金炳彻

一、引言

作为全球化时代的新管理模式，各方针对治理展开了激烈的讨论。在全球化时代，以政府为中心的管理体制面临着严峻的挑战。全球化、信息化、民主主义与新自由主义的扩散以及国家的职能变化等造成了政府的活动减少及职能弱化，①谢琼：《全球经济发展与社会保障的关系和实践》，《社会保障评论》2018年第1期。传统的国家主权及统治渐渐弱化。同时，被称为全球化时代意识形态的新自由主义不但昭示着市场的胜利，而且要求通过脱离管制、私有化、自由化等途径退出国家的经济领域。因此，这就要求创建出可适应日益多样化且复杂的社会变化、能够调节纠纷的新的管理模式。

现代社会的“棘手问题（wicked problem）”已成为主导型社会问题。“棘手问题”涉及广泛且很难界定其范围，政府难以单独解决此类问题。例如，由于现代社会中灾难的不确定性（uncertainty）、互动性（interaction）、复杂性（complexity）等特征，中央政府或地方政府在单独解决该问题上存在局限②Louise K.Comfort，"Crisis Management in Hindsight: Cognition，Communication，Coordination，and Control，"Public Administration Review，2007，67(1)；현승현 외, 『지방정부의 재난대응체계에 관한 비교 연구: 한국과 일본의 해양오염사고 사례를 중심으로』, 『한국행정학보』, 2009 년제43 권273-306 쪽.。于是，最近在灾难管理领域，协同治理（collaborative governance）或网络治理（network governance）开始受到关注。因此，作为应对各种复杂的经济、政治、社会问题的对策，除了国家与市场的二分法思考，还要探索国家与市场之间的适当管理模式。

在这种背景下，治理（governance）也在尝试能够推动社会福利事业的新方式。在韩国，政府主导的社区社会福利在推进中遇到困难，社会组织等民间主导的方法也有一定的局限，现有的中央集权、社会团体和居民参与等社会福利的提供方式难以适应快速的全球化和福利多元化带来的变化。……