【摘 要】 本文以“大西安”的战略规划为例，阐述了公众参与城乡规划的现实意义及现状，提出了公众参与城乡规划的路径。要培育和提高公众参与城乡规划的意识;拓宽公众参与形式，鼓励公众积极参与;完善相关法律和制度。

【关键词】 城乡规划;公众参与;实现路径;大西安

城乡规划是指导城乡建设和管理的依据，事关城乡未来的发展方向与布局。根据《大西安2050空间发展战略规划》，在约1.76万平方公里规划范围内，以西安、咸阳、渭南、杨凌、西咸新区为主体，通过实施“北跨、南控、西进、东拓、中优”空间战略，新时代的西安将建设成为集品质与特色于一身的国际化大都市。如此恢宏的发展戰略不仅对大西安的城乡规划影响深远，也事关大西安城乡区域的相互融合和协调发展。同时，由于城镇化的快速发展，极易出现因规划失误而侵害当地公众利益的问题，从而引发社会矛盾。因此，让公众参与到城乡规划和管理过程，积极听取公众意见，是化解此类矛盾的根本途径，也是城乡规划得以有效实施的重要保障。

一、公众参与城乡规划的现实意义

1、公众参与城乡规划是法治社会的必然要求

我国于2007年10月28日颁布了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称规划法），实施之后又分别于2015年和2019年进行了两次修订，虽然在公众知情、查询、监督等方面几乎没有变化，但除第三章“规划的实施”外，每章都有关于公众参与的单列条款，形成了公众参与的闭环链条。如第一章“总则”中，规定了任何单位和个人都有权查询、举报、控告违反城乡规划的行为。第二章“规划的制定”和第四章“规划的修改”中又特别强调了在规划制定和修改过程中应组织有关部门和专家采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。第五章“监督检查”中规定结果信息应该依法公开，供公众查阅和监督。第六章“法律责任”中单列了对未听取利害关系人意见的应责令改正、通报批评或处分。这些规定均体现出了对于公众参与权的保护。因此，当规划立法将公众参与作为一项基本的制度予以确定后，规划机关在实践中必须依照相关法规的要求开展公众参与，否则规划的“合法性”将会面临挑战。

2、公众参与有助于实现城乡规划的合理化和科学化

当前城乡规划的起草和制定主要还是以政府为主导，通过专业的规划设计，由相关政府职能部门推进和完成。通过公众参与城乡规划，可以集思广益，群策群力，最大限度地避免规划成果脱离实际，使之更趋于合理化和科学化。例如，对于那些具有历史感的街区保护，从文化层面上看，最佳方案是原汁原味地保留住该街区的建筑环境，并使居民保持现有的生活方式，然而当地的居民可能更关心的是怎样提升自身居住生活的水平与质量。如西安作为一个典型的古都型历史文化名城，拥有严谨布局的中心都城区，周围设有古城墙，由于年代久远，基础设施老旧，机动车无处存放，基本公共服务跟不上，古城区内居民生活不便，整体面貌不佳。如果没有公众参与环节，城市规划者可能会更多地考虑城市的长远发展，从而忽略了居民的现实需求。因此，充分的沟通协调才是及时纠正规划中一些想当然错误的良方。

3、公众参与是城乡规划顺利实施的重要保障

城乡规划项目一般具有涉及部门多，利益主体杂，影响范围广的特征，处理不好就极易引发群体性事件。这就要求公众参与覆盖到规划全过程，从规划制定开始就应该公开信息，使利害相关人能充分了解规划项目的目标、内容、实施、监督等各环节，通过多层次、多渠道的制定、修改、发布、意见征求的反复沟通，达到对公众的合理利益诉求进行整合的目的。只有公众对规划有了高度认同感，才能最大幅度地减少抵触和对抗情绪，减小实施过程中的执行阻力，保障规划工作按计划顺利进行。同时，作为城乡规划的主体之一，公众参与各项规划是维护自身合法权益的必然要求。一旦公众的意见被采纳，将会大大激发公众参与城乡规划的积极性和主人公意识，这种政府与公众的良性互动关系，必将有助于确保规划的顺利实施。

4、公众参与能够有效制止违法建设

城乡规划中必然会涉及大量的拆迁和新建的建筑工程，存在着巨大的经济利益，如果缺乏必要的监督和制约，势必会成为腐败的隐患。公众参与有利于对政府行政机关进行监督，预防政府与开发商利益勾结，避免滋生腐败。将规划项目全过程置于社会和公众的监督之下，是对政府内部监督体系的有效补充。相对于其他群体，项目利害相关人群更加关注项目进展的各个细节，更加了解项目的实际操作，从而更易发现项目执行中的问题。城乡规划是政府行使其管理权力的体现，在权力行使的过程中必须做到维护公众的利益，接受公众的监督，这样才能实现真正的依法行政，有利于遏制权力的滥用。

二、城乡规划中公众参与的现状

《规划法》中虽然明确了各个环节公众参与的要求，具体操作的细节本应该体现在各地方政府依据实际制定的实施办法或实施方案当中。但从目前情况来看，各地方政府的相关法律法规中往往忽视了这一点，基本表述都与《规划法》相似，甚至更简。2017年3月新修订的《西安市城乡规划条例》（以下简称条例）也存在类似的问题。

1、参与主体的不确定性

《条例》第二章第十九条规定，“修改城乡规划应当对修改的必要性进行听证、论证，征求公众、专家和利害关系人的意见”，从中可以看出，此项条款对参与主体的类型有明确的规定，但却未提及专家和公众的具体范围和数量，专家遴选的要求和范围、利害关系人的界定、公众的数量、通知公告的方式等细节。因此，法律法规文字表述的问题导致参与主体的不确定性，相关部门在选择参与主体时自由度太大，容易出现刻意挑选符合部门意志和需求的参与者，收集到的意见带有片面性，难以真实反映利害相关人的诉求和辖区内其他公众的公共利益。

2、公众参与的积极性不高

目前，公众普遍认为城乡规划是政府应该做的事情，参与意识尚未普及和形成。除了利害关系人外，普通公众参与涉及公共利益的讨论很少。加之相关部门在公布规划信息时，通常只在其部门网站发布，普遍存在发布时间短、内容简、范围窄的问题，使得城乡规划这一事关每个公民切身利益，甚至会影响子孙后代的发展大事没有得到应有的关注和足够重视。2018年9月4日新浪陕西有一篇根据热力图从西安现状出发，指出了城市规划中存在的问题，并提出了几个中肯建议的文章，但令人遗憾的是竟无一个网友出来评论。同时，由于规划项目是一个系统工程，往往过程复杂、周期较长。项目进展各个阶段不同的公众意见反馈尚未形成成熟的机制并制度化。常常征求意见过后，公众的意见不能得到及时回应，使得公众逐渐失去了参与的热情和兴趣。

3、公众参与的形式较为有限

《条例》第十六条、第十九条明确规定，公众参与城乡规划的形式为“论证会”、“听证会”和“其他方式”。从目前各地实际操作层面来看，“其他形式”鲜有创新，公布与公示是通行的做法，或以常见的问卷调查作为补充。每种方式均是在政府的主导下进行的，在参会人员和相关领域的专家的选择方面，政府拥有较大的裁量权。另外，政府更多的关注项目的结果，导致忽视项目全过程的公众参与制度安排，大部分项目在规划初期形成的公众参与意见往往只是形式，在实施过程中不发布细节，最后再通过专家验收草草结尾，公众没有感受到参与的有效性。长此以往，使得公众参与表现出被动性，不能真正的代表辖区范围公众的意愿，缺乏接受公众意见的长效机制。

三、公众参与城乡规划的路径

1、培育和提高公众参与城乡规划的意识

公众参与重点在于参与的动力源，一般可以分为两个部分，第一部分是直接利害相关人群;第二部分是相关研究领域内的专家学者和关注公益性事业的公众群体。除了保障直接利害相关人的权益外，第二部分人群作为第三方视角和观点更趋近公正和平和，应该也必然是能够作为化解城乡规划矛盾的关键力量。西安作为西北重镇与东部城市相比这一点尤为明显。因此，作为城乡管理部门应当高度重视第二部分人群，不断提升公众参与城乡规划的意识，提高人群素养，扩大人群规模。城市规划是一门综合性较强的科学，包括经济、社会、文化、技术、人文等诸多领域，涉及规划、设计、美学、建筑、管理等众多学科的知识。政府相关部门可以通过各种渠道、方式组织培训。另外，在宣传方式上，除了传统的电视、广播、报刊杂志外，应充分利用网络、微信等新媒体，传播和普及城乡规划的相关知识，教育和引导公众树立社会责任意识，改变民众广为存在的“事不关己高高挂起”的消极心理，形成一群关注公益的大众群体，培养一批精通专业的专家队伍。

2、拓宽公众参与形式，鼓励公众参与

针对公众参与程度不高的现状，政府及规划部门应为公共参与城乡规划提供最为便捷的方式，以满足不同社会群体和不同阶层的需要。“便捷”、“便利”是参与方式的基本要求。首先，在《规划法》表述的“听证会”、“专家座谈”等方式外，各地方政府应在具体的法规、管理办法、实施细则、实施方案中细化对公众参与的要求，将其转变成可供操作、可以落实的具体办法。其次，通过紧跟新时代信息社会发展的步伐，充分利用技术手段，构建与公眾直接互动的平台。第三，公众参与过程要高度重视舆情数据整理和规划目标引导，在公平、公正、公开的基础上，通过讨论与沟通，最终达成符合公众利益、保护大多数利害相关人权益、补偿特殊弱势群体的多重目标。

3、完善相关法律和制度

当前我国还没有一套完整的关于公众参与城乡规划的法律法规。为此应该尽快按照《规划法》的原则性要求，制定公众参与城乡规划的配套法规，为各地建立符合实际的参与机制做好制度准备。只有把公众参与的具体细节，如参与主体、参与范围、参与流程、相关权利和保障、信息发布范围、执行与监督等内容进行详细规定，才能确保公众参与的知情权、参与权、救济权等，使公众真正享受到法律赋予自己的参与权利，从而积极热情地参与到城乡规划中去，把其作为全社会公众需要共同努力的一项事业。同时，应当建立公众意见的收集反馈机制，对于公众的意见要设立专门的人员负责整理和汇总，特别是网络征求意见环节一定要对公众的意见给予及时的反馈。特别是对其中一些合理建议如果被政府采纳的，政府还应该对其进行奖励，以提高公众的参与度。

综上所述，公众参与城乡规划有利于增强规划的合理性和科学性，有利于社会各阶层间建立起良性的商讨和沟通机制，从而得到公众的支持，更好地落实城市规划，实现民主;有利于公众对城市规划行政权力进行监督和制约，预防腐败的发生。随着信息化技术的不断发展，参与意识不断增强，参与手段的多样化，充分发挥公众参与的作用必将会从探究走向实践。

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[6] 新浪陕西.写给西安“一把手谈规划”：我们有这样几个建议！[EB/OL].http：//sx.sina.com.cn/news/b/2018-09-04/detail-ihiixzkm4261569.shtml.

【作者简介】

霍雅琴（1972—）女，汉族，陕西兴平人，西北政法大学政管院副教授，研究方向：地方政府管理.