石 琤

一、引言

我国自21 世纪初进入人口老龄化社会，伴随着20年来老龄化的快速发展，如何确保老年人安享晚年成为学术界和实务界普遍关注的重大议题，引起了举国上下的高度重视。一方面，老年人的养老服务需要快速增长；另一方面，传统的家庭养老难以为继，社会养老服务又尚未普及。从而共同导致了养老服务缺口不断扩大的基本现实①全国人大内务司法委员会调研组：《关于应对人口老龄化与发展养老服务的调研报告》，《社会保障评论》2017年第1期。。在这一背景下，亟需充分、有效地调动一切资源，构建起可以满足老年人需要，符合我国尊老、孝老、敬老、爱老的传统文化，与我国国情相匹配的养老服务体系。国内外实践表明，居家养老是一种符合老年人偏好，能够有效维护家庭关系，并且经济成本更优的养老方式。因而，大力发展居家养老服务必然成为养老保障体系建设最为重要的目标。在我国近20年的政策实践中，从依赖家庭养老到“十一五”“十二五”期间开始重视机构养老的发展，再到“十三五”进一步确立“以居家养老为基础”的政策目标，走过的是一条不断探索的道路，但至今尚未形成完整的政策体系。零散的政策支持未能有效调动和配置各种资源，实际的公共投入和政策重点呈现出“重机构、轻居家”②郭林：《中国养老服务70年（1949—2019）：演变脉络、政策评估、未来思路》，《社会保障评论》2019年第3期。“重建设、轻服务”“重投入、轻使用”的失衡局面。一方面，老年人难以获得充足、高质量的居家养老服务支持，导致了家庭养老的负担愈发严重、居家老年人的生活质量难以保障等多方面的不良后果；……