谢佳希

十八世纪中叶，清政府经康熙、雍正、乾隆三代皇帝七十余年的经略，终于消灭了割据新疆地区近百年的准噶尔汗国（见图1），重新将新疆地区纳入版图。但针对用何种方式对新疆地区进行管理，清政府于初期却并没有一个妥善的方案，而是经历了一段曲折的探索。

在进入新疆的初期，清政府并没有太大意愿对新疆进行直接统治，而是想用传统的“分而治之”的方法对准噶尔部实行分封，用间接统治的手段以达到“俾之各自为守。以奉中国号令”的目的。具体而言即“令四卫拉特人等。照旧安居。并封王爵。”此时的清政府欲将其一分为四，对各部分化瓦解，以使其互相牵制，让其再也不能形成一股统一的力量来抗衡中央。究其内核，无外乎传统的羁縻手段的再次应用而已，但在具体操作上清政府却屡次受挫。

首先就是阿睦尔撒纳的降而复叛。阿睦尔撒纳为准噶尔贵族，因与达瓦齐不和而出奔清朝。在清军第一次征讨准噶尔时作为先锋，扮演了重要角色。事后其被封为辉特汗，赏食亲王双俸。但面对清政府的封赏，阿睦尔撒纳一面佯装恭顺，一面却暗中图变。不仅“将所赏黄带孔雀翎，置而不用。并不将已经内附受恩之处，告知厄鲁特人”，甚至意图“总统四部”。清政府对其首鼠两端的行为并非不知晓，如乾隆皇帝曾几次下旨令留驻伊犁的定北将军班第对阿睦尔撒纳“严加监管”。但清军主力的抽调与班第的掣肘助长了阿睦尔撒纳的野心，最终其于乾隆二十年八月借故袭杀了班第，并率其部众重新反清，对此清政府不得不再次调集大军平叛。

就在清军进剿阿睦尔撒纳未竟之时，本已受抚的南疆回部首领霍集占与波罗尼都即所谓的“大小和卓”也起兵反清。至此清廷原本设想的“众建而分其势”局面不仅没有形成，反而加剧了新疆地区的动荡形势。天山南北的接连反叛也昭示着清政府想用分封羁縻的方式解决新疆问题的设想化为泡影。

行省制的筹划与搁置

乾隆二十二年七月，阿睦尔撒纳被清军击败后逃往沙俄，九月因天花病死。北疆叛乱至此平定。乾隆二十四年七月清军于兆惠的统领下陆续攻占了南疆叛军重镇叶尔羌与喀什噶尔（见图2），战争形势已经明朗。清军虽未生擒霍集占与波罗尼都，但战略目标已经达成。天山南北的反叛势力至此被彻底击溃。故陕甘总督杨应琚于奏折中提及：“西陲平定。幅员广大。陕西甘肃。非一总督所能兼理。请将西安总督改为川陕总督。四川总督改为四川巡抚。甘肃巡抚改为甘肃总督、管巡抚事。”清廷在批准后也将杨应琚移任甘肃总督，并特令“川陕总督、不必节制。”陕甘二省的分治与甘肃总督的设立，说明清政府已经在积极调整西北官场的高层结构以适应新疆地区的并入。

十一月，乾隆皇帝又以“西陲大功告成，一应事宜必期熟筹可久”为契机。指出从前由内地派员兼理哈密与巴里坤等处粮站事务“殊非常制”，且“新隶版图，均有专责”。若在战争结束后依旧沿袭战时体制，恐怕会使兼任官员荒废在内地的本职工作。甘肃境内各营伍官职之所以照其他省数量多是因为其地处边疆。但现今天山南北的叛军都已扫平，往日之“边疆”已成“内地”。所以甘肃地区原本多余的“文武员弁”均应“依次移补”。哈密巴里坤以西即新并入的地区也需仿照内地设立道、府等。当地的官员的添设裁汰与驻兵屯田之事也应该仿照内地“一体筹划”。最终使其“庶于国计边防。两得经久之道”。可见此时乾隆皇帝确实有意将内地的行省制引入新疆，以达到长治久安的目的。

但清政府高层对此却反对意见频出，比较有代表性的观点即认为天山南北现已各有办事大臣，对全局“足以统辖”。若此时再添设行省，首先是与“口外体制不符”，而且添设行省的衙署与其他经营建设费用都要从内地各省加派，繁重的财政支出会加剧各省的财政负担。且伊犁地区与回部各城的实际情况并不同于接近内地的巴里坤与哈密，若盲目将行省制度于全疆铺开，恐怕会适得其反。所以具体还是应该“因地制宜”，以求“万全之策”。

朝野上下各种不同意见的提出也促使乾隆皇帝重新考虑于新疆地区设立行省的可行性。乾隆二十五年五月，乾隆帝下旨：“新辟疆土。如伊犁一带。距内地窎远。一切事宜。难以遥制。将来屯田驻兵。当令满洲将军等、前往驻劄。专任其事。固非镇道绿营所能弹压。亦非总督管辖所能办理。杨应琚如未经到彼。即可不必前往。既已亲履其地。略悉情形。即可回任。”至此，乾隆帝权衡利弊，最终放弃了由甘肃总督兼辖新疆的方案。十二月，乾隆帝又以“管辖鞭长莫及”为由裁撤了甘肃总督一职，重新恢复了陕甘总督总管陕西与甘肃两省的旧制。至此，清政府此前作出的针对西北地区的官制调整彻底作废，于新疆地区设立行省的方案也随之终止。

军府制的确立与完善

军府制是清政府于边疆地区实行的一种以当地驻防将军为核心，以军政一体为主要手段的治理模式，其特点便是“以军统民”。驻防将军不仅是当地的最高军事长官，又是当地的最高民政长官。故此大大降低了边疆地区的管理成本。

在行省制的方案被否决后针对新疆地区的复杂形势，乾隆皇帝先是令身处南疆的阿桂迅速赶赴伊犁担任办事大臣以稳定局势。而后又于乾隆二十七年十月下旨以明瑞为“总管伊犁等处将军”。并宣布“凡乌鲁木齐、巴里坤所有满洲、索伦、察哈尔、绿旗官兵，皆听将军总统调遣。”十一月又授予爱隆阿，伊勒图与伍岱为参赞大臣与领队大臣协同将军办事。

针对南疆回部地区已经实行许久的伯克制，即由当地维吾尔族头人管理地方的自治制度，清政府也并没有随着设立伊犁将军而将其废止，而是改革了其原有的伯克世袭制，使伯克从“世官”变为了由政府任命的“流官”，总体上仍令其“辑其旧部，复其本业”继续管理地方。不过在其之上设喀什噶尔参赞大臣统领监管，新疆地区的军府制至此雏形以具。

自乾隆二十七年设立伊犁将军开始，终乾隆一朝，清政府始终在对新疆地区的军府制进行不断完善。如乾隆三十年针对南疆乌什动乱中伊犁将军与喀什噶尔参赞大臣之间的关于职权管辖的冲突以致贻误军机一事，乾隆皇帝特下谕旨痛斥喀什噶尔参赞大臣纳世通“妄自尊大”，并在动乱平定后规定南疆各城“俱聽伊犁将军管辖”。并要求伊犁将军必须时隔一到两年亲赴南疆各城留心巡查一次。由此重新确认了伊犁将军在南疆的权威。

乾隆三十八年五月，清政府又以“乌鲁木齐所属地方宽阔，而距伊犁遥远，兵民辐辏，应办事件甚繁”为由撤销了原有的乌鲁木齐参赞大臣，改设乌鲁木齐都统，并规定其“仍属伊犁将军节制。听其调遣。”就在这不断的政策调整之中，新疆地区的官僚机构逐渐得到完善，作为核心的伊犁将军的权威也被反复得到强化（见图3）。新疆的军府制由此逐步走向正轨，直至光绪年间新疆改设行省。

自乾隆二十年清兵进击准噶尔开始至乾隆二十七年设立伊犁将军为止，清政府的对疆经营策略大概经历了三个阶段的演变，即传统的分封制、同于内地的行省制、直至最终采行的军府制。

新疆地区实行军府制并不是偶然，而是清廷在反思分封羁縻制度失败与行省制弊端基础上而做出的慎重选择。历史事实证明，军府制的实施也促进了新疆地区的恢复与发展，打击了分裂势力，维护了国家的统一。

基金项目：南京旅游职业学院校级课题 《“体育+旅游”背景下休闲服务与管理专业的课程体系建设研究》 立项编号：KYC2019XKT10。

作者单位：黑龙江大学