于粮

摘 要 乡镇基层政府作为我国最基层的行政单位，其愈加沉重的债务负担引起了各方的关注，债务问题严重影响了基层行政单位的正常运转，影响着农村和谐稳定的大局。本文首先介绍了地方政府债务的基本情况，在此基础上分析了地方政府债务形成的主要原因，并提出相应的建议，希望能为基层政府债务化解工作提供参考。

关键词 地方政府 负债现状 成因 对策与建议

过去几年来，由于膨胀式发展和非生产性开支过大，造成基层行政单位过重的债务负担，随着乡村振兴战略逐步推广实施和农村社会公共设施需求的不断增长，基础设施建设、公益事业建设投入等支出不断增加，同时经济下行收入减少，双重压力之下债务负担增加不可避免。基层债务负担已成为各级政府、社会各界关注和重视的问题。基层行政单位债务工作事关改革、发展、稳定大局，尤其是对落实党在农村的各项方针政策，促进农村经济持续发展，维护农村社会稳定和基层政府正常运转具有重大意义。乡镇政府债务作为一个社会经济问题，构成复杂、性质多样、总额巨大、偿还困难，严重地影响了政府形象，制约了基层政府正常运行和农村经济的健康发展。

一、地方政府债务基本情况

截至2018年末，全国地方政府债务余额183862亿元。其中，一般债务109939亿元，专项债务73923亿元，政府债券180711亿元，非政府债券形式存量政府债务3151亿元。我国实施积极财政政策和稳健的货币政策，通过财政投融资进行基本建设与基础设施建设，通过实施“减税降费”等财政政策引导、推动、扶持产业升级，促进形成新的经济增长点，如此一来，债务严重状况更是一时无法解决。

近期，笔者对宁阳县蒋集镇债务情况进行了调研。该乡镇是以农业为主的乡镇，在以农业为主、财政困难的宁阳县具有代表性，下辖35个行政村。2018年底蒋集镇地方财政收入2871.06万元，税收收入为908.25万元，财政支出为6365.1万元，2018年年底债务总额为24308.68万元，其中与上级往来18273.47万元。债务形成时间较长、形成原因众多、涉及对象复杂。

二、地方政府债务形成的主要原因

（一）财源不足造成乡镇负债运行

缺乏收入来源是乡镇形成负债的根本原因。分税制的执行导致乡镇可利用财力规模大大受限，制约了基层财政功能的发挥，各地的税收分成制度不尽相同，但是完成上级政府的要求是首要的。随着“减税降费”政策的落实和受经济下行压力的影响，作为乡镇基层的可用财力更是进一步减少。据了解，相当一部分比例的乡镇地方财政收入过低，赤字过大，上下级体制结算安排了一定数量的转移支付，但数量偏少，导致乡镇存在较大的资金缺口。像是蒋集镇这样的小型乡镇整体经济基础差，加之政策、体制等诸多原因，导致财源严重不足，日常运转只能勉强支撑或靠负债维持。

（二）基础设施建设负债较多，超越财力兴办公益事业

为改善基层农民群众的基础设施建设条件、提高农民生活舒适度，一些诸如道路硬化、美化、亮化、休闲广场、垃圾污水处理等等大量的惠民工程需投资建设，由于没有工业支撑、缺乏税源，缺乏发展突破口、支付能力有限，但同时公共服务设施必须发展，必然造成基础设施建设方面的欠账。因为蒋集镇为山东省乡村振兴“十百千”项目示范镇，诸如道路硬化、村庄美化、亮化、绿化等公益性事业投入数额巨大，但同时受限于单薄的财力，新增负债不可避免，单就农村道路硬化方面而言，近两年来，该镇硬化提升道路里程40多公里，预计形成负债近100万元。

由于各种原因，乡镇政府不得不支付更多社会公共产品和公共服务，很多公益性项目支出如美国白蛾防控、环卫一体化、退职村干部生活补助、脱贫攻坚、环境整治、计划生育等等，这些都是政府应该承担的职责，都是惠及绝大多数群众的好的政策，关键是资金从何而来。为了圆满完成甚至超额完成指标任务、迎接好各项检查验收，不得不大量举债，不得已就花明天的钱办今天的事儿，导致负债增加。

（三）转移支付制度不完善

财政转移支付制度是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。基本目标是促进地区间基本公共服务和基础设施建设的均等化，客观上要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整。但由于目前的财政转移支付制度还不完善，使乡镇政府所能获得的财政转移支付收入很少且不稳定，这也成为乡镇负债的原因之一。由于很多专项补助缺乏依据和制度约束，随意性很大，很多急需发展资金的乡镇得到的补助很少，很多富足地区和乡镇得到的补助更多，收支差距不断增大造成负债。

（四）地方政府债务管理制度上存在缺陷

长期以来，地方政府对于债务问题缺乏足够的认识，没有成立统一的债务管理机构和成熟的管理制度，债务管理权限分散，管理侧重点不同，不能有效规范管理;同时借债举债信息披露和监督机制建立程度参差不齐;财务管理制度不够规范，债务化解没有一套成熟可行的流程，一部分长期拖欠债务不能及时结算清理。一些地方政府也曾陆续出台一些化债政策，但都缺乏具体考核指标，特别是对于主要领导的负债责任缺乏追究机制。

（五）预算编制不科学、不完善

受地位、经济发展水平、人员编制等因素影响，预算编制存在编制不科学、内容不完善等问题，预算编制随意，地方政府对于预算编制重视程度往往不够，随意项目预算、随意申报项目金额;预算编制时间短、质量不高，预算编制往往启动时间晚，完成时间仓促，有的预算单位不到一周就完成年度预算，有的甚至参照上年预算安排予以编制，要么就是预算项目依据和数据空洞，预算编制粗放、不精细;预算编制项目不完整，未能應编尽编，乡镇预算存在严重局限性。政府财政预算主要包括工资支出、运转支出及社保、文化等部分民生事业支出，一部分刚性支出不能安全纳入，有的纳入预算但与实际支出差额较大。

三、化解地方政府债务的对策与建议

基层债务问题严重影响了党委和政府在群众中的威望，减弱了基层政权的凝聚力和号召力，也影响了乡镇经济的平稳发展，沉重的债务业带来一定的不安定因素、影响了社会和谐的大好局面。就如何进行债务化解笔者提出几点建议：

（一）发展经济，壮大财源，增强偿债能力

首先发展经济、壮大财源，逐步增强乡镇偿债能力是解决乡镇债务难题的根本途径。加强社会主义新农村建设，推进农业结构调整，推动小城镇建设，加大招商引资力度，发展个体私营经济，积极培植财源，促进乡镇经济快速健康发展，增强自身偿债能力。再是对乡镇所有资产进行全面清理盘点，盘活存量资产，对政府公共设施所有权和经营权实行市场化运作，回收资金专项用于清偿债务。

（二）严格防范给自己“挖坑”工程

单位制定的发展目标，应做好实地调研、科学规划，项目投资应在严格的决策机制下开展，项目实施、资金筹措等应多方论证。决不能凭空猜想闭门造车，尽可能避免决策失误给乡镇政府带来的损失，规划实施一定要本着实事求是、量入为出的原则，有多少钱办多少事，决不能搞“透支”，从而避免负债过重完成某项工作。做到发展经济与加强监管相结合，当前和长远相结合，地方努力和上级扶持相结合，确保乡镇经济基础得到加强，确保乡镇财政负担真正得以减轻，确保农村基层政权得以正常运转。

（三）完善财政转移支付制度

完善财政转移支付制度首先应注重加强县级财政在转移支付中的衔接作用，因为大部分转移支付资金分配到县级，县级财政如何科学合理安排资金分配，使转移支付资金更好地发挥作用至关重要。一般性转移支付和专项转移支付资金的分配应在充分考虑乡镇经济发展水平、地方财政收入、涉及民生的公益性事业项目推进情况等等因素的情况下，制定完善转移支付分配制度，使工作制度化、科学化，增强转移支付的透明性和公正性，并接受各界监督。

（四）高度重视、科学安排清偿工作

建议组成债务化解机构，在专项清理、摸清底数的基础上，提出具体化解办法，督察化解过程。首先是领导重视，明确责任人。主要领导应对乡镇债务的危害引起高度重视，积极研究问题形成的具体原因和相应的对策措施。要树立“增收是政绩、化债也是政绩”的观念。其次是健全机制，严肃纪律。加强对债务化解工作的监督、管理。建立健全乡镇债务化解工作领导责任制、举债审批制度和财政项目审批制度，对于原有债务分类处置，严格控制，落实化债措施。按照分类处置的办法，多措并举，积极稳妥化解债务;出台有关控债方面的纪律和规定，严禁铺张浪费和随意增加非经常性支出等违纪违规行为。对于发现的违纪违规行为，坚决查处纠正，从制度和纪律上避免不必要债务产生。

债务问题的解决还应逐步建立一套科学合理的财务处理体系，以财务制度的形式确立下来，让债务化解工作不单单从领导层面来进行，而且让具体执行者从业务处理的规范上进一步推动工作开展。一是建立偿债准备金制度，每年按照债务余额从预算中提取一定比例的偿债准备金;二从转移支付资金中抽取部分资金来充实偿债准备金;三是编制年初预算时也应编制债务偿还预算，通过预算来逐步减少存量债务。

（五）制定科学的预算体系

明确预算单位和财政部门的职责，压实主体责任，对于基层财政人员加大培训和指导力度，明确预算编制的内容、范围、标准、流程、时限等;早部署、早谋划，提高预算编制精准性，搜集与积累必要的资料，掌握往年收支情况，及时掌握国家宏观政策的调整和重大改革措施，全面分析影响预算收支的各种原始因素，从中找出关键性因素，从而制定出科学合理、符合客观实际的财政预算;要根据收入增收的可能，合理确定增支的需要，以保证乡镇财政当年收支基本平衡，从预算环节防范债务增加风险。并在预算执行过程中对于各项支出的合规合法性进行严格监控，实时动态管理，合理调整完善。发挥好预算的作用，为乡镇经济发展起到积极的意义。

四、结语

基层债务数额庞大、成因众多，情况复杂，已成为制约乡镇基层经济发展和社会稳定的一大因素。充分研究基层债务现状、客观分析其原因、有针对性地提出解决方法，有效解决对于乡镇经济发展和社会稳定带来的消极影响，保障基层政权正常运转、促进各项事业发展和化解债务、防范新增债务共存矛盾。

（作者单位为泰安市宁阳县蒋集镇人民政府）

參考文献

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