北海市人民检察院课题组

摘 要：目前，民事调查核实权尚未形成成熟的運行机制，集中体现为检察机关调查核实能力不足、强制性保障措施缺乏、行使具有随意性，使得民事检察调查核实权的运行步履维艰。针对这些突出问题，检察机关应当在内部，加强协调，增强办案能力。在外部，借助舆论和相关政府部门的力量，增强民事检察调查核实权的刚性。在程序上，探索监督案件化办理，防止调查核实权行使的随意性。

关键词：民事调查核实 法律监督 保障措施

随着检察机关司法体制改革的推进和深入，原来自侦部门的转隶，目前检察机关已经形成了包括刑事检察工作、民事检察、行政检察和公益诉讼检察在内的“四大检察”的基本格局。在民事检察中，开展调查核实是必要条件，探索、进一步完善调查核实权具有重大意义。

一、民事检察调查核实权的概念

从文义上看，调查核实权包括了调查权和核实权，是二者的综合体，调查权是针对未知问题和线索来开展活动进行了解的权能，核实权是针对已知来对照考察的权能。无论是调查权还是核实权都是为了保障法律监督职能的有效行使，调和程序正义和实体正义之间的矛盾，维护法制统一和法律秩序的稳定。“调查核实”并非是民事检察领域的专有名词，2012年《刑事诉讼法》第57条规定了检察机关对侦查人员非法取证行为的调查核实，随后出台的《人民检察院刑事诉讼规则》更是用多个条文细化了调查核实的方式和要求，不仅如此，“调查核实”同样被规定在行政检察和公益诉讼检察领域，甚至在法院的相关规范性文件中也出现了“调查核实”这一术语，而且不同领域的法律法规对调查核实权适用的范围、方式、要求等规定也不尽相同，因此，在对调查核实权进行界定时应注重它的授权规范及发挥作用的领域。笔者认为民事检察调查核实权，是指在民事检察领域，为了实现监督职权，根据民事诉讼法及人民检察院组织法的授权，通过法定的方式对民事审判行为及裁判结果的合法性、公正性进行调查了解、核实情况，从而对正当处置的做出提供支持的工具性权能。

二、检察调查核实权的正当性

（一）实现法律监督职能的必要手段

我国的检察机关在《宪法》中被确定为“国家的法律监督机关。” “法律监督机关”在整体上指专事维护法制统一和法律秩序稳定的国家机关。 [1] 法制统一的维护、法律秩序的稳定需要对违反法律的行为进行监督，是否属于违法行为，检察机关必须有手段去查明，其查明事实的最重要的手段是调查核实，调查核实权对法律监督的履行具有根本性和基础性促进作用。 [2] 在民事检察领域，检察机关面对的是审判机关，其并不具有任何身份地位上的优势，为使提出的纠正意见、检察建议或者抗诉达到预期效果，须要有充足的证据证明违法的事实。从此意义上讲，调查核实权是人民检察院行使法律监督职权的一项权能和措施，对各项法律监督职权正确、有效行使发挥着重要的保障性作用，是确保法律监督工作“刚性”和实效的客观需要。

（二）实现司法制衡的利器

2013年《民事诉讼法》修改实施后，确立了调查核实权，在较大程度上强化了诉权，期待通过诉权对审判权进行制衡。诉权源于私权，在作为公权力的审判权面前，处于天然弱势地位，仅仅通过强化诉权来实现诉讼的平衡是不切实际的，私权与公权的天然不平衡，使得检察权的介入有了现实的必要。检察权诞生的初衷之一，便是通过检察权来制衡审判权，实现权力制衡。作为检察权的派生权力，调查核实是实现检察监督的最具说服力的“实锤”，是检察权能否发挥制衡功能的重要利器。虽从本质来看，调查核实归根结底还只是一种建议督促纠正的权力，并不具备实体处分功能，但其目的是通过外部监督的方式来实现检察权与审判权之间的相对平衡。

三、民事调查核实权在运行中存在的问题

（一）调查核实能力不足

长期以来，检察机关存在着“重刑事轻民事”的特点，将主要精力投入到了刑事诉讼监督中，民行检察队伍在人员数量、业务能力上相对薄弱，而且，在自侦部门转隶的过程中，具有侦查基础的检察人员被安排在刑事检察部门，导致有些基层检察院只有一个员额与内勤。调查核实能力的不足还表现为调查核实手段单一，传统的查阅卷宗、询问方式运用较多，而委托鉴定、评估等方式运用较少，不能适应案件多样化办理的需要。

（二）缺乏必要的保障措施

根据我国现行法律的规定，检察机关行使调查核实权是一种在理想、法治环境下的期望，是限于相对人配合情况下的柔性措施。不可否认的是，在自侦部门转隶、强制性极强的自侦权转移的背景下，检察机关对其他单位和个人的“威慑力”大不如前，被调查核实对象不予配合甚至妨碍检察机关调查核实的行为时有出现，不仅不利于案件的审查办理，也不利于检察监督职能的顺利实现。在司法实践中，不少单位和个人对检察机关的调查核实权缺乏认识和理解，故意推诿拖延，怠于履行甚至不履行配合义务，有些违法行为人在受到检察机关调查后采取转移设施、经营场等手段逃避处罚，检察机关的调查反倒惊动了违法行为人，造成检察机关无法找到行为人而无法进行查处，因此，此方面过于柔性法规导致案件的整体推进出现断层。

（三）民事检察调查核实权的行使具有随意性

由于现行法律对检察机关调查核实权的规定多为原则性、笼统性的规定，检察机关对民事调查核实权的认知和态度对调查核实权的落实具有决定性作用，民事调查核实权的行使具有随意性。当办案人员认知到位，本着谨慎、认真负责的态度时，通常能够理性地行使调查核实权，当办案人员持激进或着轻率的态度时，便会出现滥用民事调查核实权的问题，如果检察机关工作人员出现多一事不如少一事的态度时，便极有可能在民事调查核实过程中出现懈怠心理，既不认真审理核实案件事实，也不积极调查相关证据，只是简单地从主观思维或者现有证据作出不支持监督申请的决定。

四、完善民事调查核实权的建议

（一）加强内部协调，增强办案能力

一是加强检察工作一体化机制建設，实现调查核实权、自行侦查权、保留自侦权，三位一体相互促进。司法体制改革后，检察机关仍然具有自行侦查权，并保留了部分自侦权，可以考虑借助检察侦查权的强制性弥补调查核实权非强制性的弱点，从而为民事调查核实权的实施提供有力的保障，增强民事调查核实权的刚性。二是探索设立专门的民事调查核实办案组织， 统筹行使各业务部门的调查核实权。目前，由于民事检察部门检察官个体精力和素质能力有限，再加上调查核实要积极查证线索、主动搜集证据， 其运作更适合一体化模式，因此，可以考虑将调查核实权由专门部门集中行使， 从而推动调查核实工作的专业化建设， 提高调查核实水平， 培养和储备调查核实人才， 为调查核实权的有效行使提供队伍保障。如福清市人民检察院探索设立诉讼监督调查办案组织，专门对诉讼监督中的违法行为进行调查核实，从而打破了科室壁垒，整合了人力资源，强化了监督质量，提升了监督质效。

（二）借助外力，增强民事调查核实权刚性

“徒法不足以自行”，民事调查核实权作用的充分有效发挥，需要建立相应的保障手段和工作机制，从而提高民事调查核实手段的刚性和效能。当然，在法律中规定检察机关对不配合的个人或单位的惩戒权如罚款、拘留当然是充分实现调查核实权的有力措施，但目前一方面顶层设计还未落实，另一方面对于调查核实权是否应具有强制性还具有争议，虽然理论界与实务界倡导赋予调查核实权以强制力，但也有学者认为“调查核实权的目的是保障监督职能的有效履行，是一种非强制性的手段。”由是之，现阶段从解决实际问题来说，可以考虑充分借助外力以提高调查核实权的“刚性”：一是借助舆论力量，对于不履行调查核实配合义务的情况，可以通过公开来形成一种舆论和社会威慑以强化刚性;二是借助人大、纪委监委等部门的力量。一方面，通过向人大进行备案或在向人大报告工作时披露有关单位不配合的调查核实情况，从而对被调查对象施压，确保被调查对象履行配合义务;另一方面，通过与监察委建立衔接机制，实现检察机关调查核实权与监察委侦查权的互补。即检察机关调查核实时发现涉嫌渎职犯罪或其他犯罪时，将相关线索及所收集案件证据移送监察委，通过借助监察委强有力对侦查措施收集证据、查明案件事实。监察委在侦查期间发现涉及检察监督职权的证据线索可以一并送至检察院。同时，对于对于拒不履行配合义务的有关人员可以向纪委提出党纪处分的建议。

（三）探索实行监督案件化办理

监督案件化办理是指将法律监督事项作为独立的案件，建立从线索受理、立案、调查核实、实施监督、跟踪反馈到结案归档完整流程。监督案件化办理将使检察机关对监督事项的办理实现由“办事模式”向“办案模式”的转变，“办事模式”下，没有严格程序，只追求片面解决问题，存在着对事实证据调查核实不足及“软”“虚”的问题，[3]而在“办案模式”下，讲求程序、讲求证据调查核实、讲求论证有力、结论公正，势必要求办案人员认真负责对待每一个办案环节，尤其是调查核实环节，促使办案人员本着谨慎、负责的态度行使调查核实权，切实收集证据，核实案情，防止调查核实权行使的随意性。在此方面，福州市鼓楼区检察院探索建立检察建议案件化办理，检察官在履行职责过程中发现有应当提出检察建议情形的，应当在检察机关统一业务应用系统上制作《调查核实审批单》，写明线索来源、需要调查核实的事项以及可能采取的调查核实手段，并层报检察长审批决定后，才能对相关事项进行调查核实。此种方式同样可推广至依法提出抗诉、纠正意见的案件中。

检察调查核实权在民事检察工作中运用的比重将越来越大，民事检察调查核实权能否有效行使很大程度上成为检察调查核实权是否正确科学行使的试金石。从全局来看，检察机关在行使和完善它的过程中，其实就已经在着力推动“四大检察”全面协调充分发展了。

注释：

[1]参见刘亮：《检察机关职权调整的宪法审视》，《北京理工大学学报（社会科学版）》2019年第6期。

[2]参见苗生明：《浅议检察机关特定侦查权的有效行使》，《中国检察官》2018年第12期（上）。

[3]参见夏阳：《监督事项案件化的合理性及建构模式探析》，《人民检察》2019年第5期。