张闯 祝宝江

[摘 要] 新时代江苏省经济发展水平不断提高，居民收入也逐年增加，居民收入和城镇化水平均位居全国前列，但是江苏省发展不平衡不充分问题仍然存在，社保均等化的实施受到诸多制约，无法满足人民对美好生活的需求。提升城乡居民获得感、幸福感，必须探索出江苏省城乡居民社保均等化的可行路径。

[关键词] 江苏省;社保均等化;二元结构;财政体制创新

[中图分类号] F740[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）12-0028-02

一、江苏城乡居民社会保障均等化的现状与问题

（一）苏南苏北经济发展失衡

2017年苏南地区生产总值为50175.20亿元，苏北地区生产总值为20268.77亿元，两地生产总值比例为2.47：1。苏北地区占地面积是苏南地区的2倍，而经济生产总值却不到苏南地区的二分之一，虽然这个数值同2007年的3.20：1相比下降了7个百分点，但是差距仍然较大，南北经济发展不平衡带来的是居民生活水平的巨大差距。苏南居民人均可支配收入为46592元，苏北地区人均可支配收入为24294元，是苏南地区的52.1%苏南苏北人均地区生产总值比例为2.24：1。农业人口收入水平比工业从业人口收入水平要低很多。苏南地区城镇化率达到76.4%，已经是全国领先水平，苏北地区城镇化率为62%，相差14个百分点。而大部分乡镇集中于苏北地区，因此，苏北地区乡村振兴的压力更大，责任更重。

（二）江苏省城乡发展不平衡

在全国政策向城市倾斜的大背景下，江苏的城乡问题也由此而加深。首先，城乡居民收入差距较大。1999年，城镇居民平均可支配收入为6538.20元，农村居民纯收入为人均3495.2元，仅为城镇居民可支配收入的53.5%。2017年城乡常住居民可支配收入比例为2.28：1，比2013年的2.34：1有所下降。但是这个数值在2014年到2017年间几乎没有变化。其次，城乡二元结构使城市聚集成病，中小城市和乡村却逐渐衰落。我国特有的城乡户籍管理制度、劳动用工制度、社会福利制度和人民公社制度等城乡分割制度，使两种人口——农业人口和非农业人口逐渐形成。两种身份，两种待遇，造成城乡居民的种种不平等。再次，城乡发展不平衡还表现在城乡公共服务水平的巨大差异，教育机会不平等，医疗待遇区别大，社会保障投入不均衡，加之城乡二元制的制约，使得乡村人口向城市流动难，流向城市的人口在城市融入难，城乡要素与产业的双向流动被阻滞，产业和各种要素单向聚集于城市。

（三）江苏省城乡居民收入分配不合理

近年来，江苏省经济总量持续增长，稳居全国前列，人均可支配收入也高居榜前，虽然江苏省的城乡差距在全国处于较低水平，城镇化取得显著成效，但是城乡居民收入仍然存在初次分配和再分配不合理的情况。江苏省超过50%的农业生产值由苏北创造，超过50%的工业生产总值由苏南地区创造，而苏北地区人均可支配收入仅有苏南地区的一半，江苏省历年财政收入结构也显示，劳动报酬远低于资本报酬。政府与企业收入占GDP比重不断上升，居民收入所占比重不断下降。与此同时带来的是城乡居民收入的初次分配不合理，农村人口进入城镇，由于户籍背景、资产状况、教育水平等的差异，在收入中也处于劣势地位。在2017年的江苏省财政支出中，社会保障的支出在规模和比例上创历史新高，投入1047.23亿元，占一般公共预算支出的9.86%，社会救济福利支出占社会保障支出的17.33%。2017年城镇居民和农村居民转移净收入比值为2.4：1，再分配过程中，農村居民仍处于劣势地位。

二、江苏省城乡居民社保非均等化的成因分析

（一）城乡二元户籍制度的制约

江苏省户籍制度的发展经历了三个阶段，第一个阶段是户籍制度形成阶段。1949—1952年，江苏相继划分了12个市，其中6个省辖市，伴随着第一个五年规划的顺利开展，城市人口逐渐增长，江苏省围绕1958年公布实施的《中华人民共和国户口登记条例》，户籍登记管理进入法制化、规范化轨道，而明确区分城市人口与农村人口使二元制的城乡对立也开始形成。第二个阶段是城乡融合阶段。改革开放之后，随着经济的发展，城乡二元户籍结构的弊端愈加凸显，严重制约了劳动力的流通。1985年公安部颁布的《关于城镇暂住人口管理暂行条列》，逐渐放开了户籍制度的管制。享受制度性福利制度的城市居民和仅有剩余型福利制度的农村居民在教育、医疗、就业、养老、保障性住房等基本公共服务的各方面矛盾突出。第三个阶段是快速发展阶段。十八大以来，户籍制度的改革进入了快车道。2018年12月，江苏省公安厅印发了《江苏公安机关深化人口服务管理“？放管服”十项措施》的通知，其中多项措施提到了放宽对户籍的管制，如宽子女与父母相互投靠市外迁入条件、放宽农村地区部分户口迁移条件等。城乡二元对立的户籍制度并未彻底打破，城乡不平衡不平等仍然存在，没能从根本上得到解决，也成为制约城乡社会保障均等化的最重要的因素。

（二）财税政策向城市倾斜的现实

不管是改革开放以前还是改革开放之后，政府的财政投资都是倾斜城市的，长期的“城市偏向”的政策使城乡之间的鸿沟越来越大。政府通过对农业税收及工农业产品的“剪刀差”等方式将大量农村财富转移到城市，而农村信用社吸收的农村储蓄存款绝大多数用于企业贷款，仅有少部分用于农业贷款。在“三五”、“四五”、“五五”规划时期，农业投资比重仅占10%左右。改革开放之后，为了发展市场经济，财政对农业的投入比例不增反降。2008年次贷危机带来的经济发展减速，和科学发展观的提出，城乡统筹战略的施行，使江苏省政府加大了对农业投入力度，2009年，农业财政投入比例突破了10%的数值，达到10.04%，创历史新高，到2017年，农业财政投入达到1562.7亿元，占总财政支出的14.71%，农业财政投入金额越来越高。但是城乡财政投入差距依然很大，财政对农业的支持远不能满足农业和农村发展的需要，地方财政的不足和乡镇政府的财政拮据将严重制约农业的发展以及公共服务的均等化程度。

（三）政府行政意识和方式的僵化

当前，必须明确政府作为制定和实施社会保障制度与政策的主体角色，梳理好政府与民间组织在社会保障服务供给中的关系，建立起政府主导的社会保障格局，运用有限的资金，尽可能地做出有利于城乡社保均等化的事。确立什么样的执政理念，选择什么样的行政方式，在社会保障均等化推进的过程中，政府职能的作用愈显突出。在现代化建设过程中，政府职能由传统向现代的转型成为了必由之选，改革开放四十年的巨大成就使中国社会发生了翻天覆地的变化，但是促使政府职能转型的社会基础和条件并未改变，事实上，我国政府依然属于管制型政府。虽然近年来各地政府机构纷纷改为窗口式服务，办事效率不断提高，但是“官本位”的行政意识未能根本转变，官员为追求个人政绩，将大部分财政投入到大型基础工程的建设中，社会保障投入比例较低。

三、江苏省城乡社會保障均等化的路径选择

（一）消除城乡户籍制度的二元对立

消除城乡户籍制度的二元对立有两种方式，第一种是打破“非农业”和“农业”人口的二元户籍管理模式，取消城乡二元制。2019年4月15日，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出了城乡融合发展“三步走”战略：到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立;到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善;到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。战略设计的侧重点在于循序渐进地取消城乡二元户籍制度。第二种方式是均衡城乡户籍待遇，在政策上给予农村人口和城市人口同等的权利，甚至在某些方面，还优于城市户籍，这样才真正有利于各类要素向农村流动。第一种方式能够取消城乡人口的区别对待，却难以真正让要素向农村流动，在当前的中国，同等条件下，城市的吸引力远高于农村，并且，取消农村户籍，会动摇中国农耕文明的物质基础。第二种方式，能够在消除城乡二元对立的同时，保持城乡文化差异，增强农村对人才、资金的吸引力。

（二）深化公共财政体制改革

深化公共财政体制改革，一方面要缩小城乡财政支出差距，财政支出要向农业、农村和农民倾斜，应确保农业财政支出总量逐年增加，比例有所提高。江苏省2015年农业财政支出增至1535.59亿元，所占财政总支出比例为15.85%，投入比例为历年之最，2016年，农业财政支出下降至1440.12亿元，占江苏省财政支出的14.23%，不仅支出金额降低，投入比例也下降了1.62个百分点，2017年投入规模又有所上升，投入1562.7亿元，占总支出的14.71%。浮动的农业投入，难以保障农业的建设持续推进。另一方面要推进财政体制的改革。明确省财政与市镇财政的分配关系，厘清各级政府的事权与财权，将财权适当放归各基层政府，保障基层政府在开展工作中的经济基础。

（三）优化产业布局，繁荣农村市场

苏南地区城镇化程度和农业发展水平优于苏北地区，南北农业产业发展不平衡，苏南地区的第三产业发展水平明显高于苏北地区，吸纳剩余劳动力的能力也高于苏北地区。推动南北产业布局合理化，在乡镇增加第三产业就业岗位，有助于缩小城乡差距。苏南地区的发展已经进入到后工业化阶段，应引导过剩的资本、人才向农村流动，增加农村吸引力。苏北地区应着重发展第二、三产业，坚持“市场主导，政府引导”原则，推动城乡融合。加快农业现代化，提高农业生产效率，扩大农民经营性收入，能够提高农民收入水平，增强农民创收能力，繁荣农村市场，激发农村活力，为农村社会保障水平提高创造物质基础。

[参考文献]

[1]中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见[N].人民日报，2019-05-06.

[责任编辑：潘洪志]