杨九斌，王咏梅

（湖南师范大学教育科学学院，湖南 长沙 410081）

教育民主与公平是美国联邦政府近代以来尤其关注的问题，也是教育普及化发展的重要砝码。在约翰逊政府（Lyndon Baines Johnson Administrator）前，诸多总统曾立法尝试促进高等教育民主发展，如1862 年，战火硝烟下林肯总统签署《莫里尔法案（The Morrill Act of 1862）》掀起了美国公立大学运动，大量农民子弟得以进入大学厅堂，让经济困难的他们获得受高等教育的机会；1944 年罗斯福总统颁布《退伍军人权利法案（G.I.Bill）》，大批退伍军人得以进入大学校园接受高等教育，揭开了高等教育大众化的历史序幕；1958 年由艾森豪威尔总统颁布的《国防教育法（National Defense Education Act）》对美国有天赋且愿意继续深造之青年学子提供经济资助，确保他们不因经济困难而失去继续深造的机会。[1]20 世纪60 年代种族歧视、反贫困等社会平权问题层出不穷，教育公平诉求急切，自由民粹之火四溢，加之“艰难”的个人教育经历，约翰逊对于教育民主热切关注，时常期望成为美国“第一位教育总统”，执政期间签署了60 余项教育法案。[2]为此，教育民主与公平成为约翰逊政府“伟大社会（Great Society）”运动的重要目标与途径。民主诉求下1965 年《高等教育法（Higher Education Act of 1965）》成为约翰逊执政期间最引以为豪的立法之一，也是约翰逊民主思想的结晶与美国高等教育民主化发展的助推器。

一、早年经历与约翰逊教育民主思想的启蒙

约翰逊教育民主思想与其早年教育经历密不可分。首先，家境贫寒让约翰逊早早体会到人人受教育的重要性。约翰逊生于德克萨斯州贫苦之家，虽然丽贝卡（Rebekah Baines Johnson，约翰逊母亲）竭尽所能期望约翰逊能通过教育取得非同一般的成就。[3]但是，迫于窘境，年仅15 岁的约翰逊便只身前往加州，奔走从事于电梯工、邮递员、公路人员之间，艰辛的工作经历及母亲的殷切期望，令约翰逊意识到教育的关键作用。[4]1927 年2 月，囊中羞涩的约翰逊贷款进入了西南德克萨斯师范学院（Southwest Texas State Teacher’s College），这一经历影响了约翰逊执政期间对大学生贷款和奖学金的重视。[5]

其次，对于埃文斯校长的崇拜则进一步强化了约翰逊教育民主意识。西南德克萨斯师范学院的校长埃文斯热衷于教育民主，面对人才严重流失，决心为学子提供一所大学，让那些真正想接受教育的年轻人享受到教育。[6]79对于渴求教育的约翰逊来说，埃文斯校长的民主实践深深打动了他，因而约翰逊成为了校长民主实践追随者。约翰逊评价道“作为一名教育家和一名管理者，埃文斯博士是伟大的……埃文斯博士对学院学生们的影响是深远的……”[6]74

另外，约翰逊短暂的教育教学经历更是坚定了其致力于推动教育民主的决心。1928 年，约翰逊因经济困难休学9 个余月，兼职于德克萨斯科特勒地区的贫苦的墨西哥裔小学——威尔豪森小学（Welhausen School）。在签署《高等教育法》之时，约翰逊便提及：“我永远不会忘记在那所小小墨西哥裔学校里的男孩和女孩们的脸庞。我至今仍记得，当我意识到大学之门几乎对所有这些孩子都关闭时的痛苦感，因为他们太穷了。”[7]作为威尔豪森小学的校长，约翰逊的民主教育意识强烈，期望所有的儿童都能够拥有高质量的教育教学，为此模仿其他学校，不仅积极组织诸如棒球和足球比赛、辩论比赛等各项活动，而且还捐赠钱物来满足学生及学校日常需要。然而，约翰逊离开后该校又重回原来的贫瘠之势，此后“约翰逊深信，摆脱贫困及其相关弊病的唯一出路便是教育，他大力实行为穷人、弱势群体扩大教育机会的措施，这反映了他早期经历带来的影响。”[8]

仕途的成功给予了约翰逊教育民主理念转为现实的机会。1932 年，约翰逊担任国会议员克勒伯格（Richard Kleberg）的秘书，开启了他的仕途之门。3 年后，罗斯福总统直接任命其为全国青年管理委员会德克萨斯州分会（National Youth Administration Program in Texas）的负责人，为约翰逊积攒教育改革的能力提供了重要机遇，同年又被任命为德克萨斯州国家青年管理计划（National Youth Administration program）的负责人。[9]1963年，约翰逊成功入驻白宫，成为第36 任总统，给予其教育民主理念实践发展机遇。

二、《高等教育法》：“伟大社会”与约翰逊教育民主结晶

1964 年“伟大社会”帷幕中约翰逊政府将教育视为反贫困的关键，积极推进教育立法，《高等教育法》顺势而出。1964 年5 月22 日，在密歇根大学毕业典礼演讲中，约翰逊向世人宣告了雄心勃勃的“伟大社会”计划，“我们不仅有机会走向一个富裕的社会，而且有机会向伟大的社会迈进……”[10]。约翰逊更是提出了教育是建设“伟大社会”的关键点。紧接着在当月底，在德克萨斯大学演讲中约翰逊呈现出更为迫切的民主教育理念，“我走遍了这个国家的每一个角落，有一件事我很清楚：爱荷华州的农民，马萨诸塞州的渔民，西雅图的工人或者德克萨斯州的农场主都怀有同样的希望——他们想让孩子接受教育……他们希望自己得到公正，并且愿意将公正给予他人。”[11]此后约翰逊在其“向贫困宣战”演讲更是多次指出，“我们国家全部之问题，世界全部之问题，若是对其进行分析，便可归结为一个词——教育”。[12]在约翰逊个人及其政府的努力下，《高等教育法》顺利出台，通过政府拨款实现高等教育民主，以期不让任何一个学生因经济问题而辍学：“对成千上万的青年男女来说，这一法案意味着知识之路向所有决心走这条路的人开放……这意味着，在这片伟大的土地上，任何地方的高中生都可以申请美国50 个州中的任何一所大学，而不会因为家庭贫困而被拒之门外。”[7]

在“伟大社会”号召下，联邦政府各部门纷纷关注教育民主问题。20 世纪60 年代，短暂的经济繁荣带来高等教育入学潮，“婴儿潮”时代高等教育呈现欣欣向荣之向。然而，大部分少数族裔及经济贫困家庭，依然与高等学府无缘，如1964 年联邦教育署一份调查表明有较大部分学生因经济原因早在第一学年便无奈退学。[13]75为此，1964 年12 月，教育署长弗朗西斯柯培尔（Francis Keppel）向白宫提交了教育问题报告，建议联邦政府应加大高校贫困生资助力度。其他一些行政部门，如劳工部、财政部等也提出向学生资助立法的建议，其中劳工部更是建议成立“政府特许非营利公司”低息向高校学生贷款。[13]82

是年，面对日益突出的民主矛盾，约翰逊政府成立加德纳（John.W.Gardner）工作组进行立法筹备。“1964 年夏天，我邀请了这个国家一些最杰出的教育人士来解决这个问题。我给了他们一个简单的指导：找出我们如何才能最好地投资每一笔教育资金，让它发挥最大的作用。”[14]美国智库卡内基基金会与联邦政府有着深厚渊源，身为该基金会的主席加德纳后被约翰逊任命为卫生、教育、福利部秘书（Secretary of Health,Education,and Welfare（HEW），美国联邦教育部前身）。基于一项名为“国家优秀奖学金”的考试研究，加德纳工作组发现很多青少年因学费被大学拒之门外，这一研究凸显了教育民主成为民众普遍的需要，即约75%的男性和55%的女性表示，如果他们有足够的钱就会继续接受高等教育。[15]由此加德纳工作小组建议在教育民主立法中应当至少考虑以下几个问题：第一，向成绩优异学生提供助学金；第二，扩大勤工俭学项目；第三，广泛的使用贷款和贷款担保以免学生因学费而耽误学业；第四，减免学费及实行其税收抵免政策；第五，根据学生的需要定制援助包；第六，设立奖学金项目。[15]

基于加德纳任务小组的调研，约翰逊政府加快了教育民主立法的进程。1965 年1 月12 日，约翰逊向国会提交教育咨文，提出要在其任职内实现“充分教育机会（full education opportunities）”，“我建议我们宣布一项充分教育机会的国家目标……即必须鼓励每个孩子能得到其力所能及的最大程度的教育……教育是‘我们民主的守护神’”[14]，并宣称“高等教育不再是奢侈品，而是必需品……为更多低和中等收入家庭提供更多高等教育机会”[16]。此后一周，1965 年1 月19 日约翰逊总统便向众议院提交高等教育法提案。

在历时近一年的审议与听证中，约翰逊以其“约翰逊式优待（Johnson Treatment）”“约翰逊手段”排除众议，说服国会议员等相关人员，于1965年10 月20 日通过《高等教育法》。仅以争议较为激烈的担保贷款为例，约翰逊与其助手道格拉丝卡特（Douglas Cater）多次与国会议员面对面（face to face）进行立法交谈，身高优势令议员易于感受到“约翰逊式优待”，《高等教育法》提议者之一艾迪斯·格林（Edith Green）与其领导的特别委员会小组（Special Subcommittee）亦受此“优待”。1965 年5 月18 日，以艾迪斯·格林为首的特别委员会小组呈交反对联邦担保学生贷款报告，向卡特汇报提到要求取消联邦贷款，但“5 月21 日，委员会全体成员以13 票对12 票的表决结果，反对特殊小组的提议，并恢复了贷款内容。显然，这是白宫干预的结果。作为参议员，约翰逊曾赞助过有保险的贷款项目。”[17]不止于此，近一年之久的审议中，约翰逊积极关注立法，并与相关成员通过面对面、电话等方式进行商谈。于1965 年10月20 日，参、众两院以313:63 压倒性支持通过《高等教育法》，并于11 月8 日在热情的欢呼与掌声下，约翰逊在母校西南德克萨斯师范学院特拉汉体育馆（Strahan Gymnasium）正式签署生效。据西南德克萨斯州立大学校长杰罗姆·苏布尔（Jerome H.Supple）在《高等教育法》签署30 周年上回忆描述到“1965 年那具有历史意义的一天绝非是完美的。由于突然下起雷雨，所有的计划不得不在最后一刻重新安排，但是对于众人来说，当总统的车队加速进入校园时，兴奋的情绪战胜了阴冷的雨。”[18]而于约翰逊而言，这一天也是充满激动与兴奋，“接下来，我将签署1965 年《高等教育法》……这是我一生中值得自豪的时刻。”[19]1965 年《高等教育法》的出台，成为了美国史上第一部以大学生资助为核心的高等教育立法。该法在美国浓重的平权气氛中诞生，并将焦点聚集于学生的入学资助，以保障学生公平的教育机会为核心，促进高等教育发展促使数十万寒门子弟跨越贫困阻碍实现“高等教育梦”（见表1）。《高等教育法》在美国民主进程中有着不可比拟的贡献，从其修订次数便可见一斑。如立法仅三年之后，即1968 年便进行了首次修订，至今已历经8 次修订（分别为1971、1972、1976、1980、1986、1992、1998、2008 年）。

表1 1965 年《高等教育法》主要内容

三、《高等教育法》的民主化价值评析

在人力资本理论、教育民主的浪潮下所颁布的1965 年《高等教育法》是美国高等教育史上具有划时代意义的伟大事件，对美国高等教育民主化进程影响深远。其中背后的逻辑便是联邦政府的资助为贫困学生提供受教育机会，从而促进美国高等教育民主化进程，加速美国高等教育大众化步伐。由此，约翰逊颁布的《高等教育法》对开启美国大学生资助新征程、推动美国高等教育平等化发展、加速高等教育大众化步伐等方面意义非凡。

（一）开辟了美国大学生资助的新征程

《高等教育法》是以大学生资助为核心的法案，其标志着联邦多元化的大学生资助体系的确立，开启了美国大学生资助的新征程，推动了美国高等教育民主化的发展。早在《高等教育法》之前，美国联邦政府也颁布一些法案，以资助学生的方式为其提供入学机会，诸如罗斯福时期颁布的《退伍军人法案》，是以现金补贴的方式资助退伍军人；艾森豪威尔时期颁布的《国防教育法》，是以国防奖学金和贷款的方式资助大学生。在一定程度上说，《退伍军人法案》和《国防教育法》开启了联邦资助大学生之旅，为学生提供入学机会，但这些法案呈现出资助对象特定化，资助方式单一化等特点，因而这些法案具有一定的局限性，能得到入学机会的还是少数特定群体。

而1965 年《高等教育法》则是以解决因经济带来的教育壁垒问题，以教育机会助学金、联邦担保贷款、联邦工读计划、国防贷款等多元化资助方式，广泛为贫困学子提供入学机会。教育机会助学金和联邦担保贷款是主要的资助方式，也是约翰逊政府创新的资助方式。教育机会助学金主要针对“有特殊经济需求”的低收入群体，联邦贷款则是低收入家庭和中等收入家庭皆可申请，这两个项目扩大了资助群体的范围，极大地推动了民主化发展。[20]联邦工读计划和国防贷款则是继承了罗斯福和艾森豪威尔政府资助的项目，仍是旨在为贫困学生提供资助。值得一提的是，现今美国高等教育最大力度的资助项目是佩尔助学金（Pell Grants,原名基本教育机会助学金），该助学金则是1972 年对《高等教育法》修订的成果。学生资助是促进高等教育公平化发展的基本保障[21]，得益于1965 年《高等教育法》及其修订法案，美国高等教育机会均等化得到极大的推动，美国大学生资助体系也基本形成，这为后续高等教育民主化发展奠定良好基础。

（二）推动美国高等教育平等化发展

《高等教育法》的颁布，改变了高等教育是少数人（尤其是白人男性）的特权，超越性别及族裔，扩大了女性及少数族裔接受高等教育的权利，从而促进了美国高等教育平等化发展。诚如，为约翰逊总统撰写签署《高等教育法》发言稿的罗伯特·哈迪森蒂（Robert L.Hardesty）在纪念《高等教育法》签署30 周年上所言：

“如果你的父母很穷，你就不会渴望接受高等教育。如果你的父母为了攒够上大学的钱，那么钱通常会花在儿子身上，而不是女儿身上。如果你的父母是非裔美国人或西班牙裔美国人，而且很穷，接受高等教育的障碍几乎是不可逾越的。如今，多亏了《高等教育法》提供的助学金、低息贷款和勤工俭学机会，让近63%的人上了大学。”[10]

性别革命是该法的主要立法精神。“学生助学金项目为女性做的事情比美国历史上任何其他行动都多。贷款和助学金使男女都能上大学。”[21]二战前，美国高等教育基本上是男性的特权，女性则因经济障碍、传统保守观念或性别导向型教育思潮，被大多数高等院校拒之门外。但20 世纪60年代，在民权运动的推动下，女权主义再次觉醒，性格革命成为主流。此时《高等教育法》的颁布呼应了革命的需要，其扩大了女性广泛接受高等教育的机会，推动男女入学平等化发展。得益于《高等教育法》，1965-1975 这十年间，美国高校女学生入学总人数比例从38.7%增至45%[22]，高校男性与女性之间的比例在逐渐缩小。

此外，超越族裔亦是该法关注的内容。据美国国家教育数据中心（National Center of Educational Statistics）资料显示《高等教育法》的效果明显，1967-1975 年18-24 岁不同族裔高等教育入学率，黑人、西班牙裔人等族裔接受高等教育的人数不断增加，如1975 年西班牙裔入学率已达20.4%。至2007 年，不同族裔高等教育入学率都获得极大的增长，其中白人入学率增至42.6%，黑人入学率增至33.1%，西班牙裔入学率增至26.2%（见表2）。[22]此种趋势的发展与1965 年《高等教育法》及其修正案的实施密不可分，该法给予了愿意接受高等教育的人机会，不管是白人还是少数族裔，不管是男性还是女性，并且在一定程度上保障了美国青少年入学机会均等性，从而推动了美国高等教育民主化进程。

表2 1967-1975 美国不同族裔18-24 岁学生的高等教育入学率（单位：%）

（三）加速美国高等教育大众化步伐

约翰逊时期是美国高等教育的“黄金时代”，《高等教育法》则更是塑造了高等教育大众化的“黄金时代”，推进了美国高等教育向普及化阶段的迈进。《高等教育法》关注高等教育入学人数，直接扩大了美国高等教育教育入学规模，依据美国高等教育家马丁·特罗（Martin Throw）的分析，20 世纪60 年代上半叶以来美国高等教育处于大众化“高速”阶段，1965 年《高等教育法》通过增加“量”进一步加速了美国高等教育大众化，并缩短美国高等教育普及化的周期，最终造就了1974 年美国高等教育的普及化（见表3）。

表3 1963-1974 年美国高等教育毛入学率（单位：%）

为了实现“量”的突破，该法着力于高等教育人数的增加与高等院校规模的扩大。据统计，美国高等学校在校学生人数1958 年为322.6 万人，占适龄人口的21.2%，1965 年《高等教育法》颁布后的1966 年上升为592.8 万人，占适龄人口的27.8%，1968 年更增至692.8 万人，占同龄人的30.4%；1970 年美国每万人中拥有大学生人数为427 人，比1960 年增加了1.37 倍。[23]为适应入学浪潮，美国亦兴起了大学建设潮，这其中公立学校作为接收主力，更是得到相当快速的发展，其不仅增加接纳学生人数且通过扩增分校，因而此期间高等教育机构（包括两年制与四年制院校）亦在增加，数量从1960 年的521 所增加到1970 年的827 所，1976 年达到1 002 所[23]。

结语

以消除社会贫困，提供公平的教育机会为起点的《高等教育法》，极大地推动了美国高等教育的民主化与大众化发展，为国家积累一定的人力资源。约翰逊早年贷款求学、休学兼职以及与青年接触等经历，塑造了其教育公平与民主理念。而在其上任期间，其自由民主之火燎原，组织工作小组进行教育研究，且以其卓越能力斡旋于国会，最终签署《高等教育法》。托马斯克·罗宁（Thomas E.Cronin）曾评价到“第89 届国会约翰逊教育计划的巨大成功证明了他作为立法中间人的能力。制定立法计划、组建必要的联合政府、完善立法程序的时序安排等重任仍然落在了总统和他的工作人员身上……这些都不是小任务”。[24]但约翰逊在越南战争的强硬政策，令“美国梦”被无奈的现实打败，也令美国民主的“伟大社会”戛然而止。但1965 年《高等教育法》影响却是深远，其促进美国高等教育平等化，加速美国高等教育大众化步伐，推动美国大学生资助体系的形成，凸显出民主价值、推动教育民主的发展为世人铭记。

然而，随着贷款资助逐步取代奖金资助，《高等教育法》呈现的民主却逐渐“失真”。在“伟大社会”告罄之时，美国联邦政府因“黄金时代”昙花一现，导致70 年代奖金资助下降，因而贷款逐渐成为贫困子弟求学之路上的“必需品”，从而学生债务激增，民主化下降，“学生债务的激增引发了一些非常令人担忧的公共政策：平等的教育机会可能会进一步受到侵蚀。对于低收入者和少数民族来说，如果要在用贷款支付高等教育费用和不上大学之间做出选择，许多人会选择不上大学。”[25]

而现今，时隔多年未修订的《高等教育法》于2019 年提上日程，美国政府能否于茫茫众议之中，重申国家对高等教育的机会承诺，及解决现有相关高等教育问题值得关注。各国之间可相互借鉴。于实现“中国梦”环境下，“中国高等教育梦”亦是我国关注之重点，政府和大学应依据国情，扬长避短，通过立法与守法等方式，积极推动我国高等教育民主发展进程，为实现创新型国家奠定人才基础。