方颖

2014年大运河被列入《世界遗产保护名录》，这标志着大运河文化带建设和生态廊道建设进入到一个崭新的阶段，为了使大运河文化成为中华文化的“金名片”，对于运河全线要进行全局性、整体性的保护、规划、统筹。

大运河文化保护整体性的客观基础

大运河文化的整体性。黄河流域和长江流域的地理环境和得天独厚的气候条件孕育了光辉灿烂的中华文明，而大运河在沟通五大水系的同时，把长江和黄河文明联系在一起，是促进文化交流、传播的重要渠道。又在时间的积累、空间的碰撞中，开放包容地形成了特色鲜明的运河文化，成为了一条流动中的文化景观长廊。因此大运河文化的核心和最重要的遗产价值即在于运河开凿、疏浚、通航、运输过程中形成的，可见可触知的显性“文化”。大运河文化与一般性的文化本质相同，所以有必要先厘清文化的内涵和基本特征。《周易》中很早就对文化做出了准确的定义：“观乎人文，以化成天下。”大运河由于其自身的属性特点和政治赋予的战略高度，而在发展日新月异的今天，依然具有与时俱进的活力。

从大运河文化遗产的构成来看，大运河遗产由庞大的遗产体系构成，它们在地理位置上一脉相承，前后相接，与周边的城镇、乡村和自然环境关系密切，共同组成独特的大运河文化景观。大运河文化的整体性，以中国大运河的自然地理环境为依托。从时间纵轴上自春秋时代吴王开凿邗沟以来，囊括了隋唐宋时期的南北大运河和明清时期的京杭大运河以及浙东运河;从地理跨度上看，大运河是贯通中华南北的文化长廊，不仅包括了八个省市的行政区划，也跨越了长江南北的自然区域，以及淮扬文化、齐鲁文化等不同的文化带，沿着大运河，北方的士文化南下，南方的商贾文化北上，兼容并包，错综融会在中华传统文化的悠久时空中。

从大运河文化的分类来看，大运河文化是“中国漕运实践中所创造的物质财富和精神财富的总和”。内容丰富详实，从文化的一般性样态可分为制度文化、物质文化和精神文化。无论是包括运河本身及与航运、水工等直接相关的历史文化遗产，因运河经济实践而约定俗成的社会行为规范，还是大运河的精神文化，都因大运河而起，由大运河绵长的河道串联起来，形成南北第二次大贯通，构成了极为绚烂的文化图景。

大运河生态环境的整体性。大运河生态环境是大运河文化带发展的基础，大运河自然环境的改善是运河文化带建设的重要保障。大运河的生态价值与其世界遗产价值、社会经济价值、城市服务价值、文化传播价值等一起构成大运河完整的价值体系。发改委颁布的《大运河文化保护传承利用与规划纲要》中也提出要打造山水秀丽的绿色生态带。绿色文化、生态文化是新时代大运河重要的组成部分。大运河的生态环境主要包括河道本体的环境和所穿越沿线地区的城镇土地、气候、人口等所有生态系统的总和。大运河是人工开凿的河流，因此其沿岸环境的形成是自然因素和社会因素共同作用的结果。两千多年以来，沿河的生态环境受多种因素影响经历了“良好—恶化—逐步好转”的变化曲线。

对运河的生态环境来说，水是最具关键性的要素。大运河总体线性带状并带有枝杈，局部呈现网络。大运河除了自身的河道之外，还有与之配套的，用以济运、泄洪、蓄水的河流、湖泊等。因此，大运河是一个涉及众多湖泊、河流的巨大的水系统，也是迄今为止跨越大江大河最多的运河。大运河流域内众多河道、支线水系的水环境都会对运河主线造成影响，优良的水环境是大运河奔腾向前的供给血液。

大运河文化保护整体性的维度

保护、传承与利用的整体性。《大运河文化保护传承利用规划纲要》提出，要按照高质量发展要求，共抓大保护，不搞大开发，坚持科学规划、突出保护，古为今用、强化传承，优化布局、合理利用的基本原则，这为大运河文化带的建设提供了基本的遵循。大运河的保护是一项跨区域、跨行业、跨领域，需要众多利益相关者和相关机构合作、共治、共建的重大工程。

从可持续发展的观点看，始终坚持“保护为主、合理开发、科学规划、永续利用”的原则，保护是开发的前提，开发是保护的基础。在建设大运河文化带的过程中，要把保护放在第一位，以保护为基础，保护是传承和利用的前提。需要明确的是，整体性思维下的“保护”并非传统意义上的封闭式保护，这种封闭式保护体现为区域性封闭保护，即在地方政府主导的保护模式下，仅仅对自己所属的行政区划内进行有限保护，对于行政区划之外的运河段则漠不关心，有的地区甚至将污染等不利因素进行地区转移，抢夺运河开发资源，以至于不同行政区划、不同河段的运河保护产生紧张关系。大运河兼具文化线路与遗产廊道的特征，并不是一处孤立的文化遗产，而是跨越8个省市的典型线性文化遗产，我们需要用整体性思维重新审视运河文化保护问题，辩证地看待保护与利用的关系，既要保护好本地区的运河文化，也要加强区域协作、制定整体保护规划;既要强调对运河文化的充分保护，也要强调对运河的合理开发和利用;既要保护物质文化遗产;也要保护非物质文化遗产;既要保护被列入文化遗产名录的遗产;也要保护虽然没被列入文化遗产名录但是具有重要历史文化价值的遗产。

当然，整体性保护不仅体现在空间保护、实体保护还体现为历史保护、精神文化保护，大运河有着悠久的历史，要想对其进行全面保护，还必须从历史的脉络中进行把握，强调文化的历史传承，遵循遗产要素的保护规则，既要对实体文化遗产进行修缮和保护，也要对大运河文化进行详尽的考察和梳理，充分利用现有的科技手段，更好地保护大运河文化，如利用大数据实现跨区域的数据共享，利用人工智能加强对大运河文化的宣传力度，丰富大运河文化的传播方式。

最后，大运河文化的整体性保护并不排斥合理的开发利用，遗产展示、活化利用是世界遗产管理工作的重要内容之一，大运河的展示利用工作也应受到高度重视。有必要引入公众参与，有选择地允许商业投资和开发利用，在社会资本的运作下，缓解地方政府的财政负担，提高文化保护的效率。根据“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，把增强人民的幸福感作為运河保护利用的出发点和归宿，将生态环境这一公共产品惠及民众，形成大运河文化“保护—传承—利用—提升—保护”的系统良性循环，实现活态遗产的可持续发展。

文化与生态环境的整体性。自然生态环境是文化赖以存在的因素之一。文化遗产的保护不仅包括历史遗迹，还囊括该地区的地理环境。从农业文明向工业文明的发展进程中，人们认识自然的程度不断加深，能力不断提高，人类文化也经历了由“人类中心主义”向“生态中心主义”的转变。当遭遇环境危机，人们开始重新审视自己的文化，从文化视角寻求破解的良机。大运河生态环境的有效保护离不开环保意识的培育，文化一经形成，就以各种方式影响生态环境。十九大报告提出，人与自然是生命共同体，我们必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的国策，建设美丽中国。大运河生态环境保护不同于一般的生态保护，不仅要保护自然资源，也要保护珍贵的人文资源，这就要求我们必须首先重视大运河文化，充分挖掘历史文化资源，保护好珍贵的文化遺产。我们对大运河文化遗产的重视程度越高、保护力度越大，正效应的作用下，社会各界对大运河生态环境的重视程度就会越高，保护意识就会越强，对于大运河环境保护的政策法规和制度规划就越容易落实。

环境是人类文化形成的基础，是人类赖以生存与活动的场所，同时还给人类提供各种资源供人类使用和利用，强调文化与生态环境的整体性就是强调二者的有机互动关系，因此，从另一方面来说，文化遗产的保护必须依托于相应的载体，传承、保护好大运河文化，不能脱离对大运河生态环境的保护。在自然地理环境的影响下，不同地区的文化有着不同的特点，当我们全面审视大运河文化发展时，不能脱离大运河文化产生和发展所依托的自然环境，自然环境直接影响了文化的存在形式。从大运河环境保护现状来看，情况不容乐观，许多文化遗产因为盲目开发、环境污染等原因消失在历史的舞台，让人痛心疾首，所以我们要加强大运河的生态环境保护，不要让大运河文化遗产随着环境的破坏与恶化而消失。

大运河不同区域协调发展的整体性。大运河全长2700公里，地跨8个省市，区域协调发展一直是横亘在运河整体发展面前的难题。从时间跨度上来看，长期历史遗留问题难以解决;从空间跨度来看，不同地区发展程度、产业布局等均存在差异，对运河价值认识存在分歧，管理上存在区域分割，各自为政的问题，缺乏整体规划与统一协调部门和全局意识。要想解决发展难题，必须结合大运河线性文化遗产的特点，以点带线，以线带面，通过河道串联，发展运河文化经济带，实现从追求短期经济效益到建立发展长效机制的观念转变，落实“共建、共治、共享”发展理念。

从经济发展角度来看，在区域内部，根据沿岸城市经济发展状况、产业布局特点，优化产业布局，优化区域内产业布局，突出区域特色，发挥区域优势，鼓励发展文化产业。在区域间，发展运河文化经济带，要强调和而不同的区域合作发展模式，发挥区域特色，避免同质化发展、过度开发与区域间恶性竞争，加强区域间的合作与互动，实现优势互补。从法制建设角度来看，要加强整体立法、综合立法，在《大运河遗产保护管理办法》基础上，制定全国适用的《大运河保护法》，使整体性管理于法有据。正如哈默所说：“一旦保护超越单个建筑物，规划就会发挥作用。”从政策规划角度来看，要树立整体发展、长远发展的目标，与一带一路建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等国家战略衔接，将大运河的发展同国家整体发展紧密结合。从加强监管角度来看，要实现大运河沿岸地区的网格化管理，加强卫星监测，通过跨区域巡查加强监管的力度和覆盖面，减少地方保护。

大运河文化保护整体性的落实

设立专门管理机构。大运河是活态的线性遗产，从空间布局来看，众多河道、支线水系的汇入形成了错综复杂的网状结构;从经济发展程度来看，大运河地跨南北，空间跨度大，各省市发展情况存在较大差异，给大运河遗产管理部门带来了治理的困难性。

因此，我们必须首先解决横亘在面前的一个棘手难题——如何跨区域跨部门解决经济利益、社会利益与环境利益的整体性发展问题。过去大运河沿岸各省市地方对于大运河申报的遗产区和缓冲区的管理是彼此分割而又不平衡的，各级政府和流域管理机构按照行政管辖范围行使职责，由于管理理念和侧重有所不同，往往形成点、段式管理，将本来作为大运河遗产的有机组成部分人为地割裂开来，使大运河的保护状况以及管理能力与世界遗产的要求相比还存在一些差距，大运河的功能没有完全发挥，一些基本的功能也基本丧失。大运河全线的整体保护和区域性保护利用的矛盾比较突出。

2019年根据《规划纲要》的要求，由国家发展改革委牵头，水利、交通、环保、文物等各部门选出一定数量的人员，组成“联席会议”这一协调机构，负责促进部门之间的联动，解决具体措施的施行方面的矛盾。但是从本质上说，其仍然不是一个可以负责大运河遗产整体保护管理的实体，协商会议的工作方式仍不可避免地会带有部门化色彩;定期或者不定期地召开会议，缺乏稳定而长效的管理机制和规划眼光;使得具体措施在实行中面临打折扣的局面。大运河作为一个国家性的工程，为满足大运河得到快速合理发展的需求，必须有一个国家级的机构来进行统筹，成立专门的大运河管理机构，引导地方各级政府和部门体系化地履行工作职责是大势所趋，十分必要。

建立跨省协调机制。大运河遗产保护的一个显著特征就在于保护区与城市中心区的高度重叠，大运河文化带的建设本就是解决区域发展中不平衡的重要举措，与京津冀协同发展战略、长江经济带发展战略和“一带一路”倡议具有同等重要的意义，并存在很大程度的交集。大运河国家遗产和生态廊道的建立涉及中央与沿岸政府、居民等多方各部门利益，同时还会对我国的农业、经济、文化产业、流域生态环境产生巨大影响。8个省市之间目前的合作还不是很顺畅，各部门之间配合度不够，联动性不足，区域内部的竞争和对于资源重复开发的问题比较严重。保护大运河是沿线所有地区的共同责任，大运河文化带建设不仅要强调重点突破，还要系统性地整体推进，逐步建立健全大运河文化带保护管理的省级综合协调机制。

在自然与文化遗产管理机制中，对于大运河文化遗产的整体保护协调机制尚未得到建立。目前我国大运河遗产保护的依据主要是《中华人民共和国文物保护法》《大运河遗产保护管理办法》及少部分地市颁布的地方保护条例，大部分尚未启动，各地保护水平和标准不一，划定的红线和遵守的底线千差万别。立法的差异化背后彰显了省际交流合作的不顺畅。只有在全河的框架内进行规划研究，各省文化旅游资源形成组团和联动发展，才能突出运河文化的重点。

强化省界监测。遗产监测是世界遗产委员会对于我国运河遗产管理的要求，也是世界上公认的对于遗产保护最有效的办法之一。遗产监测不仅可以科学地对文化遗产的保护情况和完整性进行评估，还可以为预防性决策和规划提供支持。从监测的等级上看，我国目前确定的三级监测（遗产地—省级—国家级），两级巡视（省级—国家级）的制度。从监测的内容划分，中国大运河的监测分为：遗产本体监测、影响因素监测、保护管理行为监测和安全保障监测四类。

我国目前城市化发展程度不断提高，在城市经济社会建设中，不可避免地会对文化遗产产生冲击。中国大运河具有跨行政區域的特性，不同地域的遗产保存现状有所不同，受到的影响因素也不尽相同。比如江浙一带，降水充足，又有长江的调节补充，运河航运功能在很大程度上得到了保障，但经济的发展步伐过快，由此带来的化工、纺织企业排污现象却对水质造成了极大的威胁;而山东济宁以北，一些运河处于郊野地带，四处杂草丛生，干涸过后运河面貌基本损毁。尽管在2012年，江苏扬州市作为牵头城市，率先建立了水利、园林、气象等多部门、多层级的监测预警平台并投入实际使用，但省级层面的大运河档案监测平台自2015年才开始在山东省探索建立，并且在实际操作中，基层部门上报数据不真实、篡改数据的情况仍然屡见不鲜，监测的应有之义被削减。

目前国家和大运河沿岸各级政府都已经编制了运河保护和管理总体规划，对于遗产申报的各点段在监测方面的目标和方向做出了整体的系统性规定。各遗产地监测平台也承担着大运河遗产监测和预警处置的主要工作。省级监测平台作为一个向下收集汇总，向上分析报告的承接性机构，必须加强其法律地位保障和配套制度建设。对于遗产地上报的监测数据，采取更加科学性规范性的方法进行分析利用，实现相关行业的数据共享和沟通，让监测预警工作体制更加完善，成为大运河保护管理的助推力。

探索生态补偿制度。在推进运河生态补偿的过程中，受行政区划影响，加之各方不同的利益诉求，在补偿标准、考核指标方面很难形成一致意见，运河省际之间的补偿，如果缺少中央的统筹协调，将无法破解管辖权分割与整体保护之间的矛盾。首先应当加强国家层面的协调组织，省际间的联动，建立一套完善的水目标考核和评价体系，在此基础上对流域数据进行分析，科学选择监测指标。并根据成本和收益，合理地确定补偿的标准，体现补偿的公平性，并保持政策的稳定性，体现国家对公共产品的保护。其次，也可以完善运河生态补偿立法，有法可依，让补偿资金真正用到运河管理保护的实处，减少省市和部门间的冲突。

从另一方面来说，目前运河流域补偿主要依靠行政机制，驱动单一，为了缓解国家的财政压力，更大程度地发挥市场和产业的作用，也可在大运河生态补偿模式的探索中，鼓励多方参与到生态补偿的行动中，形成保护者受益，受益者补偿的长效运行机制。鼓励企业参与其中，使补偿的主体和方式更具多元化，运用政府和社会资本合作（PPP模式），扩大补偿资金的来源，构建绿色金融体系，形成市场与行政双轮驱动。

加强大运河综合立法与专门立法。推进大运河文化带整体建设，必须保护完善大运河文化遗产保护的法律法规体系，将公共政策向制度化、法治化发展，使大运河文化保护有法可依。

从大运河保护的立法现状来看，地方和区域立法数量不足，只有少数沿线城市设立了运河遗产保护的地方性法规，而且不同部门和层次的环境立法协调性有待整合，许多空白区域需要填补，立法质量不高。大运河文化遗产整体性保护，必须科学立法，强调立法先行，对大运河遗产保护法律法规体系进行整体性规划。在中央层面进行顶层设计，着眼于大运河保护全局，避免地方立法、部门立法的局限性。首先需要加强大运河文化遗产保护的专门立法，突出大运河的文化核心。目前，大运河保护主要是依靠文物保护相关法律法规及规范性文件，难以囊括大运河文化带的地理生态环境等重要组成部分，导致许多重要的遗产要素的保护缺乏强制性保障，因此笔者认为参照《长城保护条例》模式和国外运河立法经验，制定专门的《大运河保护法》是时机成熟的，通过专门性的立法对运河管理的主体，运河管理的内容及责任等进行细致规定，让大运河保护传承和利用具有更高效力的保障。同时沿岸省市也可以依据中央立法规划和本地区大运河文化遗产的实际情况进行立法，积极展开调研与研讨论证，与其他城市开展对话，学习其他地市的成功经验，加强文化遗产与生态环境的整体性综合保护。此外，制定良好的法律必须得到执行，因此，在强调立法的同时必须要重视法律的落实，不可以为了短期经济效益而对运河遗产过度开发甚至破坏。要加强执法队伍建设，培养专门复合型、交叉型执法人员。运河执法是实现运河文化繁荣与自然环境健康发展的内在要求，也是进一步落实河长制、湖长制的重要任务，在运河管理执法过程中，必须加大力度，丰富执法手段。

作者单位：中国海洋大学法学院