摘 要： 由于公益性、非营利性等特征，行政事业单位内部管理存在風险意识不足、机构设置不当、预算管理不到位等问题。完善内部管理制度，加强内部控制，成为行政事业单位亟待解决的一个难题。文章从内部控制的诞生和重要性入手，尝试剖析我国行政事业单位内部控制方面存在的问题，并给出合理设置组织架构、加强监督等解决对策。

关键词： 行政事业单位 内部控制 风险

内部控制是伴随着社会经济发展而诞生的必然产物，1936年，美国颁布了《独立公共会计师对财务报表的审查》，首次定义内部控制：“内部稽核与控制制度是指为保证公司现金和其他资产的安全，检查账簿记录的准确性而采取的各种措施和方法”。我国企业单位由于追求价值最大化且存在明确的受托代理关系，改革开放后内部控制缺失带来的财务信息失真等风险和弊端逐渐显露，因此相关理论研究和制度建立早于行政事业单位，现今发展也较为成熟。行政事业单位包括进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的行政单位以及从事教育、科技、文化、卫生等活动的事业单位等，行使国家行政职权、提供社会公共服务，注重资金使用效率和预算执行管理情况，具有非营利性和受托代理关系复杂性等特征，因此内部管理问题更加具有隐蔽性。

一、行政事业单位内部控制的重要性

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》相关解释，内部控制是“单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”行政事业单位的预算资金主要来源于财政拨款，仅部分单位进行成本核算，未将投入资金产出比纳入考核范围，容易造成财政资金的滥用和浪费。此外，在行政事业单位委托代理关系中，最终委托人是国家财政资金主要来源的人民群众，具有广泛性和不确定性，而受托方是履行国家职能和提供社会公共服务的强势主体，具有不可替代性，权利义务不对等、社会监督缺失等原因容易导致滥用职权、贪污腐败地滋生。内部控制作为单位管理的重要手段，经由一系列方法对工作流程中的重大风险点进行识别和评估，通过预算控制、不相容岗位相互分离、归口管理、授权审批等控制活动，以达到国有资产安全有效、经济活动依法依规、财务信息完整真实等目标。内部控制的发展有助于行政事业单位预防权力腐败，提高内部管理水平和财务信息披露质量，加强行政管理职能，提升社会责任履行效果。

二、行政事业单位内部控制存在的问题

（一）风险意识和重视程度不足

目前行政事业单位内部人员缺乏风险意识的现象还普遍存在。内部控制是自上而下、覆盖面广、牵制紧密的管理活动，有些单位领导认为只要做好了预算管理就是做好了内部控制，没有确定内控职能部门（牵头部门）和独立的监督部门，内部控制的建设和实施得不到强力支持和有效执行。业务部门对内部控制相关制度不了解，没有认真梳理业务工作中的重大风险点，将必要的授权审批、预算控制等视为繁琐冗余的工作，只是被动执行甚至投机取巧。此外，领导层的思想道德水平也决定着单位的定位和走向，领导层正直担当，则单位整体风清气正;领导层腐败无能，单位内部就很有可能存在以公谋私、效率低下的情况。

（二）机构设置和权责分配不当

内部牵制是最早的内部控制形式，是基于两个或两个以上的人或部门无意识地犯同样错误或有意识地合伙舞弊的可能性大大低于单独一个人或部门犯错或舞弊的可能性这一假设。《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求内部控制遵循制衡性原则，在部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。行政事业单位由于人员编制限制等原因，无法完全做到不相容岗位相互分离，或内部授权审批制度不健全，一些关键岗位设置不合理、一人多岗，导致内部牵制作用削弱，如出纳人员兼任会计档案保管工作，采购审批人员同时也是采购执行人员等，造成了巨大的内控漏洞，为滋生腐败、徇私枉法埋下隐患。

（三）财务基础工作不到位

当前国内财会人员良莠不齐，存在知识结构失衡、业务素质偏低、法制观念淡薄等问题。随着社会经济日新月异发展，财会人员队伍中大专、本科学历占多数，高层次会计人才匮乏，整体素质跟不上发展要求，难以适应新形势下的工作需要;财会人员业务不精、对制度掌握不熟练、缺乏应有的职业判断，甚至在工作中敷衍了事、不求甚解，导致会计处理出现差错或纰漏，直接影响单位会计信息质量。此外，会计人员因上级指使或个人利益驱使而违反财经纪律、编造假账、挪用公款的事情时有发生。原因之一是缺乏对法律法规的认知和敬畏，无知无畏或知法犯法。财务部门在工作中没有统一标准，也会导致会计处理出现差异和信息失真。

（四）预算管理制度不完善

预算管理是财政管理的重要组成部分，是对财政资金的事前预测、事中控制和事后反馈。有些行政事业单位在编制预算时没有充分考虑业务部门的用款需求和单位的发展需要，只是简单地在前一年数据基础上稍作调整，导致预算编制脱离实际，不能得到有效地执行。有些单位即使有了科学的预算编制，执行过程中将专用款项挪作他用、为了完成进度支出不必要费用等也会导致预算执行偏离计划、失去控制。此外，不完善的绩效管理和评价机制使得绩效评价流于形式，不能准确反映财政资金的使用效率和效果，也不利于为来年的支出结构和成本控制提出实质性优化建议。

（五）内外部监督作用有限

行政事业单位内部控制由于单位性质等原因内生性动力不足，而内部和外部监督由于独立性不强、力度不足等原因常常不能发挥应有的作用。行政事业单位内部监督主要依靠内部审计部门和纪检监察机关，这两个部门一方面要履行监督检查职责，另一方面又与执行机构平行，同受单位行政领导，这使得部门独立性大打折扣。有些单位内审岗位隶属财务部门，容易出现监守自盗的情况;而纪检部门廉政监察工作也出于讲究“人情味”只是走走过场、收效甚微。外部监督频次较低，审计范围有限，加之行政事业单位信息公开机制不健全，社会公众监督意识不强，所起的监督作用也是非常有限的。

（六）会计信息化水平不高

信息化时代對内部控制和财务管理水平也提出了更高要求，然而目前部分行政事业单位仍存在处于内控盲区的“信息孤岛”区域。从横向来说，重要部门之间缺乏数据共享机制，如创收部门和财务部门无法实现收入信息实时共享，就可能导致收入确认不及时或数据不准确，甚至成为滋生灰色收入的温床;从纵向来说，上情下达的通道不顺畅则可能导致重要指令下达不到位，基层反馈滞后或被弱化。

三、提高行政事业单位内控水平的对策建议

（一）加强内控风险意识和重视程度

内部控制是一项全员性、持续性的管理活动，单位领导的重视和推动是实施内控规范的关键。领导层应充分认识其重要性，提高风险意识，通过举办讲座、研讨会、培训班等方式加强单位内部学习宣传，并严抓落实。进一步制定完善内控制度，抓住单位经济活动的客观规律，针对内部管理中的薄弱环节，对流程进行调整修正，填补内控缺漏，强化管理机制，将制衡通过制度渗透到岗位设置和业务流程管理节点中去，实现监督、执行和决策岗位职责相互分离、相互制约。同时，行政事业单位在人事招聘中要重视对应聘人员尤其是关键岗位工作人员的思想道德水平和专业技术能力的考核，杜绝“用人唯亲”的情况，择优录取，提升整体人员素质。

（二）合理设置组织架构

制衡性原则要求在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督，有效分离经济活动的决策、执行、监督职责。单位应单独设置内部控制职能部门或确定牵头部门，建立健全重大事项集体决策和会签制度，严格授权审批，对重大经济事项的决定采取领导班子集体研究、专家论证和技术咨询相结合的方式，避免“一言堂”或“一支笔”造成的决策风险。梳理经济活动业务流程，确立风险点，合理设置内控关键岗位并明确职责权限，确保不相容岗位相分离，并实行定期轮岗制度，防止因为长期从事同一工作岗位而降低风险意识，滋生腐败。对经济业务活动实行归口管理，统一管理、统一监督，防止不同部门互相推诿推卸责任，从组织架构上堵住内控漏洞。

（三）加强财务基础工作管理

财务部门要提升人员素质，一方面吸收有道德、有能力、有担当的高素质人才，壮大部门财会队伍，另一方面加强对本部门会计人员的岗位培训和继续教育，提高专业胜任能力，适应新经济发展形势下对财务人员的高标准和严要求。财务部门内部要实行定期轮岗制度，促使人员全面发展，防范违法行为。同时，进一步完善财务制度，统一会计处理方法，确保经济事项依法依规、财务信息真实完整，在报表编制工作中配备有经验的专业人员，提高行政事业单位财务报告质量。

（四）完善预算管理体系

行政事业单位应当建立“以预算管理为主线，以资金管控为核心”的预算管理体系，强化对经济活动的预算约束。改进预算编制机制，从单位实际情况出发，充分考虑各业务部门的资金需求，结合单位目标和发展趋势，综合考虑增量预算和零基预算方式，对财政资金支出进行科学合理的测算;控制预算执行过程，细化预算管理目标，落实各个部门的主体责任，由责任人做好资金支出进度安排，并实时跟进监督，适时调整支付计划;完善绩效评价机制，任何管理都应该有评价和反馈机制，否则无法对管理效果进行评定，可将业务部门自评汇总形成整体绩效评价报告，经有关部门审核后依据评价结果实施奖惩，根据整改要求调整资金支付和来年预算。建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算管理机制。

（五）强化内外部监督管理

建立健全内部监督制度，充分发挥内审和纪检部门的监督作用，有条件的单位应设置独立职能部门，加强相关人员岗位培训，提升监督部门独立性，定期或不定期检查制度执行情况，发现问题及时提出并督促整改。同时借助外部监管力量，提高财政部门、审计机关、纪检监察及上级主管部门监督力度。

（六）建立健全信息化建设

加快行政事业单位信息化建设有利于实现内部管理规范化、常态化，避免信息壁垒造成的效率低下和沟通障碍。打通沟通渠道，让重要指示及时下达，重要请示及时反馈，部门之间信息共享、互相监督。完善信息公开和沟通机制，统一对外公布信息的内容、形式以及频次，确保信息的真实性、重要性和可理解性，主动接受有关部门和社会公众的监督，并建立有效的反馈机制。

内部控制对于行政事业单位提高内部管理水平，加强廉政风险防范，保障组织权力规范有序、科学高效运行有着重大意义。随着一系列政策规范的出台，我国在推进行政事业单位内部控制建设方面取得了初步成效，但仍存在重视不够、制度不健全、发展水平不平衡等问题。行政事业单位应加快建立适合本单位实际情况的内部控制体系并组织实施，提高财政资金使用效率和效果，更好地履行社会职责。

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（陈筠，福建省疾病预防控制中心）