王新梅

一、前言

公共养老金全国统筹，即由中央政府直接运营、直接承担起保障全体老年人基本生活的安全，是国际惯例。①何文炯：《论社会保障的互助共济性》，《社会保障评论》2017年第1期。所有的发达国家和大量发展中国家的公共养老金都是全国统筹。②高山宪之：《日本如何分担公共养老金支付压力与实现全国统筹》，《中国人力资源社会保障》2019年第8期。中国在制度设计上是地方统筹，但是对于筹资困难的省份，实际上早已为全国统筹，因为从1997年新制度设立之初起，就一直是中央政府在兜底。目前实现全国统筹的核心问题是如何能把经济富余地区顺畅地统筹进来。本文基于社会公平和公共养老金的基本职能，阐述中国保障养老金全国统筹顺利实施所需的基本理念。阐明这些能使参保者与政策制定者之间激励相兼容的基本理念，有助于全民共识的达成，从而取得参保者发自内心的积极协助。

中国企业职工的基本养老保险制度在1997年尝试了历史性的重大改革。这次改革重点是筹资模式的确定，未明确实行全国统筹，这样统筹层次就基本上一直在地方，主要是市县级。与发达国家通常使用的全国统筹模式相比，由于统筹范围狭窄，中国公共养老金制度自身的抗风险能力相对较弱。近年来，困难地区的养老金财政赤字问题给负责兜底的中央财政带来了沉重的、并且似乎将永远日益加重的补贴负担。目前，中国开始考虑通过把统筹层次提高到全国的方式来解决养老金缺口问题。……