王婵 宋明爽 徐彭坤

摘 要：“镇改市”是我国基层行政体制改革的试验，也是在新型城镇化过程中对基层行政区划改革做出的有益尝试。以构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局为目标指向，通过激活中小城市的发展“命脉”，改变单纯依靠经济推动乡镇发展的路径依赖，实现“农民城”向新型城镇的跨越，是中国经济发展的新探索。然而，随着改革的推进，缺位的行政规划设计、有限的乡镇管理能力、被异化的政绩观念、社会组织发育不成熟以及市民文化普及不到位等，对“镇改市”的推进造成一定程度的制约，成为“镇改市”过程中难以回避的现实问题。问题的化解离不开政策的引导、技术的支持和法治的保障，这三个维度相互联系、缺一不可，共同为“镇改市”改革的顺利实施“保驾护航”。

关键词：镇改市;行政区划;新生小城市;城乡融合;新型城镇化

一、问题的提出

改革开放40年来，我国的城市化过程经历了城市化、逆城市化、再城市化等多种发展形态。大中城市不断向外扩张延伸，衍生出城市间连带发展的城市群。在城市群带中，核心城市、外围城市和边界城市按照大中小梯次排列形成了都市圈。在这个庞大的由各级城市组合而成的都市圈中，核心城市发挥着强有力的辐射作用，带动了周边中小城市的一体化协同发展。与核心城市形成鲜明对比的是镇。镇一般分布于都市圈的边缘，距离中心城市较远。随着工业化和资本的不断涌入，县城镇以及县域内的小城镇不断扩域发展，承接或分担了城市管理中的诸多功能，在国家治理中发挥了“最后一公里”的重要作用。……