韩永文　梁云凤　郭迎锋　崔璨

摘要：近年来，国际社会对我国政府补贴的质疑甚嚣尘上，政府补贴特别是对国有企业的补贴，在世界贸易组织（WTO）规则下面临变革。党的十九大明确提出，要清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定及做法。推进经济高质量发展对政府补贴提出了进一步规范的要求。本文通过梳理分析世界主要经济体的补贴情况，从理论和实践角度讨论补贴在国际范围内所具有的客观性和普遍性，得出补贴是政府支持产业发展，激发市场活力的重要政策工具。对我国政府补贴和对国有企业补贴的情况进行梳理研究，结合国际实践经验，探索符合WTO规则的，促进我国市场经济健康快速发展的补贴政策体系，并针对补贴中存在的问题提出深化改革的对策建议。

关键词：WTO改革 政府补贴 补贴政策体系

作者简介：

韩永文，中国国际经济交流中心副理事长;

梁云凤，中国国际经济交流中心经济研究部研究员;

郭迎锋，中国国际经济交流中心经济研究部副研究员;

崔 璨，中国国际经济交流中心经济研究部助理研究员。

当今世界正处于百年未有之大变局，经济全球化、世界多极化加速推进，世界经济格局正发生深刻变化，国际秩序正处于转型期，国际规则面临一系列重大挑战和不确定性。在这些变化中，最突出的是美国的单边主义，以及其逐步加强的对中国的遏制和打压行为。特朗普政府上台以来美国经济政策发生重大变化，执行“美国优先”的单边主义政策，与世界主要国家摩擦不断，一系列“退群”行动对多边主义造成严重损害。特别是其引导的对中国发展的“质疑”和补贴政策的“诟病”，将世界主要经济体和国际组织的目光聚集到我国补贴政策及对国有企业的补贴问题上，引发发达国家和发展中国家贸易公平问题争端。从国内看，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期。经济发展开始从高速增长阶段向高质量发展阶段迈进，经济社会结构正在经历剧烈而深刻的变革。党的十九大明确提出，要清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。因此，对我国补贴情况进行梳理研究，对国有企业补贴问题进行深入分析，改革现有补贴政策，探索符合国际规则的促进我国市场经济健康快速发展的补贴政策体系，既是有效应对国际贸易争端和积极参与经济全球化的外部需求，更是新时代中国特色社会主义市场经济体制和实现经济高质量发展的内在要求。

一、WTO背景下补贴问题成为焦点

近年来，国际社会对我国政府补贴的质疑甚嚣尘上。政府补贴，特别是对国有企业的补贴，在国际经贸规则下面临变革。另一方面，推进经济高质量发展对政府补贴提出了进一步规范的要求。对改革补贴政策的研究，正是基于這一背景展开的。

（一）从国际上来看，补贴日益成为国际经贸规则争论焦点

2001年12月11日中国正式加入WTO，成为该组织第143个成员，《中国加入世贸组织议定书》正式生效。入世18年来，中国为世界经济发展和经济全球化起到了显著的推动作用。但是，一些发达经济体在获得我国入世给世界经济发展带来的经济正效益的同时，对我国产业补贴政策和国有企业补贴横加指责，认为补贴扭曲了市场，造成不公平竞争。美国自20世纪90年代起，就启动了对进口我国产品进行反补贴调查。在2007年3月，宣布对我国公司应用反补贴法;2018年5月，美欧日贸易部长发布联合声明，提出针对第三国的国有企业补贴所造成的市场扭曲要制定新的贸易规则;2019年7月，美国再次就发展中国家在WTO享受更优惠差别待遇发难，引发新一轮WTO改革辩论高潮。我国的政府补贴，特别是对国有企业的补贴，日益成为国际贸易和国际投资往来中的争论焦点。

1.WTO《补贴与反补贴措施协议》

《补贴与反补贴措施协议》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，以下简称《反补贴协议》）是WTO管辖下的一项多边贸易协议，是对关贸总协定第6条“反补贴税和反倾销税条款”、第16条“一般补贴条款”内容的具体化。按照WTO《反补贴协议》第2.1条的规定，凡属对授予机关管辖范围内的某一企业或某一产业、一组企业或产业的补贴即属专向性补贴。具体包括法律上的专向性、事实上的专向性、地区专向性和推定专向性（禁止性补贴被视为具有专向性）。专向性补贴实质上是指那些仅提供给“有限范围的企业和/或产业”的补贴。专向性标准的目的在于区分政府的正当功能与那些不公平的或有贸易扭曲效果的功能。WTO认为，普遍适用的补贴政策对正常经济秩序和国际贸易的扭曲作用较小，而针对特定企业、部门或行业的补贴则会干扰资源配置的合理分配，严重扭曲竞争和市场导向以及正常的经济秩序，造成国际贸易中的不公平。存在专向性补贴并不意味着违反WTO规则，只有在专向性补贴对其他成员造成不利影响时才被认为是违反WTO规则。但是，由于对是否造成不利影响的判断往往是在其他成员采取反补贴措施或在WTO争端解决程序中才会做出，补贴是否具有专向性，成为是否符合《反补贴协议》的首要关注点。就我国国有企业补贴政策来说，专向性补贴广泛存在，有违反WTO规则的潜在风险。

2.美欧日《关于工业补贴、市场导向（市场扭曲）、技术转让的三方联合声明》

2018年，美国、欧盟和日本联合签署了《关于工业补贴、市场导向（市场扭曲）、技术转让的三方联合声明》（以下简称《三方联合声明》）。《三方联合声明》旨在建立以美欧日三方为核心的国际贸易新秩序、新体系，包括第三国非市场化政策、第三国对国有企业进行补贴、第三国强制转让技术和改革WTO等内容。《三方联合声明》强调，以市场为导向是建立一个公平、互利的全球贸易体系的关键。“公平”是该声明一再强调的全球贸易的原则。其认为，国有企业获取大量的补贴使得西方企业面临着“不公平”的竞争。近年来，美国、英国和欧盟等国家领导人和政府官员在谈到我国“非市场经济国家”相关问题时，将焦点从国际贸易的“自由”转向了“公平”问题。

3.美日在对中国反倾销调查中超期沿用“替代国”标准

根据《中国加入世贸组织议定书》第15条的规定，在无法证明具备“市场经济”的产品领域，某一WTO成员可以使用“替代国”标准，来判断中国的生产者是否存在倾销行为。但这种做法的过渡期是15年。2016年12月11日到期之后，WTO成员不能再采用第三国价格来计算倾销幅度。因此，2016年12月11日之后，再针对中国展开反倾销调查使用“替代国”标准的做法即失去多边框架下的法律支撑。

但是，2016年12月11日之后，美国和日本依然继续采用“替代国”做法，对中国实行“歧视性”的贸易政策。2017年10月美国商务部依据《1930年关税法》中有关反倾销的“非市场经济国家”的标准发布报告称，中国是非市场经济体，因为中国经济并没有以市场原则为基础运行，目前不应赋予中国“市场经济地位”，因此将维持对华反倾销的“替代国”做法。（中国商务部贸易救济调查局：《美方：中国尚未达到“市场经济国家”标准》，http：//gpj.mofcom. gov.cn/article/zuixindt/201711/20171102666543.shtml。）日本在2016年12月提出中国依然是“非市场经济国家”，原因在于中国尚未解决国有企业等产能过剩问题，日本将维持对不当倾销征收高关税的“反倾销税”机制。

4.欧盟“市场扭曲”标准和新贸易防御规则

欧盟采用“市场扭曲”标准和新贸易防御规则对中国实行“歧视性”贸易政策。欧盟委员会在2016年11月9日向欧洲议会及欧洲理事会正式提交修改其反倾销法律制度的提案，后经28个欧盟成员国达成一致。该提案不再默认中国为“非市场经济国家”，但对反倾销提出了新的标准，即“市场扭曲”标准。这一标准不再区分市场经济体或者非市场经济体，认定只要存在由国家干预所导致的“市场扭曲”，就可以进行反倾销诉讼。事实上，这是用新标准来代替“非市场经济”国家标准，变相延用原有做法。

2017年12月20日，欧盟委员会在正式发布反倾销法律制度提案的同时，发布了认为中国存在“市场扭曲”的报告。该报告从三个方面对“中国市场的重大扭曲现象”进行了分析，认为“各种生产要素的配置和定价受国家的影响非常明显”。

2018年6月8日欧盟新的贸易防御规则正式生效。所有在此日或之后启动的新反倾销和反补贴调查都根据新规则来进行。该规则在某些方面使得欧盟能对倾销产品征收更高关税，其中“取消‘低税率原则”，规定在存在原材料扭曲的情况下取消低税率原则。结合欧盟“市场扭曲”标准和涉及中国的相关报告，可以看出这一新规则针对中国的意图较为明显。

5.在中美贸易摩擦中，国有企业补贴问题是重要争论点

近两年来，中国面临的国际环境发生深刻变化，中美贸易摩擦愈演愈烈，美国对华战略由“接触”转变为“竞争”已成定局，遏制中国崛起已成为美国共和党和民主党的共识。特朗普主政以来高举“美国优先”、单边主义、孤立主义大旗，在全球频繁挑起贸易摩擦。从2018年3月开始，陆续发起对华“贸易战”“企业战”“人才战”等，矛头直指中国高科技行业，企图遏制中国经济、科技发展。西方发达国家中也不乏美国的追随者，与中国在贸易、科技领域的冲突以及是否公平对待不同所有制企业的规则之争频繁出现。在已经举行的数轮經贸高级别磋商中，竞争中性原则是中美贸易谈判中双方重要关切点之一。

（二）推进经济高质量发展迫切需要进一步界定和规范补贴

伴随中国特色社会主义进入新时代，我国对外开放新格局建设也有了新的内涵。应对全球化逆流为世界经济带来更多不确定性时，我国从积极融入走向参与引领，倡导建设开放型世界经济，推动全球化进入合作、包容、普惠的新阶段。我国面临的发展形势、战略目标、主要任务与以往已有很大不同，要实现市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，推动高质量发展，迈向产业强国，建设现代化经济体系，改革补贴政策、深入推进国有企业改革是需要深入研究的重大课题。

1.我国正逐步形成全面开放新格局

党的十八大以来，我国经济社会发展的内外环境发生了深刻变化，经济发展开始进入增速换档、结构优化、动力转换的新常态。统计数据显示，党的十八大以来我国对世界经济增长的平均贡献率每年达到30%以上，超过美国、欧元区和日本贡献率的总和，居世界第一位，成为世界经济增长的主要动力源和稳定器。我国进出口贸易发展迅速，在国际贸易格局中占有重要地位。根据海关总署的统计，2018年，我国外贸进出口总值30.51万亿元人民币，比2017年增长9.7%，是1978年的859倍。在2008年全球金融危机爆发之后全球贸易额增长率长期处于低位的背景下，中国进出口贸易相对稳定的增长态势为全球贸易的稳定增长做出了积极贡献。世界经济合作与发展组织（OECD）2019年8月发布的2018年全球外资限制指数（FDI Regulatory Restrictiveness Index）显示，中国2018年对外资限制大幅放松，对外资开放程度进一步提升。世界银行2019年11月发布的《2020年营商环境报告》显示，由于大力推进改革议程，我国已经连续两年跻身全球营商环境改善最大的经济体排名前十，并且在总排名中继续获得大幅提升——由2018年的46位上升至31位，位列东亚太平洋地区第7位，仅次于日本。此外，自2016年10月1日起，人民币正式被纳入国际货币基金组织（IMF）特别提款权（SDR）新的货币篮子，获得国际主要货币的地位。

2.产业政策正积极融入国际经济格局

我国产业补贴政策对内服务于从产业大国向产业强国跨越的目标，以改善营商环境为核心，结合对特定产业、领域、对象的结构性安排，消除产业发展中的制约因素，增强产业创新能力、国际竞争力和可持续发展能力，促进资源配置效率和社会福利水平的提升。对外积极把握国际产业发展的趋势，在全球范围内配置资源，促进国际产业分工与合作。这就要求政府补贴政策，一方面要重视有关产业补贴政策的国际标准，积极应对国际社会相关责难，完善制度设计与技术标准;另一方面要加强产业政策的国际协调，立足于提升我国产业在全球价值链中的地位，主动参与国际分工，广泛开展国际合作，积极参与全球治理。

3.供给侧结构性改革正持续推进

近年来，我国经济发展步入新常态，短期内经济增长下行明显，长期内结构性调整面临重重困难。在此背景下，为主动适应新的经济金融环境，迎接新的挑战，习近平总书记在2015年11月提出实施供给侧结构性改革这一重大政策主张。供给侧结构性改革的目标是增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，让新的需求不断催生新的供给，让新的供给创造新的需求，使供给与需求在互相推动中实现经济高质量发展。在这个过程中，推动国有企业积极落实供给侧结构性改革的要求，持续推进联合重组、去产能，扎实开展“处僵治困”“降杠杆”和“压减”工作，有效提升国有经济整体功能和效率。

二、理论和实践：补贴的客观性和普遍性

补贴属于政府与市场的关系问题，从理论和国际历史实践看，政府利用补贴形式支持产业发展，具有客观性和普遍性。

（一）从理论上来看，补贴是政府支持产业发展的重要政策工具

1.WTO界定的补贴概念

国际上对产业补贴（或财政补贴）的定义较为权威的是WTO。为了维护世界贸易中非歧视、自由透明和公平竞争的秩序，WTO《补贴和反补贴措施协议》将其定义为：一成员政府或任何公共机构向某一企业或某一产业提供财政补助或对价格或收入的支持，结果直接或间接增加从其领土输出某种产品或减少向其领土内输入某种产品，或者因此对其他成员利益造成损害的政府性行为或措施，是一种促进出口限制进口的国际贸易手段。

2.补贴的背景——市场机制存在固有缺陷

在处理政府与市场关系的过程中，市场机制有其固有的缺陷。首先，表现在公共物品产业领域的市场失灵上。公共物品具有外部性，具有消费上的非排他性和获利上的非竞争性，会导致公共物品的私人供给不足以及“搭便车”现象。其次，市场竞争会形成垄断，造成不充分竞争。第三，信息不充分和不对称。产生逆向选择和道德风险问题，影响市场的公平竞争。政府需要通过制度建设和政策制定来规范经济主体的活动。第四，收入分配不公和经济波动。收入差距的拉大会引发社会不稳定进而影响市场效率。政府可以通过对财政收支规模和结构调整来维持宏观经济稳定。

3.补贴的理论基础

20世纪以来各学派围绕政府与市场的关系展开了激烈的诘难和论战。20世纪30年代以前的学派观点更倾向于自由放任，这主要是因为20 世纪30 年代以前这段历史时期是资本主义原始积累的重要阶段，资本主义的发展迫切需要自由流通、完全竞争以及灵活配置的经济环境;20世纪30年代至70年代的学派观点更倾向于政府干预，这是由于1929—1933年的资本主义经济危机暴露出自由经济模式下的诸多弊端，如垄断、信息不对称以及负外部性等，政府必须采取一些必要的干预手段引导市场经济回归到正确的运行方向上来;20世纪70年代以后的学派观点强调政府与市场关系的嵌入和融合，这一时期新凯恩斯主义学派、后凯恩斯主义学派占据主导地位，强调通过积极发挥政府的作用，寻求能促使政府与市场共生互补、协同创新的突破性策略。

随着以政府干预为基础的凯恩斯主义学派占据主导地位，补贴政策也逐渐被广泛運用，且力度不断增强。较为典型的是庇古补贴理论。庇古提出，在存在正外部性的情况下，政府应通过补贴来还原市场的激励功能，从而使正外部性的供给达到社会最优水平。“可能采取的鼓励与限制的最显著的形式当然是补贴与税收。”迄今为止，庇古的这种思路仍然指导着很多国家政府政策的制定，如对正外部性的制造者提供支持，具体为对高新技术企业的研究活动给予补贴等。

（二）从实践上来看，世界各国普遍存在政府对产业发展的支持与补贴

在全球经济发展中，补贴在世界各国的应用越来越广泛，补贴形式也日趋多样。从宏观层面看，政府干预方式由传统的以基础设施建设、健全社会保障体系为主的需求管理政策，演化为集价格政策、就业政策、货币政策、信贷政策等于一体的调节政策;从产业与企业层面看，世界各国的补贴方式由最初的财政补贴、税收减免等举措，不断丰富完善，发展到通过赠与、合约、税收减让等形式对航空航天、农业、汽车、化学能源等行业提供补贴，有的国家还对出口融资提供支持计划、技术研发。20世纪70年代以来，发达的资本主义国家对国有企业进行了私有化改造。目前虽然没有了“国有企业”，但一些有政府背景的企业类似于国有企业，承担一定的公共任务，政府对这些企业也有专门的补贴。

1.美国对企业补贴的概况

美国对企业的补贴，除了军事安全方面外，其他多集中于运输、航空、港口和电讯等基础行业。美国政府对科研的重视及投资程度较高，其补贴方式多体现为研发投入，基本上政府对科研的投入占到了社会全部科研投入的60%以上。

对承担公共任务的企业，美国政府除了补贴，还会有其他的支持手段。如在资本市场为企业提供政府担保、创办银行贷款和资本市场连接环节的二级市场金融机构（如房地美、房利美等）、税收优惠、提供信用额度、业务特许证和低风险债券，甚至隐形的债务担保，以支持企业的市场化运营。

2.英国对企业补贴的概况

在英国，企业补贴资金来源主要有四个方面：国家贷款基金、向国内外资本市场发行债券、发行“公共红利资本”、企业留利等。

英国国有经济具有较为悠久的历史，第一次世界大战之后，因战时经济的需要和凯恩斯主义的盛行，类似国有的企业有了进一步的发展，中央电力局、伦敦客运局、海外航空公司等都是这一时期的产物。大规模的国有化不仅促进了英国产业基础稳定，推动了产业结构的调整，而且这些承担公共任务的企业在缓解经济周期性波动、确保财政收入增长、推动技术进步、抑制物价上涨、维护社会安定等方面也发挥了巨大的作用。第二次世界大战之后，英国的国有资产管理政策多变，呈现国有经济大起大落的现象。二战结束到20世纪80年代期间国有化企业一度有较大的发展，之后企业产权以私有化为主。

3.德国对企业补贴的概况

在德国，财政补贴是重要的财政政策工具。国家采取联邦与地方州的联合财政补贴机制。

从补贴方式来看，德国政府是通过影响再生产过程的国家财政资助实现的。联邦、州和地方支出的救济金、低息贷款和税收优惠等是德国对企业补贴的主要方式。尽管德国是市场经济国家，但是德国政府同样会出台相关的补贴政策来弥补市场失灵。这些补贴政策不仅包括长期补贴，也包括短期补贴。长期补贴指住房补贴、国家投资建房补贴、贫困家庭住房补贴等。短期补贴一般基于政治原因，针对某些产业结构的变化而出台，包括农业补贴、采掘业补贴和铁路补贴等。多年来，德国政府的短期补贴呈现了不降反升的趋势，是促进经济发展的不可忽视的因素。

对承担公共任务的企业，财政补贴范围较广，不仅包括给予投资、信贷补助，而且还有抵偿联邦铁路经营中的政策性亏损等措施。德国的财政补贴政策对承担公共任务企业的发展和保护环境都具有重大的意义。在环境保护方面，政府制订了环境保护领域的投资补贴以及利用特别折旧法等具体措施，为承担公共任务的企业提供环境保护投资补贴和税收优惠，并重点关注与环境保护工作紧密联系的木材加工、铸造、化工和塑料等具體行业。政府对兴建环保设施承担公共任务的企业给予财政补贴和贷款优惠，补贴数额相当于投资总额的1%，贷款利率低于市场利率，偿还条件也优于市场条件;对企业建造节能设施所耗费用，按其费用的25%给予补贴，并设立专项资金，提供优惠贷款。

为了确保补贴资金使用符合目标和避免低效益，德国对补贴的监督也非常重视。对于接受补贴的单位，贷款银行对企业资金使用过程进行监督，以监督企业是否将资金用于补贴的项目。政府还专门规定了具体的补贴资金使用限制。比如投资补贴，规定只有20%的补贴可用于购买设备或者其他固定资产。购买固定资产的贷款只能够通过银行汇款到设备供货商，接受资助的企业得到的仅仅是设备。对企业补贴中最大的部分为一般性补贴，占26.1%，一般性补贴是指不区分企业产业类型的适用于所有企业的补贴，基本上是对中小企业的补贴;其次是对矿业补贴，占10%;第三位的是地区结构性补贴，占8%;其余项目为合理利用能源和再生能源补贴，技术更新补贴、对特定的工业部门的补贴。

4.日本对企业补贴的概况

日本政府对企业提供的补贴具体有以下几方面：对企业引进先进的利用能源设备予以补贴，补贴金额的上限为2亿日元，补贴率高达30%以上;对废弃物再利用的化工设备生产者给予其相当于生产、实验费用的补助;对于循环经济，由于其投资规模大，建设周期长，日本政府设立了专项基金，并利用非营利性的金融机构为循环经济企业提供优惠利率的中长期贷款;为了鼓励企业从事环保产业的研究与投资，日本在《废弃物处理与清洁法》中规定，对修建废弃物处理设施提供财政补贴等。

全球金融危机之后，日本分别在2013年、2015年、2016年和2017年制定了《日本复兴战略》《机器人新战略》《第五期科学技术基本计划（2016—2020）》等相关产业规划和《人工智能发展路线图》。其中，2013年的《日本复兴战略》提出“产业投资立国计划”，计划投入13.1万亿日元为刺激方案提供启动资金。成立了两支基金，其中一支用于鼓励日本企业开发新科技以及新业务合作的基金，规模大概1500亿日元;一支用于鼓励日本企业海外并购的基金，规模大概2000亿日元，同时，对相关的3D打印技术在研发端和需求端进行了补贴。《第五期科学技术基本计划（2016—2020）》的最大亮点是首次提出“超智能社会5.0”这一概念，在整个日本政府的科技总概算9538亿日元中，冠以“社会5.0”名称的政府预算共1148亿日元。其中，“实现新型经济社会‘社会5.0的平台”方向预算462亿日元;“‘社会5.0基础技术的强化”方向预算686亿日元。

5.北欧国家对企业补贴的概况

瑞典等北欧四国以高端制造业和国际价值链顶端分工体系而备受各国推崇。其经济发展被统称为民主社会主义模式。政府对企业的支持主要是以下几个方面。

（1）政府主导产业发展方向，并适时调整。

瑞典的优势产业，传统行业有机械制造、汽车、化工、通讯等，高新技术产业有生物、信息通讯、航天、医药等。政府对高新技术产业进行扶持，在政府的支持下瑞典成为这些领域的世界高科技产业领导国之一。

（2）政府强力打造优势产业。

一方面采取创建科技园区推进科技与生产结合的方式，支持中小公司的创新研发，这使瑞典成为全球研发（R&D）投入最大的国家之一。同时也有效发展了现代高新产业，促进了产业结构的优化升级。另一方面为企业创新发展提供基础性公共服务。瑞典有专门的政府机构为企业进行技术创新服务，为企业提供经济预测，并研究科技的发展如何对企业产生影响。

（3）国有企业参与正常竞争。

不同于德国的不以财务收益为目的，瑞典的国有企业要完全平等地参与到市场竞争。瑞典法律严格规定政府和官员不得直接干预企业的生产经营活动。国有企业管理局派出董事会代表，通过董事会参与和决策企业的重大事项。

（4）对国有企业的补贴从直接给予企业补贴转变为创造良好的外部条件。

20世纪70年代，瑞典政府对竞争能力下降的造船、钢铁等传统优势部门给予补贴或收归国有管理，以提高其竞争力，但后来证明这种直接干预微观经济的行为是无效的。20世纪80年代以后，政府改为提供基础设施建设，如建造先进的交通通讯等基础设施，创造良好的研究开发条件，让企业自由发展，而不再采取倾斜性的产业政策。并关闭了一些不符合市场竞争优势和社会发展的老、旧企业，保证新的企业和新的有竞争力的产品的发展。

（三）从国际上来看，政府补贴政策的实施效果较为显著

一个国家的补贴政策是否合理，在学界和政界历来存在一定的争议。但不可否认的是，无论是美国、欧洲还是日本和韩国都有指向清晰的产业补贴政策，政府在经济调节中的重要作用已经被历史反复验证。发生于1929年的经济大萧条、2008年的世界经济危机均表明，单纯依靠市场的力量无法保证经济持续健康发展，政府在适当范围内的干预有助于抵御市场失灵、维持经济的稳定。大量的实践结果也表明，政府补贴不仅能够显著提升企业的生存率，同时也有助于企业进行规模扩张。此外，政府补贴还是重要的战略竞争手段，政府针对某一特定产业的补贴还有助于其在世界范围内迅速取得领先优势。如美国在20世纪90年代的兴建“信息高速公路”计划，专注于因特网的改进和普及，保持了美国长期领跑世界经济。在东亚，韩国和日本政府通过加大对汽车产业、新兴电子产业的扶持，使其在激烈的竞争中占据有利位置。在德国，财政补贴对于德国改善经济结构和促进新兴产业发展发挥了重要作用，也创造了大量的就业机会，提高了就业率。

世界金融危机之后以美国为首的西方发达国家均制订了配套措施完备的产业补贴政策体系，其中用政府采购预算等措施来推进“再工业化”等新型国家经济战略实施。在这些政策的实施过程中，发达国家的“国有企业”发挥着不可替代的作用，尤其是在产业发展的初期或初始产业的培育过程中，以及公共服务领域，其作用都是不可或缺的。

（四）发达国家对企业实施补贴的经验和启示

理论和国际历史实践证明，补贴是政府处理与市场关系，弥补市场失灵，激励市场恢复的一种政策手段。国际社会普遍存在对承担公共职能的企业的专门补贴。发达国家对企业的补贴对象、方式以及机制，可为我国进一步规范对国有企业进行补贴以及补贴规范方式、提高补贴使用效率、减少贸易摩擦提供经验借鉴。

1.补贴对产业发展起到了重要作用

（1）发达国家对制造业以产业政策为核心。

发达国家支持实体产业的普遍经验是：制定适合本国的产业政策，在相关配套机制和法律法规的保障下，通過市场化的资源配置方式，促进资金向这些产业投资，不断培育并壮大这些产业。金融危机后这些国家明确新兴产业发展重点，推动相关领域的技术突破，加快培育新的经济增长点，促进经济复苏的同时努力抢占全球科技产业竞争制高点、培育新动能，纷纷出台国家层面的新兴产业发展战略。

（2）工业制造领域的做大做强是经济发展的基础。

德国、瑞典是发展实体经济并保持经济健康、持续、稳健发展的代表。美国以金融业及房地产为代表，但美国“再工业化”战略如果能顺利实施，会推动新一轮以新技术为特征的制造业发展，形成美国实体经济与虚拟经济新的平衡关系。

（3）良好的营商环境是工业制造领域发展的重要支撑。

一是有完善制度与法律环境。美国《美国复苏和再投资法案》和《制造业促进法案》推进了美国实体经济回归;德国《国家高技术战略2020》推动“工业4.0”战略落实到具体实施计划。二是完善的基础设施是实体经济发展的重要组成部分，也是加快实体经济发展的“润滑剂”。三是政府角色要适应新的发展环境。金融危机后，发达国家开始重视构建创新型政府和社会环境，开始运用新思维、新方法支持实体经济发展。如《美国创新战略（2015）》把创新型政府建设作为主题，德国提出“创新德国”理想蓝图。

2.对承担公共任务的企业进行专项补贴

（1）制度环境尤其重要，对承担公共任务企业的补贴需要立法先行。

发达国家对承担公共任务企业的补贴通常要通过立法的形式确定，而较少依靠行政命令。一方面可以保证这些企业所承担的公共任务，以及其所代表的产业发展的长期性，给企业形成稳定的预期;另一方面明确专项补贴的规模、申请程序、补贴方式等具体细则，从而避免实施过程中的随意性，减少甚至避免寻租行为。

（2）金融危机后战略性新兴产业是补贴的重点领域。

高技术产业和战略性新兴领域是发达国家产业补贴的又一重要领域。虽然这些领域较少存在国有企业，但会以承担公共任务的属性，对这些企业实行与国有企业相类似的产业补贴。由于新兴产业的基础科学研究和共性技术具有公共物品的性质，因而会产生显著的正外部性，兼之新兴产业市场潜力巨大，直接影响一国产业竞争力，因此成为各国产业补贴政策的重点。

（3）主要采取普遍性补贴方式。

发达国家对承担公共任务企业的补贴往往是普遍性的补贴，较多采用价格补贴的方式。产业补贴只选定需要支持的产业，政府并不会替代市场选定被补贴的企业，也不帮助企业设定具体的技术路线。近年来，发达国家在光伏、风电新能源领域主要针对最终消费者进行直接补贴，而非重点支持新能源企业。通过政府投入引导新能源消费，加快终端市场形成，从而为新能源技术产业化发展提供市场支持。这些产业补贴政策不仅具有普遍性，而且也更加公平透明。

（4）金融危机后补贴力度增强，西方国家的国有经济成分有所增长。

国际金融危机爆发后，发达国家重新审视实体经济的地位。美国等国家相继提出了“再工业化”战略，并对产业政策的作用进行反思。“去虚拟化”的思路引发了世界范围内产业政策应用新一轮热潮，主要发达国家纷纷加大对科技创新的投入，加快对新兴技术和产业发展的布局，抢占新一轮经济增长的战略制高点。在“再工业化”“低碳经济”与“智慧地球”等新型国家经济战略推动下，发达国家大力扶持以新能源、新材料、高端制造、网络信息、生物医药、航空航天等为代表的战略性新兴产业。在这些新兴领域，政府干预普遍有所增强。

三、中国特色社会主义市场经济中的国有企业补贴

发达国家的经验告诉我们，一个国家在国际产业竞争格局中依据本国实际情况，科学设计并正确实施补贴政策是其获得成功的关键。国企补贴本质上是产业补贴政策，符合中国特色社会主义市场经济发展的客观实际，具有历史必然性和客观性，其对中国经济稳定发展做出了巨大贡献。

（一）我国对企业补贴的概况

由于财政支出数据披露的缺失，我国财政补贴的规模暂时没有权威统计。随着会计准则的完善，上市公司对政府补助数据的披露日益规范，可以利用上市公司数据对企业补贴情况进行简要的了解。截至2018年12月，沪深两市上市公司总数为3666家，其中，上市A股3567家，上市B股99家，总市值434924.02亿元。获得政府补助的公司共3612个，总额1551.09亿元。按照万德的行业分类口径，政府补助金额前十的行业依次是资本货物，技术硬件与设备，材料，汽车与汽车零部件，能源，制药、生物科技与生命科学，耐用消费品与服装，运输，食品、饮料与烟草，多元金融行业;从获得政府补助的上市公司数量来看，前十行业依次为资本货物，材料，技术硬件与设备，制药、生物科技与生命科学，软件与服务，耐用消费品与服装，食品、饮料与烟草，汽车与汽车零部件，房地产，运输。

（二）我国补贴政策特点

1.中央与地方两级体系

当前我国的补贴政策由中央和地方两级构成。中央补贴政策由国务院及相关部委发布，国家发展改革委在项目补贴、工信部在产业补贴、科技部在研发投入补贴等方面具有审批权，财政部通过专项资金的方式对企业进行补贴。地方性补贴政策由地方政府部门根据地方产业发展实际情况制定，除了落实中央相关部门的补贴政策之外，招商引资促进地方产业经济的发展，出台相应补贴政策。

2.补贴政策设计不存在所有制倾斜

我国补贴政策主要从产业角度出发，对同一产业内企业补贴政策相同，不存在所有制倾斜。以《中国制造2025》的9大类产业政策为例，其中没有针对国有企业的特殊照顾。

3.特殊时期对企业的解困扶持，对象主要是国有企业

1995—2000年，涉及1.8万亿元资金的企业解困和坏账核销主要针对国有企业，包含5000亿元的坏账核销和债务剥离，以及1300亿元的债转股。

4.在执行层面存在偏好国有企业的现象

补贴政策设计虽然未对国有企业有所倾斜，但在具体执行过程中相关主体存在偏好国有企业的情况。如银行倾向对国有企业发放更多的贷款，以降低风险。

（三）我国国有企业补贴存在的问题

习近平总书记强调，国有企业是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”。新中国成立70年来，国有企业承担着保障地方就业、提供地方性公共物品等公共任务，是发挥政府作用、弥补市场失灵的重要媒介，对我国经济发展和社会稳定起到了重要作用，也背负了较大的资金负担，需要政府给予一定补贴。

1.对国有企业进行补贴的方式

（1）国家直接给予国有企业补贴。

为稳定基本物价，国有企业产出价格多低于市场价格，生产成本难以弥补，长期存在亏损。基于国有企业在中国特色社会主义市场经济建设过程中发挥的特殊作用，为了弥补国有企业虧损，促使其继续稳定发挥公共职能，政府长期对国有企业直接进行不同类别的补贴。加入WTO之后，中国政府根据协议取消了亏损补贴。

（2）国有企业享受一定优惠的税负。

虽然国有企业缴纳税收的总额一直处于增长状态，但是相对于其享受的国家政策和有利条件，其税负水平仍然偏低。

（3）国有企业享受较低的资源租金。

从很多国有企业的发展历程来看，其享受的较低的土地租金在很大程度上降低了国有企业的成本负担。多年以来，在国家给予国有企业的租赁费用偏低的情况下，国有企业应交未交的土地租金数额一路攀升。其他资源也是如此，如石油、天然气等税率较低。

（4）国有企业融资成本较低。

国有企业可以获得更为优惠的实际利息。国有企业不仅可以享受较低的贷款利率，而且更容易获得金融机构贷款。在通货膨胀率高过利率的情况下，国有企业实际上享受的是“负利率”式的补贴，这种低利率和容易获得贷款本身就是政府对国有企业的一种补贴。国有企业不仅少支付了利息费用，而且会通过这种利息优惠将资源所有者的收益转移到国有企业中来。

（5）战略性新兴产业和国家产业引导基金。

政府引导基金作为目前政府引导、市场化运作的方式，借鉴了西方国家的风险投资产业基金运作模式，在聚焦培育新产业发展、紧密结合发展新动能方面正逐步发挥作用。通过早期投入，大力支持重要领域产业结构调整，通过补短板的方式，把市场和政府需求结合起来，并吸引其他社会资本进入，切实解决融资难问题。经调研，目前中央政府层面的基金有17支，总量已超过8000亿元;全国有1000多支基金，总规模预计超3万亿元。

2.国有企业补贴存在的问题

从总体上看，我国对国有企业的财政补贴，无论是政策制定和实施本身，还是补贴对象、内容和形式等，都存在一定的问题，对资源配置效率、公平竞争和参与全球经济治理造成了一定的影响。

（1）国内规则与国际规则衔接不够。

近十几年来，中国是全球遭“双反”调查最多的国家，这既有地区贸易保护主义的因素，也有国内政策特别是产业政策与WTO相关规则衔接不到位的问题。政府部门、企业、专家学者对学习研究国际规则的认识和投入不足，部分政策制定未考虑WTO规则，产业政策与贸易政策“两张皮”现象愈发突出。

（2）部门间政策协同性不足，缺乏整体规划和政策统筹。

国有企业补贴交叉重复现象较为突出，降低了补贴效率。一方面，中央和地方政府补贴政策不协调。许多国有企业的项目往往既享受中央财政资助，又从地方政府获取补贴。相较于中央补贴，地方补贴较为散乱，片面追求招商引资，补贴政策不规范。另一方面，部门在制定补贴政策时，都认为自己管理的领域是短板，都倾向于扩大所管辖补贴规模。部门制定政策时往往各自为政，缺乏必要的沟通协调，存在政策“打架”、补贴“叠罗汉”的情况。

（3）政策制定缺乏科学论证，预期管理不足。

有些补贴政策设计不科学，为什么补、怎么补、补多少、补给谁、补多久，缺少充分论证和科学依据，导致许多补贴政策刚一出台，众多企业“一哄而上”，国有企业利用自身的资源优势迅速获取财政补贴。而政策退坡或取消时，则“一哄而散”，不利于行业长期健康发展。政策实施缺乏预期管理，未给市场预留必要缓冲期。有些主管部门重补贴发放轻评估监管，专注于补给谁、何时补，而忽视补贴对象是否具备资格、补贴资金使用是否合规等。

（4）对企业补贴的覆盖面过宽，资源配置效率低下。

补贴对象主要集中在能源、电力、汽车、电子信息、航空等工业领域，国有企业在这些领域都有涉及。政府补贴增强了受益企业的竞争优势，但也使得不少经营效率低下、长期亏损甚至濒临破产的“僵尸”企业，在政府补贴的荫庇下，仍能继续生存，降低了资源配置效率。

（5）国有企业占据更多资源，有损市场公平竞争。

据证券市场披露信息，每年获取政府补贴较多的主要是国有企业，民营、外资企业则较少。财政补贴过度向国有企业倾斜，叠加其在准入、融资、权益保护等方面的优惠待遇，无疑增强了其在国内市场的竞争力，民营、外资企业难以与国有企业展开公平竞争。另一方面，政府补贴以及其他优惠政策，弱化了国有企业面临的外在市场压力，助长了其粗放经营行为，造成创新意识和动力明显不足。

（6）补贴方式不科学，偏离预期目标。

这是财政补贴在我国的共性问题，既包括对国有企业的补贴，也包括对相关民营企业的补贴。补贴主要针对产业链的中间部分，即商品和服务的生产环节，对两端的设计研发和市场培育投入不够，政策外溢效应差。对第三方主体利用不够，如公共研发平台、社会组织、金融机构等。补贴政策缺乏明确的路线图，导致一些行业和企业不追求创新发展，把工夫主要用在了如何争取政府补贴上。一些补贴标准和条件设置不合理，不适应行业发展规律;补贴对象过于分散，有限资金撒胡椒面，补贴效果偏离政策预期。

（7）政策宣传存在偏差，引起国际社会误解与指责。

有些部门和地方政府为提振行业热情和彰显政绩，出台政策脱离客观实际，拔高优惠政策预期，宣传过度，但实际执行却经常雷声大、雨点小。有些补贴因为披露机制不合理，给人造成认识错觉。比如，根据沪深交易所规定，上市公司从入选政府补贴名录到实际拿到资金，需要进行多次披露，很容易造成重复计算。一些不当宣传和解读，引发了国际社会对中国政府过度补贴产业的误解和担忧。

四、完善我国国有企业补贴的对策建议

应对WTO规则和美国对我国政府补贴相关质疑，需立足于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个大前提。既要认清政府对企业进行补贴在国际上的客观性和普遍性，又要认清西方国家针对我国以补贴为由进行贸易摩擦是为了抑制我国发展这一实质。全面深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，主动顺应国际惯例和国际规范并积极参与国际规则改革，加强顶层设计和系统规划，加快改革和调整相关国有企业补贴政策及实施方式，形成既能适应中国特色社会主义市场经济需要，又能與国际通行规则相协调的补贴政策。

（一）完善国有企业补贴及相应产业政策的基本原则

对我国国有企业补贴及相应产业政策进行改革是当前经济高质量发展阶段过程中的必要内容，但也应该看到，这些改革是一项系统工程，应该进行系统研究、统筹规划。

1.坚持竞争中性原则，发挥市场在资源配置中的决定性作用

补贴政策应当注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，不应在所有制上有所倾斜。凡是市场能够有效发挥作用的领域，以及能用经济杠杆手段调节的，不应进行补贴;对缺乏核心技术的领域，可在一定时期内给予适当补贴，以助力企业的技术研发;对不能完全依靠市场机制的领域，比如公共产品和服务的提供，可按市场化的原则给予一定补贴支持。

2.坚持法治原则，对国有企业补贴全流程做到有法可依

加快制度建设步伐，对国有企业的补贴要实现政策制定和实施都有法可依，补给谁、补多少、补多久、怎么补等都要由制度说了算，避免拍脑袋决策，杜绝人情补贴。对国有企业的补贴要依法加强监管，确保补贴实施落实到位。定期对国有企业的补贴政策进行评估，不断完善国有企业的补贴政策，提高补贴效率。

3.坚持公开公平公正原则，避免出现歧视性补贴政策

公开就是把补贴的对象、标准条件、实施进展、效果评估等都公开透明。公平就是对不同所有制企业一视同仁，无论是国有企业，还是民营企业、外资企业，禁止歧视性、选择性规定。公正就是要求国有企业和民营企业的补贴政策实施要坚持程序正义，对所有市场主体的合法权益做到应保尽保。

4.坚持与国际通行规则衔接的原则，树立负责任的大国形象

尽快建立健全与国有企业补贴相关的财政补贴政策的WTO规则审查机制，将合规要求融入补贴政策制定和实施的每个环节，确保与国际规则不发生原则性冲突。努力对接“竞争中性”原则，主动作为，在WTO改革中发出中国声音。

5.坚持有所为有所不为的原则，采取合理有效的方式对国有企业进行补贴

对国有企业的补贴要注意平衡和协调，不能撒胡椒面，应瞄准发展短板、具有较强正外部性、核心技术、人才培养和公共产品及服务等领域，集中有限资源支持重点领域与环节，发挥“四两拨千斤”的作用。这些做法，是发达国家长期实践证明了的有效经验，符合现行国际惯例。

6.坚持一般性与特殊性相统一的原则，对不同类型的国有企业采取不同的补贴方式

一般而言，在工业制造领域，首先，要在制度设计上避免给予国有企业额外补助，确保民营企业与国有企业具有同等待遇;其次，在中央与地方的两级体系上，对国有企业和民营企业的补贴要保持一致性;第三，要逐步纠正在减税降费与融资等领域执行层面出现的向国有企业倾斜的情况。在特殊性上，一方面要注意对承担一定公共职能国有企业进行补贴的合理性，要有政策依据，且保证全流程信息透明;另一方面，在特殊时期，对个别国有企业进行经营性亏损补贴，可借鉴我国1995—2000年的企业解困和坏账核销过程中相关做法，如当下供给侧结构性改革去产能中解决僵尸企业问题等。

（二）我国国有企业补贴改革措施建议

发达国家从是否新兴产业、是否提供公共服务、是否承担公共任务等方面对相关企业进行不同程度的补贴，大多已形成相对稳定的符合国际规定的补贴体系，对推动产业和经济发展起到了一定作用。我国可吸取相关成功经验，结合我国基本国情，针对补贴存在的范围不清、力度不足、方式不规范和资金效益不明确等问题，从以下几方面进一步完善补贴政策。

1.改革方向

加强与国际规则衔接。在WTO改革势在必行背景下，我国应该主动作为，深化补贴改革，释放中国善意，从最大发展中国家的定位出发，坚持公平竞争、平等互利原则，推动构建公平贸易关系的WTO规则，提升我国在WTO改革中的话语权。对标WTO规则相关规定，对现有补贴政策做出适当调整。加强WTO规则的学习和培训，加快培养精通国际规则的人才。建立新设补贴政策WTO规则合规性审查机制，在补贴领域、补贴方式、补贴规模等方面与WTO等国际规则衔接。对那些国际规则不允许补贴，但出于国家战略考虑需要补短板的领域，学习国外经验，特别是美国经验和模式，采取灵活方式，实行间接补贴。此外，上市公司的财政补贴披露应与国际规则接轨，避免造成误解。

统筹财政补贴政策的制定与实施。建议由国家发展改革委牵头，各相关部门配合，统筹制定财政补贴的整体规划，尽快建立财政补贴的“正面清单”，确定补贴领域、条件、内容、期限、方式等。清单应集中在那些有利于解决区域发展差距、促进行业公平竞争、支持绿色低碳发展、提高关键共性技术研发能力的领域。禁止各级政府对清单外的任何项目实施财政支持。部门分工上，发展改革委负责抓总，有关行业主管部门配合实施，财政部门专司资金的拨付和跟踪评估。逐步建立新的财政补贴办法和规章制度。同时，加快推进预算体制改革。完善预算编制体制，提高预算编制的科学性与合理性。加强财政部门的预算执行职能，做好资金的拨付和跟踪评估。健全全方位、多层次的监督体系，确保预算执行合法合规。加强预算公开，打造“透明钱柜”。增强预算完整性，将政府所有收入锁进预算的笼子。

突出市场性、公共性、时效性、普惠性和通用性。市场性，就是强调补贴政策要以发挥市场在资源配置中的决定性作用为前提，补贴的实施以不扭曲市场、不影响竞争为准则。公共性，就是突出补贴的目的是弥补市场自身的不足，维护公共利益，促进基本公共服务均等化。时效性，就是明确补贴具有临时性，不是固定和长期不变的，要避免形成垄断，待市场发育比较充分、形成竞争态势后，及时缩减和退出。普惠性，就是要宣示补贴政策适用于所有符合条件和标准的主体，不分所有制类型，不存在任何差别和歧视性待遇。通用性，就是明确补贴政策符合国际通行规则，不寻求形成不合理的国际竞争优势。

增强中央与地方补贴的互补性及协同性。中央补贴要着眼全局，聚焦建立统一公平的市场竞争环境，支持国防军工产业，促进事关全局的基础研究、应用研究领域的关键共性技术取得突破等。地方补贴要考虑地方发展实际和能力，更多是补短板，提高公共产品与服务的水平和质量，为企业减轻发展压力。各地补贴政策应尽快规范化、透明化，按照既定规则和程序使用补贴，地区间不得恶意竞争，造成资源浪费。地方政府要加强对补贴的审计、监督和评估，提高补贴资金使用效率。

完善国有补贴的第三方评估体系。建议由财政部门牵头，加快建立健全财政补贴政策的第三方评估体系，包括对财政补贴政策本身的事前评估、财政补贴实施过程的中期评估和最终效果的事后评估，依托外部力量促进补贴政策的制定和实施不断完善。建立第三方评估机构库。根据评估任务差异，选择合适的评估机构，保证评估工作的独立性。

2.调整补贴对象

对弱质产业和新兴产业进行补贴。对弱质产业和新兴产业实施必要的补贴是国际通行做法。比如，国际社会普遍对本国农业给予财政补贴，以助其克服自然和市场风险。新兴产业一方面存在技术发展路线和技术攻关的不确定性，另一方面市场规模小且不成熟。这种技术和市场的双重风险，仅靠市场的力量发展较慢，需要政府给予企业在研发环节或者市场采购方面进行支持。

对军工产业的补贴。采用军民融合、以军促民的途径：一是对成熟的国防军工技术，通过适当方式转移和扩散，促进民用产业技术加快进步;二是通过以高于市场的价格，大量采购民用产业的产品和服务，尤其是对创办初期的高技术企业和先进制造业，增强其持续发展的能力。具体而言，对军工产业可以分成国家战略投入领域和市场化的产业领域分别予以补贴。军工类的国家战略投入领域本身就是政府补贴;开放性的市场化竞争领域，既有国有企业也有民营企业，通过政府采购方式实行同等待遇的补贴。

对基础设施类建设的投资与运营。规范政府的投资行为，既有政府的基建投资，也有民营经济的参与。为吸引投资，发达国家通常会在基础设施方面给予企业支持，如提供低价或零价格土地、免费的通用厂房以及便利的交通和水电气供应条件等，为企业节省大量投资，以更多地吸引企业入驻和经营。

对公共服务的领域要补贴。对水电气、甚至包括通讯等公共服务的领域，政府可以补贴，对老百姓的收费不宜过高，政府采购可以弥补企业成本，也是一种对企业的补贴。公共服务的企业既可以是国有的，也可以是民营的，也可以通过公私合作（PPP）的方式开展，实行同等国民待遇。

围绕国有企业，对上下游的中小企业进行补贴。中小企业竞争能力弱，但创新机制活、原创性发明多，吸纳就业能力强。对中央或地方的国有企业上下游中小企业，政府应实施普惠性的补贴政策，包括税收减免、贷款贴息等，特别要重点支持那些产业链中关键环节的“隐形冠军”企业，鼓励国有企业作为供应链的核心企业对这些中小企业提供保理、担保等融资服务。

对绿色产品与工艺进行补贴。高质量发展阶段，绿色生态是永久的发展主题，但同时，绿色产品与生产工艺的成本支出压力较大。因此，要加大对绿色技术研发和转化、绿色产品开发、绿色工艺、节能降耗改造、绿色消费等领域的财政支持力度，使市场机制发挥正向激励作用，引导市场主体绿色生产和绿色消费。

开列补贴的负面清单。凡是列入清单的名录，无论是国有企业还是民营企业都不允许补贴。这个负面清单，一方面要基本符合自由贸易协定（FTA）和WTO改革的要求，另一方面也要体现中国特色社会主义市场经济基本国情。

3.完善补贴方式

在进一步深化国有企业补贴改革过程中，坚持公平竞争、减少扭曲原则，在符合国际惯例的同时坚持中国特色，在普惠基础上把握好内外有别分寸，在补贴方式方法上更多采用市场化手段，由以直接补贴为主改为以间接补贴为主。具体采取以下几种方式。

更多采用减税的方式。对重点扶持的新兴产业、弱质产业，采取普遍性和结构性减税相结合的优惠政策，对这些产业中的国有企业和民营企业一视同仁。这样既有利于避免扭曲市场，让真正有技术实力和市场前景的企业在竞争中脱颖而出，也可以减少税收征缴和财政支出成本，压缩补贴寻租空间。

合理推广产业基金的方式。梳理各部委的科技进步类（或产业政策类）补贴，整合为产业基金，对民企和国企同等待遇进行产业注入式补贴。目前科技进步类产业补贴杂、散、小，工信部和科技部等都有所涉及。协调国家发展改革委、工信部和科技部等部门，将这些補贴合并为产业基金，积少成多，对产业范围内的国有企业和民营企业执行同等国民待遇的产业补贴。

补贴研发与消费端。将直接补贴生产端改为对研发与消费端的资金支持。一端是研发和设计。一方面，补贴直接用于支持企业加大研发投入;另一方面，建立符合公共需求——包括国有企业和民营企业的公共技术研发平台、人才培训机制等。政府可直接支持国有企业成立公共技术研发平台，再由这些研发平台与相关的上下游企业开展合作，实现知识和技术成果共享;通过支持大学、培训机构等，为国有企业提供免费或低成本人才培训;针对有关新兴行业出台贷款贴息、保险费减免等金融扶持政策，对国有企业和民营企业采取统一标准;通过支持国防军工行业发展，带动民用产业发展等。这些措施，既可以避免影响市场公平竞争，也符合国际惯例。另一端是消费。可以通过对使用特定产品的补贴，培育和引导市场需求，带动行业发展;通过消费者的自主选择，可以避免直接补贴企业带来的扭曲市场机制和“骗补”等问题。

发挥政府采购服务的积极作用。对需要扶持的企业，特别是那些技术和产品性能不成熟、尚未得到市场普遍认可的创新型产品，应采取灵活方式，发挥政府采购的积极作用。一方面，政府采购形成的庞大市场需求，能够增加企业的资金实力;另一方面，通过政府用户的试用和检验，也有利于促进企业改进产品性能和技术进步。

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責任编辑：沈家文