路径”的重合，破解产业发展资金难题，破解帮扶力量单一难题。这一举措和“抓实党政主责，兜底脱贫全保障”“抓实助残帮扶”“破解基层组织软弱难题”的扶贫举措一样，从目标、资源和对象上，体现了高度的政治性。

相较其他扶贫措施而言产业扶贫周期更长，涉及面更广，要求更高。贵州省X区在打赢产业扶贫攻坚战中，从政治上坚持了几个基本原则：第一，政府是解决市场失灵问题，产业扶贫事业的第一责任人，通过集中可调度资源，包括智力资源及经济资源，来弥补贫困人群面对市场竞争时的绝对劣势;第二，政府平台公司、产业帮扶的非营利性，评价政府产业扶贫中效果时，坚持把脱贫就业人数、脱贫人数、防返贫机制等几个方面作为标准，把工作的根本放在解决绝对贫困问题上;第三，以市场为要素分配的决定性因素，政府致力于打通贫困人群融入市场的机制體制障碍，通过帮扶赋予农村贫困人群实现自我持续造血功能，彻底解决绝对贫困问题。

五、结论及建议

贵州省X区产业脱贫中的通过构建平台公司实施“菜单式”扶贫，以打通农户和市场之间阻碍的实践，这体现了政府“看得见”的手的引导作用和市场 “看不见”的手的主导作用。在通过市场主导方式消除绝对贫困地区脱贫失效的地方，政府通过构建顶层设计和资源调度，通过产业帮扶破除区域内贫困农户参与市场竞争的障碍。本文基于要素价值理论及案例分析，提出了政府引导下的农村产业扶贫创新机制，从而为市场在落后地区发展得更成熟、更完善及更高水平创造条件，实现政府在有效治理区域贫困问题方面的社会目标。

“菜单式”扶贫是地方政府在产业扶贫中构建利益联结机制的有益探索，对推进农户融入市场起到了一定的作用。基于本文研究，对构建起农户参与市场的机制提出如下建议：第一，严格区分政府提供的公共政策支持与平台公司的治理结构设计的界限，要将农户纳入平台公司的利润分成和风险共担机制中，在扶贫资源投入发挥引导农户参与市场引导功能的同时，让平台公司真正成为农户自己的公司;第二，建立起政府扶贫支持的退出机制，在平台公司具备自行良好运转的标准时，政府应退出项目的直接干预，回归公共服务范畴;第三，制定政府公共资金采购长效机制，将政府采购建设为扶贫产业的重要市场。

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