钟 望

(中共广东省委党校法学教研部，广东广州 510053)

一、区民待遇问题的提出

推进粤港澳大湾区建设是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略，党中央决定把粤港澳大湾区打造成充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作的示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈，可见粤港澳大湾区使命之重大。众所周知，湾区经济是一种以海港为依托、以湾区自然地理环境为特色发展形成的特殊的跨区域经济形态。当前世界上有旧金山湾区、纽约湾区、东京湾区以及粤港澳大湾区四大湾区，它们都具备得天独厚的区位优势、政策优势、资源优势，都是在本国经济外向度最高，在全世界最具经济活力的区域之一。与世界其他三大湾区相比，粤港澳大湾区更具特色，彼此之间地缘相近、语言相通、商缘相连，同时又涉及三个法域，分属不同的关税区，这意味着既存在融合发展的基础，却又由于制度环境的复杂多元导致制度、观念等壁垒阻碍着三地居民之间形成充分的合力。由此，区民待遇问题呼之欲出。

(一)从特区居民到湾区区民

随着粤港澳三地进入更深层次的合作阶段，三地融合发展的内涵已经从经济领域逐步拓展到社会民生、治理领域，港澳居民实际上获得了湾区区民的身份，拥有了与内地珠三角九市(广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市)居民同等的待遇。其中，横琴综合服务中心的成功实践就是琴澳民生合作的典型范例。粤港澳三地能否真正形成全方位融合发展的合力，决定着粤港澳大湾区建设的成败，必须清醒地认识到三地制度衔接问题的核心就是树立区民身份认同感。福利是最好的润滑剂，提升区民待遇就是促进规则衔接，粤港澳大湾区建设必须突破地域限制，释放民生福利，增进区民待遇，促使三地居民身份与大湾区区民身份相得益彰。粤港澳三地经济合作、政治相融的实现离不开文化认同的深沉力量。必须增强中华民族凝聚力、向心力的培养，铸牢中华民族共同体意识，形成我国各民族各地区“你中有我，我中有你，谁也离不开谁”的命运共同体，形成维护国家统一、民族团结、社会稳定、经济发展的集体意识[1]。

(二)区民待遇与国民待遇的关系

区民待遇是伴随粤港澳大湾区建设新实践必然产生的一个全新概念。目前，这一概念在学术界尚未得到广泛研讨和充分认可，专门的研究并不多见，主要散见于相关学术会议的专家发言稿。国内学者程信和较早论及区民待遇，他注意到国民待遇原则在三地的适用问题，进而提出区民待遇这一研究方向。毋庸置疑，这一概念具有重大意义，描述了在中国特殊国情下的粤港澳大湾区居民生活、生产的基本特征，深刻揭示了粤港澳大湾区发展所面临的一个关键问题即身份认同和待遇均等问题。可以预见，这一概念必将成为中国特色话语体系的新成员。区民待遇这一概念来源于国民待遇，但又与国民待遇不同，国民待遇一般是指给予外国人以本国人的相等待遇，而区民待遇则是指在一国内由不同法域联合形成的特定区域共同体内部重新梳理和整合各法域居民的待遇问题，加强互联互通，推进深度融合，打破体制机制壁垒，将原属于各法域的居民视为同一个更大的区域区民来同等对待和管理。这意味着一国内不同法域的居民集体化为更大区域的区民，意味着最后区民之间将实现待遇的均等化。区民待遇是我国所特有的实践环境与话语环境，世界其他湾区因内部属于同一法域，各地居民身份待遇本身就是一致的。中国这种特定区域合作实践所产生的区民待遇除了具备区内待遇均等化的特征以外，往往也会比区外一般的国民待遇更优。

粤港澳之间是跨境的全方位的区域合作，是在一国内分属不同政治经济体制的区域进行融合发展的新尝试、新实践，有别于国与国之间的经贸合作，也不同于其他湾区内部相同法域之间的经贸合作。粤港澳大湾区区民待遇的均等化、持续化发展完全符合我国宪法、港澳基本法以及相关国际条约的规定，如WTO中关于正式成员间经贸关系的规定以及关于最惠国待遇例外条款的规定等。要打造粤港澳大湾区利益共同体，建成宜居宜业宜游的优质生活圈，关键在于作为大湾区建设主体力量的三地居民要树立高度的区民认同感，在于三地制度的全面、合理对接。粤港澳大湾区区民待遇的推进路径是本文研究的核心问题，面对区域内复杂的跨境制度环境，最根本的还是要依靠法治力量保障区民待遇均等化的充分落实和解决跨境制度间的衔接问题，本文主要从推进区民待遇的基本原则及机制两个层面展开论述。

二、推进区民待遇的基本原则

区民待遇问题能否解决关系着粤港澳大湾区民生建设的成败，必须立足《粤港澳大湾区发展规划纲要》，总结粤港澳合作实践经验以及世界其他三大湾区的建设经验，探索出符合中国国情的区民待遇推进路径。其中，在宏观层面要处理好不同法域的居民向大湾区区民身份的转变、区民待遇均等化、区民待遇与国民待遇的关系等问题，必须坚持以下原则：

(一)以待遇一致为常态，适度差别为例外

粤港澳三地的社会制度、法律制度不同，分属不同的关税区，但这并不是孤立发展的借口，港澳需要拓展内地市场以巩固和提升自身的经济地位，内地需要港澳的经验和平台来实现经济转型与走出去，这一切都必然指引着粤港澳形成区域利益共同体。为打破三地的猜忌，维系这一利益共同体最根本的举措还是实现区民待遇均等化，合理兼顾三地利益。如香港可能担心在融合发展中会失去自身在粤港澳地区中的经济优势，沦为珠三角九城经济发展的阶梯与跳板，担心互联互通与要素便捷流通会对“一国两制”造成破坏，人民生活水平不能获得提升[2]。因此，湾区只是融合发展的载体，湾区民生才是关键，必须不断突破体制机制的障碍，在更高层面上推动不同法域居民的待遇尽量一致化，实现区民待遇均等化。当前特别要先保障好大湾区建设者在岗期间享受平等的区民待遇，在粤港澳各地都能充分享受作为当地居民的便利服务和待遇，这一点在粤港澳系列合作协议及《粤港澳大湾区发展规划纲要》中均有体现，如《粤澳合作框架协议》就明确指出内地支援中小企业融资的政策原则上适用于澳门的中小企业。

同时也要允许适当的待遇差别存在。由于各地法律制度、经济发展水平不同，在推进区民待遇一致的过程中需要充分吸纳各方政府、智库及民众代表的意见，充分调查论证，不能搞一刀切、生搬硬套，必须尊重地区差异、两制现状，合理搭建促进区民待遇一致的制度平台，不断促使人民利益最大化。如根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，只有港澳居民才可以担任港澳某些公权力部门的领导职务，这种当地依法独享的居民待遇就不能够上升为大湾区区民待遇，否则将违反“一国两制”原则。

(二)坚持区民待遇与国民待遇相统一

粤港澳大湾区作为新时代改革开放的前沿阵地、体制机制的特别试验田，必然意味着风险与挑战，作为第一个吃螃蟹的先行者，也必然享受率先尝到螃蟹美味的待遇。因此，区内居民必然会率先享有区外一般国民所不具有的改革红利如所得税优惠以及先进性技术、制度、福利等，这就涉及区民待遇与国民待遇的关系问题，即部分国民差别化待遇与全体国民平等原则冲突的问题。现阶段首先要推动和保障区域内三地居民享受对方居民所享有的一般国民待遇，进而可以适度整合提升三地居民待遇为更高水平的区民待遇。

区民待遇的提升是与更重的责任、更大的挑战相伴随的，处理好区内待遇与区外待遇的差别化问题，其根本是要处理好区民待遇与国民待遇的关系，核心是待遇与合法、公平的关系问题。因此，必须明确待遇的边界，坚持权利与义务相统一、待遇与责任相统一的原则；坚持区民待遇服务于粤港澳大湾区的目的；坚持共享原则，一切探索成果归根到底需推广至全民共享，以人民为中心的根本立场决不能动摇；坚持推动区民待遇的共享，使其成为未来的普遍的国民待遇。差别化待遇仅意味着一时的试点，是为了创新发展模式进而发展民生，惠及全民。从某种意义上说，区民待遇也意味着搭建更好的平台去迎接挑战，这关系到战略实践的成败，但也是暂时性、阶段性的，实践一旦成功，在社会主义条件下，更优越的区民待遇未来将迅速推广开来，成为更普遍的国民待遇。可见，区民待遇与国民待遇完全是动态统一的。

(三)渐进性推进与突破性推行相结合

要打造宜居宜业宜游的优质生活圈，必须深入推进粤港澳大湾区在教育、文化、旅游、社会保障等民生领域的深度合作，鼓励三地积极探索促进区民待遇均等化的举措。中央政府要加强顶层设计和宏观指导，支持三地办事机构、社会组织进行有效沟通对接，率先在深圳、广州、香港、澳门这四大中心城市试点并取得重点突破，珠三角其他七市以配套的改革措施及根据自身特点制定的举措同步推进。借鉴旧金山湾区的建设经验，打造中国版的多中心发展格局，需要通过发挥中心城市的主导产业带动作用和周边区域的产业对接，促进湾区经济体的共同繁荣[3]。要坚持前瞻性与现实性相统一，实现渐进性推进与突破性推行相结合，以推进重点项目工作落地为突破口，从中心城市试点逐步铺展到节点城市，通过大胆改革体制机制发挥广东两个经济特区(深圳、珠海)和广东自由贸易试验区三个片区(南沙、前海、横琴)的特别作用，总结渐进性推进的成功经验，将其升华为可以普遍推行的方针政策。如《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出在深圳前海、广州南沙、珠海横琴建立港澳创业就业试验区，开展试点，让具有港澳相应资质的企业和专业人士为内地提供服务，未来将扩展到整个大湾区。深圳市政府也发布了关于复制推广中国(广东)自由贸易试验区深圳前海蛇口片区第四批改革创新经验的文件。

(四)尊重现有法律体制与适度适时改革相结合

《粤港澳大湾区发展规划纲要》中明确“一国两制”、依法办事是推进粤港澳大湾区建设的基本原则。在推进区民待遇问题上，尊重三地现有法律体制是三地合作的根本前提，也是确保“一国两制”方针不变形、不走样的重要体现。三地居民要坚信将坚守“一国”原则与尊重“两制”差异相结合，是现阶段充分发挥粤港澳三地优势并补足各自短板、实现跨越式发展的最佳路径。对于在协调发展过程中遇到的体制机制阻碍，必须在“一国两制”的框架下，在严格按照宪法、基本法办事的基础上，以更大的政治勇气协调规划、合理对接、共同编制、积极调整与经济发展不相适应的体制机制，全力支持适度、适时改革。三地要凝聚改革共识，充分发挥市场机制的主导作用以及三地政府间协商机制的指导作用，促进三地居民在大湾区内生活、生产的便利化、平等化。当前，内地正在积极改革，推进与港澳制度的衔接，与国际标准接轨，例如《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出要支持香港私募基金参与大湾区创新型科技企业融资等；香港也在积极创新通关模式，如最近推行的一地两检制度。另外，港澳新通道青茂口岸的建设也是《粤港澳大湾区发展规划纲要》的一大亮点，未来居民在粤港澳三地跨境流动将能享受一票式联程和一卡通服务。

三、推进区民待遇的机制

建立高效统一、协商共建的区民待遇推进机制，是落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020)》《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》《粤港澳大湾区发展规划纲要》和内地与香港、澳门《关于建立更紧密经贸关系的安排》及其系列协议的应有之义。粤港澳合作的各项协议、举措应致力于服务大湾区的民生建设，提升大湾区的民生水平，不断推进区民待遇均等化和促进区民待遇的持续发展。

(一)建立不同法域居民统合为大湾区区民的推进机制

随着大湾区快速交通网络的建成，大湾区内主要城市之间实现了一小时通达，区内三地居民的交往将更加紧密，区域要素流动将更加明显，三地一体化格局日渐形成。这就意味着不能再以孤立的三地居民视野去对接、制定和推行各项制度，而必须立足长远，促使各项制度以区民身份为第一视角去享受便利化、均等化的服务，逐步实现三地居民身份区民化、区民待遇均等化。这并不意味着要去消解、取缔居民的原属地身份，而是要以原属地居民身份为基础，整合升华为新的区民身份，促使居民身份与区民身份在湾区内部各方面相得益彰。

其一，要在通关、居住、就业、市场准入、交易、竞争等方面建立统一制度，能一致则一致，不能一致则先实现互认。同时，大力推动粤港澳三地建立资源要素自由流动机制和完善三地融通的基础设施，覆盖人力流、物品流、服务流、资金流、技术流、信息流、管理流、文化流等各个方面，夯实区民身份的事实基础，确保三地在软硬件设施上的全面融通。

其二，支持三地互相派驻民政机构并率先实现合署办公，在民生领域率先统一区民待遇标准，促使三地居民以区民身份享受民生福利。具体而言，包括依法逐步实现在粤港澳大湾区内民生领域服务流程、手续的同质化，在湾区推行高标准的劳动保护、知识产权保护等。此外，还应抓住时机，适时设立并推行三地通行的区民一卡通、区民身份证等，使三地居民凭借统一的民生卡能便利享受大湾区内各地的优质服务。

其三，打造区民待遇提升的长效机制，确保区民待遇均等化、持续化发展。粤港澳大湾区的建设要在对接国际标准的基础上打造具有湾区特色的更高标准，打造以区民身份为核心的优质生活圈，让区民身份成为区域内居民的最大福利，成为令人羡慕的身份标识。同时，还需大力建设大湾区文化，加强宣传工作，打造三地居民共同的精神家园，营造两岸一家亲的发展氛围，以文脉相通凝聚共识形成共振，以实实在在的福利待遇和振奋人心的文化氛围为区民身份的认同强基固本。

其四，加强意识形态工作，大力发展文化教育宣传，传播大湾区之声，固中华民族共同体之本，认同粤港澳大湾区区民之身份，将区民身份融入大湾区的全部，嵌入粤港澳三地的方方面面。意识形态工作的根本目的在于涵养人心，一定要通过真实、生动的作品弘扬正气，把正确的价值观树立起来，使其入脑入心，要从党的事业和国家民族前途命运的战略高度进行功能定位和安排部署[4]。

要实现三地居民身份区民化，除了促使现有制度的“后天性”高度衔接，还必须立足大湾区全局，在制度创新层面打造“先天性”的融合。这意味着大湾区所立之新法，原则上将是天然就立足于三地一体化发展格局、专注于区民权益提升的，并非是三地各自独立立法后的“后天式”衔接，而是三地一开始在联合协同的大区域观指导下的“先天性”立法。

(二)建立高效统一、协商共建的区域协调体制

要破解粤港澳大湾区复杂制度环境所带来的治理难题，必须建立一个高效统一、协商共建的区域协调体制。这一体制的核心内容就是在中央政府主导下，广东省政府和香港、澳门特别行政区政府共同参与建立的政府间综合协调体制，负责三地的政策协调和规划衔接。要更加注重创新粤港澳三地政府的合作形式，对于涉及三地居民共同利益的事项共同谋划、联合发布、配合执行。要充分发挥社会组织的作用，扩大立法的社会参与度，以改革和法治促进区民跨境便利流动、安居乐业，促进生产要素在区内自由流通，形成产业集聚区，结成利益共同体。在确定协调体制及参与力量的基础上，需要厘清彼此的权责，加快建立政府之间、政府与非政府组织之间的良性互动合作机制，形成体系化运作机制，这方面可以借鉴纽约市的经验。纽约市政府和非政府的纽约区域规划协会(RPA)、纽约都市圈委员会等组织是纽约都市圈管理和规划方案的主要起草机构，政府和非政府机构之间的紧密协作对纽约都市圈的发展起到了重要作用[5]。

必须充分发挥粤港澳大湾区建设领导小组的作用，依法扩充粤港澳合作联络办公室职能，完善粤港澳合作联席会议制度，拓宽粤港澳合作咨询渠道。广东省政府和香港、澳门特别行政区政府要加强沟通协商，进一步细化定期磋商的协调机制，完善以发改委为主导的共同推动年度重点工作的实施机制，在交通、环保、税收、金融、知识产权、市场监管、社会服务、公共安全、行政管理等领域进行全面的协商与合作。

建立和运行强有力的区域协调机制也是一流湾区的重要标志。必须依法充分赋予中央政府部门协调各方的权力，由中央政府相关部门根据工作需要，在自身职权范围内适时、依法建立跨区域议事机制和三地政策联动机制，提升制度机制的灵活性和应变力。同时，充分尊重和保障港澳特别行政区政府的高度自治权，确保粤港澳三地政府依法全程参与决策协商并全力推动政策落实，促使港澳的发展始终融入国家发展全局。世界一流湾区的发展表明，湾区拥有现代化的国际海运、航空及高速路网，拥有强大的运输体系、高效的资源配置和辐射带动能力，能够突破行政区划间的体制机制壁垒，在更大区域进行发展规划和功能布局，优化产业分工体系，从而成为湾区经济的显著特点[6]。

(三)完善三地融合发展机制

港澳回归以来，国家始终坚持推动港澳与内地在民生建设上的融合互通，但由于复杂的历史及制度原因，内地与港澳长期各行一套政策体系，粤港澳三地的许多政策对对方的居民并没有给予同等待遇，跨境的制度安排存在诸多空白。必须以粤港澳大湾区建设为契机，建立和完善三地融合发展的体制机制和政策体系，推动区民待遇的均等化与持续化发展，将有效举措上升为法律，重点推进民生领域立法，依法适时制定《区民待遇促进法》《粤港澳大湾区法律适用法》等区域法律。要依法不断完善跨区域就业人员随迁子女就业政策，推进在粤工作的港澳居民在教育、医疗、养老、住房、交通等民生方面享有与内地居民同等待遇，继续推动三地在教育领域的合作，推动社会保障制度的衔接以及电子签名证书和职业资格证书的互认，在通关、居住、就业、市场准入、交易、竞争等方面给予最大便利。如现在正在大力推动三地执业资格证书的互认，同时内地九市对港澳居民放开购房条件(包括限购区)，港澳居民融入内地的壁垒正在被逐步消除。

要共建和完善粤港澳合作发展平台，推动三地建成证书互认、标准共建、设施互通、信息共享的融合发展机制，实现交通与通关便利化、市场一体化、产业协同化、交往常态化。要扩大内地与港澳的专业资格认证，共建行业高标准，推进区内居民跨境便利就业的范围，在更宽领域实行“一试三证”(一次考试可获得国家职业资格认证、港澳认证及国际认证)。应建立社会保障交流合作机制，大力支持粤港澳保险机构联合开发跨境保险产品，推动三地社会保险在大湾区内的跨境使用，解决社保跨境衔接问题。要借鉴国外湾区建设的有益经验，如制定大湾区研究生联合培养计划，打造湾区智库。美国旧金山湾区在自然科学、数学、工程技术、人文科学和社会科学等领域拥有全国数量最多的顶尖级的研究生培养计划[7]。总之，民生领域的方方面面都要进行重新梳理，不断减少其中的壁垒和限制，实现三地民生政策、民生项目的深度对接，使三地居民享受更充分更彻底的区民待遇。

(四)建设大湾区区民信息大数据中心

《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确指出，粤港澳大湾区要构建新一代信息基础设施，建成智慧城市群。当今世界已经进入智慧时代，第四次工业革命的标志性贡献正是万物互联与万物智能。人工智能和大数据技术的深度融合发展正在快速改变人们的生产生活方式，可以说掌握了信息主导权就意味着占据战略主动。粤港澳大湾区身处改革开放前沿，身负重大使命，必然离不开对信息技术的利用与发展。要推动粤港澳三地深度融合、高效运作，必须建设大湾区区民信息大数据中心，开放数据端口，建设互通的公共应用平台，全面推行电子化办公、电子化办事。

打造大湾区区民信息大数据中心，具体包括建立区域规划信息平台、互联网数据中心、粤港澳大湾区应急协调平台、跨境经贸合作网络服务平台、知识产权信息交换和共享平台、跨境社会救助信息系统、法律法规文本信息库等。粤港澳三地要加快建设大珠江三角洲信息网，搭建粤港澳市场互联、经济要素互通、风险联控的大平台，加快前沿科技成果的转化应用，赢得发展的战略主动权。大数据平台应将三地居民以区民身份进行统一信息收集、信息归档和信息处理，为三地打造共同的优质生活圈提供更加可信、有效的数据支持，为推进区民待遇均等化、持续化发展提供更强劲的动力。

四、结语

粤港澳大湾区作为国家战略，对区域内三地居民而言无疑是重大利好，意味着进入大有可为的机遇期，意味着能够实现政治上的价值认同、经济上的要素融合、文化上的水乳交融以及社会民生建设层面的联通共享，粤港澳大湾区将形成区民利益共同体。然而，目前粤港澳大湾区内部各地之间仍然存在较多壁垒，束缚着各地居民的流动力和创造力，严重制约了粤港澳的一体化融合发展，最为关键的是阻碍了区民认同感的形成。随着粤港澳大湾区区民待遇的不断提升，三地融合发展机制的不断完善，粤港澳大湾区区民待遇将实现均等化，三地居民对其大湾区区民身份将具有高度认同感，自觉服务于国家发展的全局。保障区民在粤港澳三地生活、生产获得同等待遇，实现三地政策的互通互惠互利，是粤港澳大湾区建设的必然结果，符合新时代全面改革开放新格局的要求，顺应了中华民族伟大复兴的历史潮流，标志着“一国两制”事业的新发展。

纵观世界其他三大湾区，纽约湾区以金融投资领先全球，旧金山湾区以互联网和前沿科技闻名，东京湾区则是先进制造业的典范[8]。而粤港澳大湾区将会是这三大湾区的综合升华版，其中珠三角九市代表着先进的制造业，香港代表着领先的金融制度，澳门代表着领先的旅游休闲服务业，三地的发展优势集聚于粤港澳大湾区一身，意味着粤港澳大湾区将涵盖世界其他各大湾区的优势，意味着粤港澳三地能够优势互补、融合发展。同时，粤港澳大湾区也形成了独具特色的跨境湾区经济形态和区民待遇优势。当前，粤港澳大湾区建设仍面临诸多挑战，其中区民身份认同问题、区民待遇问题是新时代中国“一国两制”新实践所面临的一个重大课题，也是中国所特有的一个区域合作问题，这一问题的成功解决将为未来国内外区域合作特别是民生领域的融通建设提供一个典型范例，可谓意义非凡、使命重大。粤港澳大湾区是一种跨境融合的区域共同体，其建设始终坚持以人民为中心的发展思想，站在“一国”全局，尊重“两制”差异，依法促成大湾区内部各法域的深度合作对接，共建宜居宜业宜游的优质生活圈，未来将形成区域性乃至全国性的统一市场和民生规划。毫无疑问，粤港澳大湾区必将成为全世界跨区域合作的典范。