孔丽娜 汪三琴

摘   要：2018年9月，国家融资担保基金正式运营，标志着我国小微企业政策性融资担保体系初步形成。但与主要发达国家相比，我国小微企业政策性融资担保体系仍存在运作模式复杂多样、政府出资不足、分担风险比例较低、资金补充机制缺失、监管体系不健全等问题，导致其运行效果不佳，改善小微企业融资状况效果不明显。为健全我国小微企业融资担保担保体系，建议借鉴他国经验，出台简化运作机制、加大政府出资比例和风险分担比例、降低银行授信风险、健全资金补充机制、完善法律法规与监管体制等政策措施。

关键词：小微企业;政策性融资担保;国际比较;启示

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.03.004

中图分类号：F831      文献标识码：A          文章编号：1003-9031（2020）03-0033-05

一、我国小微企业政策性融资担保体系建设情况的国际比较

（一）我国小微企业政策性融资担保体系建设起步较晚

国外小微企业政策性融资担保体系建设起步早，如美国、日本、德国从20世纪50年代，韩国从20世纪70年代，英国、法国从20世纪80年代开始建设小微企业政策性融资担保体系。我国小微企业政策性融资担保体系建设始于1993年，其后20多年各省市相继组建政策性融资担保机构和各类小微企业融资风险补偿基金，总体发展缓慢。2018年9月，国家融资担保基金正式运营，小微企业政策性融资担保体系框架雏形才基本形成。

（二）我国小微企业政策性融资担保机构主导作用不足

由于小微企业融资担保费率与违约损失率严重倒挂，小微企业融资缺乏商业性担保的生存空间，主要发达国家通常只有财政支持的政策性融资担保机构为小微企业提供融资担保。如美国由小企业管理局及其遍布全国各地的100多家分支机构为小微企业融资提供担保;日本由政策金融公库及分布全国的52家信用保证协会为小微企业融资提供担保。我国小微企业融资担保机构①数量多、且以民营为主，政策性融资担保机构占比小。以融资担保发展顶峰的2011年为例，国有控股融资担保公司达1568家，每个省平均约50家，占比仅18.7%，个别省份这一占比更低，如广东约5%②。

（三）我国小微企业政策性融资担保机构资金使用效率较低

国外小微企业政策性融资担保的资金放大倍数普遍较高，如日本信用保证协会的担保杠杆率可达35—60倍。而我国小微企业政策性融资担保因制度设置不完善，银行合作积极性较低。截至2018年末，国家融资担保基金为企业融资提供再担保25245户、金额为326亿元，分别完成计划目标的50.5%、69.9%，国家融资担保基金使用率仅49.3%，担保倍率不仅低于政策允许的15倍，也明显低于国外，没有发挥其撬动资金的作用。

（四）我国小微企业政策性融资担保业务进展较慢

国外政策性融资担保业务覆盖范围较广，如美国小企业管理局与7000多家银行合作实施小企业信用担保计划;日本中小企业信用保证协会提供信用保证的企业覆盖率为37.5%、金额覆盖率为14.2%;我国的国家融资担保基金现与23个省级再担保机构签署再担保合作协议，并与11家全国性商业银行总部签署银担合作战略协议;截至2018年末，共为2.5万家小微企业提供融资担保，占全国已发生贷款业务的小微企业总数的0.1%，融资担保金额仅占全国融资担保额的17.5%。

二、我国小微企业政策性融资担保体系建设进展较慢原因分析

（一）运作模式复杂多样影响政策性融资担保效率及推进进程

国外小微企业政策性融资担保体系通常设1—2个层级，运作简单、高效。如日本先由各地的信用保险协会为中小企业提供融资担保，然后由政策金融公库以信用保险方式，对信用保险协会提供风险补偿;美国由小企业管理局代表国家，直接向银行等金融机构发放小微企业贷款提供担保;德国先由各州的担保银行为小微企业提供贷款担保，然后由中央及地方政府提供再担保。从我国情况看，小微企业政策性融资担保体系层级多、链条长，通常由国家融资担保基金、省级融资再担保机构、市县级融资担保机构等3—4个层级组成。各省市政策性融资担保机构建设进度、股权结构、制度安排各不相同，运行效率参差不齐。如广东省再担保公司通过参控股方式新建地市政策性融资担保机构，按“0123”银担合作框架③开展业务;安徽省再担保机构直接参股原有市县政策性融资担保机构，并按“4321”政银担合作模式①开展业务。

（二）政府出资不足削弱了对小微企业融资的增信力度

国际上政策性融资担保机构的资金主要来源于政府，特别是中央政府。如美国中小企业信贷担保计划的资金全部来源于联邦政府;日本政策金融公库及其前身均由中央政府100%出资，信用保证协会资金9成以上来自地方财政及政策性借款，金融机构及社会团体捐赠占比仅4.5%、0.1%;韩国与日本类似，全国级的信用保证基金全部来源于中央财政，地方级担保基金由政府和金融机构共同出资。从我国情况看，目前采取政府、金融机构、社会团体共同出资模式，但政府出资比例较低。如国家融资担保基金首期注册资本661亿元，中央财政出资不足50%，占比仅45.4%，其余的由20家金融机构共同出资②。地方政府向政策性融资担保机构或各项风险准备基金注入的资金也因财力各异而不同，如广东各地市政府注资的旨在改善小微企业融资状况的专项基金数量多、规模小，平均约2亿元，与当地少则数百亿元、多则数万亿元的小微企业贷款相比，其承保能力极其有限，直接影响了政府对小微企业融资的增信力度。

（三）政府分担风险比例较低无法有效缓释银行对小微企业授信风险

世界主要发达国家的财政分担60%-80%的小微企业信用风险，如美国政府分担小微企业信用风险的75%-90%;日本中小企业信用风险的80%由政府分担，其中约9成由中央财政分担。从我国情况看，政府名义上承担了40%的小微企业信用風险，但考虑到国家融资担保基金中央财政出资占比不足50%，政府实际分担风险比例仅30%。如安徽省政府直接分担风险的比例约50%;广东省小微企业信贷风险补偿资金代偿时，财政出资部分承担的比例不超过代偿总额的50%。可见，我国政府分担风险比例明显不足，对分散小微企业融资风险作用有限，银行对小微企业授信风险依然较大、积极性不高。

（四）资金补充机制缺失弱化了政策性融资担保机构持续担保能力

世界主要发达国家的小微企业信用违约代偿损失均由固定的财政预算拨款予以补充。如美国小企业局每年根据上年的补贴率向国会申请年度预算用以补贴;德国联邦政府每5年对担保银行的担保损失进行一次补偿规划;日本通过财政补贴、政策性借款补贴担保损失，并设立收支差额变动储备金;加拿大、奥地利小企业担保机构的担保损失也由政府财政补贴。从我国情况看，目前国家融资担保基金只是原则性地要求建立多元化资金补充机制，并以财政出资为主，但没有明确后续资金注入的频率、来源、金额以及各方比例;而地方政府设立的融资担保公司、各种小微企业融资基金，各地财政大都以专项资金方式一次性投入，也沒有对资本金和风险补偿资金等后续补充作制度化安排，影响银行对其持续担保、代偿能力的评价与认定。

（五）监管体系不健全阻碍政策性融资担保机构发展

一是政策性融资担保监管法律框架不完善。为建立健全政策性融资担保体系，世界主要发达国家都制定了系列法律法规，如美国制定了《联邦法典》《小企业法》《小企业投资法》等法律;加拿大颁布了《中小企业融资法案》;日本先后制定了《中小企业信用保险公库法》《中小企业信用保证协会法》等法律。我国目前主要依据《融资性担保公司管理暂行办法》《融资担保公司管理条例》等规范性文件对融资担保进行指引，但都没有明确担保用途、风险分担比例及风险监管，也没有从制度设计上明确政策性融资担保、互助性融资担保和商业性融资担保业务与监管方面的差异，对地方政策性融资担保体系建设只有框架性的要求，尚未细化具体运营机制。

二是政策性融资担保业务监管框架及主体职责不明晰。国外对小微企业政策性融资担保业务的监管主体相对明确、单一，如德国成立了联邦金融监管局，作为联邦财政部的下属机构对其进行监管。我国的监管主体是由银保监会牵头，由财政部、发改委、商务部、工信部、工商管理局、人民银行等部委共同参与的部际联席会议，各省市监管机构自行确定，主要由地方金融监督管理局负责监管，由地方财政、国资、工信、科技、商务、人力资源和社会保障等多个部门主管，这种监管体制下各部门的监管职责分工不明确，中央与地方监管衔接不顺畅，难以监督、指导小微企业政策性融资担保业务有序开展。如一些地区的省级担保、再担保机构的主管部门有国有资产保值增值要求，风险容忍度低，导致担保机构不敢、不愿发展小微担保业务。

三、我国小微企业政策性融资担保体系建设的政策建议

（一）简化运作机制，突出小微企业政策性融资担保的主导地位

鉴于小微企业融资市场失灵及其融资担保的准公共品属性，我国应借鉴国外经验，从顶层设计上理顺、精简我国政策性融资担保体系，根据我国行政划分构建国家级、省级和市级三个层级的政策性融资担保框架，依次逐级提供再担保，并将种类繁多的小微企业风险补偿基金、专项资金归并到对应层级的政策性融资担保机构，统一制度建设，合力发挥政府增信作用，凸显政策性融资担保在小微企业融资担保业务中的绝对主导地位;同时加快推动商业性融资担保机构转型，促进政策性和商业性融资担保机构差异化发展，实现小微企业融资担保市场出清。

（二）加大政府出资比例和风险分担比例，降低银行授信风险

一是加大政府对政策性融资担保机构的资金支持力度。借鉴国家级融资担保机构均由政府全额出资的国际通行做法，中央财政要加大对国家融资担保基金的出资比例，上级政策性融资担保机构通过股权投资等方式对其下级进行资金支持，考虑到欠发达地区财力有限，须适度调增其上级政策性融资担保机构持股比例。二是增加政府风险分担比例，提升银行合作积极性。借鉴国际经验，政府总体分担风险分担比例需达60-80%，不同层级政府分担比例可参考财政收入分配比例，并向欠发达地区适度倾斜。

（三）进一步完善政策性融资担保机构资金的长效补充机制，提升其可持续承保能力

借鉴美国经验，根据上年补偿率计算当年需补充的额度，再参照担保基金出资比例进行分摊，其中由各级政府承担部分应纳入年度财政预算;也可借鉴日本、德国经验，向政策性银行申请低息贷款或发行专项债券补充基金。此外，还可建立保投联动机制，通过取得企业股权并分享企业高速发展带来的收益，以此补充开展小微企业融资担保的代偿损失。

（四）完善法律法规与监管体制，促进业务规范化发展

一是针对政策性融资担保体系建设进行专门立法或制定规范性文件，对其资金来源与用途、风险分担、风险补偿、资金补充、运作模式等进行明确规定，使小微企业政策性融资担保体系运转有规可循、有法可依。二是建议由财政部门作为小微企业政策性融资担保的主管部门，或借鉴美国做法组建具有综合协调能力的小微企业管理部门，由银保监会主导对其业务进行监管。三是制定小微企业政策性融资担保绩效考核激励办法，不仅对政策性融资担保机构扶持小微企业数量、放大倍数、担保费率等效果指标作出明确规定和奖补安排，还要对银行参与情况进行考核、奖补。

（特约编辑：何志强）

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