蒋友清

摘 要 为了规范基层医疗机构财务收支行为，加强财务管理，统一会计核算行为，有效提高会计核算质量，提高资金的安全性和有效性，全国各地越来越多的地方卫生行政主管部门对基层医疗机构实行了财务集中核算的管理模式。这对规范基层医疗机构的会计核算，提高财务管理的科学化和规范化水平发挥了积极的作用;但从目前的运行状况来看，还存在一些需要解决的问题。本文从集中核算模式健康运行的角度，对财务集中核算模式运行中存在的问题进行探讨，并提出应对的策略。

关键词 基层医疗机构 财务集中核算 内部控制

为推进基层医疗机构综合改革，进一步加强和规范基层医疗机构的财务管理，确保财务收支真实、安全、完整，国家卫计委办公厅发布了《关于规范基层医疗机构实行财务集中核算的意见》（国卫办财务发〔2015〕25号）（以下简称《意见》），指导全国各地对基层医疗机构实行财务集中核算的管理模式。全国各地越来越多的卫生行政主管部门对基层医疗机构实行了财务集中核算的管理模式，加强基层医疗卫生机构财务管理，规范会计核算，提高会计信息质量，防范财务风险。

一、财务集中核算概述

财务集中核算是在会计责任主体不变、预算管理主体不变、资金所有权和使用权不变的原则下，对乡镇卫生院实行“统一领导、集中管理、分户核算”的财务管理体制。一般是在卫生行政主管部门设置乡镇卫生院财务集中核算中心（以下简称“核算中心”）作为管理机构，取消基层医疗机构的会计岗位和银行账户，实行“统一银行账户、统一预算管理、统一收支管理、统一票据管理”等9个统一的管理制度，由核算中心对基层医疗机构的财务实行集中管理，集中办理会计核算和会计事务。工作人员从基层医疗机构抽调专业技术水平和业务能力较强的会计人员组成，纳入会计集中核算的基层医疗机构（以下简称“核算单位”）设置报账员，配合核算中心做好集中核算管理工作。

二、基层医疗机构财务集中核算管理模式存在的问题

针对基层医疗卫生机构推行财务集中核算的改革实践证明，财务集中核算的管理模式是提高基层医疗卫生机构会计核算质量和财务管理水平的有效途径。但作为一种新的管理模式，财务集中核算管理模式在运行过程中也出现了一些问题，需要在实践过程中采取措施加以解决。

（一）财务管理的主体责任模糊

财务集中核算模式下，会计责任主体不变、预算管理主体不变、资金所有权和使用权不变。各核算单位的财务管理还是由各单位负责。但在实践当中，卫生主管部门和核算中心实施了基于会计监督的财务管理权，导致核算单位的领导误认为核算单位在财务管理方面没有多少话语权，财务管理应该由核算中心负责。而核算中心则认为单位法人对财务资料的真实性和完整性负责，核算中心只有会计核算和会计监督的职能，建立健全财务管理制度的主体责任应该由核算单位负全责。核算单位报账员是核算中心与核算单位日常工作联系的纽带，应该由会计专业人员担任。可在实际工作中，很多报账员是由非会计专业技术人员兼任的，且在工作中既是经济业务的经手人又是单位的出纳员，这种情况显然不符合“不相容岗位相分离”的规定。在财务管理方面，报账员认为自己的职责只是负责现金收付和对日常报账的财务单据进行接收、传递，其他责任与己无关。核算单位、单位报账员和核算中心在财务管理责任方面的模糊认识，导致核算单位财务管理的主任责任无法落实，一旦出现舞弊等违法行为，就会出现互相推诿、互相指责的局面。

（二）内部控制被弱化，经济业务的真实性受到挑战

会计核算和会计监督是财务工作互相统一、互相调协的两个方面。而在实际工作中，核算中心的工作主要放在了会计核算方面，对核算单位的会计监督工作没有履行到位。由于核算中心工作人員较少，往往一个会计人员要负责好几个核算单位的会计核算和管理，工作量大、任务重，加上核算中心办公场所和核算单位存在一定的距离，核算中心工作人员很少到核算单位了解经济业务，很多时候是通过电话联系和沟通相关情况，对会计监督的工作力不从心。核算中心的会计核算和监督范围局限于报账流程方面，侧重于对发票要素是否齐全、审批手续是否完善等方面的审核，没有参与对经济业务的事前监督和事中管理过程，经济业务的内部控制制度没有得到一贯执行。核算中心只是单纯地从票据的合法性和审批手续的合规性来判断是否入账核算，对经济业务的真实性无法判断。加上部分单位领导认为核算中心应该履行财务管理的全部责任，单位无须建立健全内部控制制度对各项经济活动进行监督管理，核算单位的内部控制被严重弱化，会计核算的经济业务的真实性受到挑战。

（三）核算中心定位不明确，人员配备不足

第一，核算中心定位不明确。尽管国家卫计委办公厅的《意见》明确提出“财务集中核算机构需设在卫生计生系统内部，应为财政补助事业单位独立法人”，要求各地卫生行政部门“要积极协调当地编办、人力资源和社会保障、财政等部门，妥善解决财务集中核算机构的机构设置、人员编制、经费保障、工资福利等具体问题，确保财务集中核算工作健康、可持续开展”。但财务集中核算中心的管理模式的实际状况与《意见》的要求有很大的差距，可持续发展面临着诸多的实际问题。

大多数的核算中心被定为“临时机构”，工作人员的人事工资和编制关系还在原单位。在多数地方，基层医疗机构的集中核算管理只是卫生行政管理部门单独组织实施，没有得到政府和编制、财政等其他部门的支持。这种“临时机构”的定位产生了两方面的后果：一方面让核算单位领导质疑集中核算模式的合法合规性，甚至认为集中核算模式只是行政主管部门剥夺基层医疗机构管理权的一种手段，对集中核算模式有抵触情绪;另一方面，核算中心工作人员为了防止在“临时机构”解散时与被核算单位领导的关系过于疏远，在行使会计监督职能的时候，心中有所顾忌，甚至无意识地对有舞弊嫌疑的会计行为开绿灯。这种情况使得在财务集中核算过程中因其他原因被弱化的会计监督职能进一步被人为地削弱，降低了会计信息质量，也对集中核算管理模式的健康、可持续发展产生了负面影响。

第二，核算中心人员配备不足，财务管理水平有待提高。在很多地方的核算中心，会计专业技术人员配备不足，制约了财务管理水平的提高。一方面，在对基层医疗机构实行集中核算管理模式的初期，很多地方的卫生行政主管部门由于对集中核算的管理机制认识不足，没有和编办、财政等其他政府部门进行充分沟通，核算中心的人员编制问题等没有得到解决。因此，核算中心的工作人员只能从核算单位借调，在会计专业人员配备不足的地方，无法通过招聘的方式增加会计专业人员，为满足工作的需要，只能聘请编外会计人员。而编外聘请的会计人员在“临时机构”工作，其工作积极性和主动性就无从发挥。在核算中心，一个会计人员负责多个核算单位的会计核算和与会计资料相关的统计、人事工资管理等其他工作，将大量的时间用在审核资料、制作凭证和编制报表上，无暇顾及内部控制制度的执行和财务分析等财务管理工作。另一方面，在专业技术人员配备不足的情况下，有的卫生行政主管部门任命非会计专业技术人员或业务能力不足的人员担任核算中心主管，由于核算中心主管不具备会计专业基础知识或业务能力不足以行使核算中心主管人员的职责，使核算中心的财务管理水平难以满足基层医疗机构对财务管理的需求。

三、促进财务集中核算模式可持续发展的建议

（一）建立健全管理制度，促进主体责任的落实

针对财务集中核算管理模式下出现的财务管理主体责任模糊的问题，卫生行政主管部门需要根据国家卫计委发布的《意见》的精神，制定更加细化的责任清单，进一步明确基层医疗机构、报账员和核算中心三方的财务管理责任，建立健全相关的管理制度促使各方责任的落实。建立的管理制度应能促进核算中心兼顾履行会计核算与会计监督两个基本职能，同时还要具有各方对内部控制制度执行的监督管理责任。将相关岗位职责的履行情况纳入年度考核范围，考核结果与相关工作人员的福利待遇和职位升迁相联系，以保证财务管理责任落到实处。

（二）建立健全内部控制制度，防范财务风险

针对内部控制被弱化的情况，各基层医疗机构要根据财政部《行政事业单位内容控制规范（试行）》的要求，结合本单位经济业务的实际情况建立健全内部控制制度，对经济活动中容易出现舞弊行为的环节建立控制措施清单，特别是针对单位领导层有可能凌驾于内部控制之上的环节要设立切实可行的控制措施，并制作内部控制手册向基层医疗机构和核算中心的全体工作人员发放。内部控制制度应当明确单位负责人对内部控制的领导责任和核算中心对内部控制执行情况的监督责任。使核算单位和核算中心各司其职，通过内部控制制度的严格执行来确保经济业务的真实性。

（三）補充修改相关法律法规，支持集中核算模式的健康发展

财务集中核算模式作为一种新的财务管理机制，如果没有相应的法律法规作保障，就显得名不正言不顺。建议对《会计法》的相关条款作适当的修改，明确集中核算管理模式的合法性，同时制定新的法规来规范核算中心的运作，明确核算中心组织机构的设置、人员编制和经费保障等基本问题，把核算中心的职责、工作权限、相关义务及其与核算单位的关系以法律法规的形式确定下来，保障集中核算的管理机制实现健康、可持续发展。

四、结语

构建基层医疗卫生机构财务管理新机制，以适应国家对基层医疗机构财务管理的需要，是医药卫生体制改革的内容之一。全国各地多年的实践证明，财务集中核算在加强和规范基层医疗卫生机构经济管理，确保财务收支真实、安全、完整，防范财务风险等方面是一种有效的管理模式。作为一种新的管理模式，在日常运行中难免会存在各种不足，这需要我们总结先进的经验，不断完善相关管理措施，同时也需要在法律法规和国家政策方面给予强有力的支持。

（作者单位为桂林市资源县梅溪镇中心卫生院）

参考文献

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