陈璐+谢明荣

[摘 要]文章部分讲述了国内的城乡关系现状，然后阐述江苏省二元结构的现状，接着阐述江苏省城乡二元结构的原因，并提出打破二元结构，统筹城乡的发展建议。

[关键词]二元结构；城乡统筹；江苏

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.238

1 背 景

城乡关系与工业化进程密切相关。工业化经过三个阶段，即依靠农业初期阶段，工农业共同发展的中期阶段，和工业支持农业的实现阶段。工业化到达中期阶段后，经济的主导产业转变为工业和服务业，工业和服务业可以带动经济快速发展，使农业不再被需要。长期以来我国为保证经济快速发展实行的都是城乡分离的发展政策，使得城乡差距越来越大。我国是个农业大国，农业应与工业共同发展，保证粮食产量才能使我国不依赖进口。工业化和城镇化的快速发展为农业的发展提供了良好机遇；但一味将农民过分排斥在城镇化进程之外，不仅使城乡矛盾越来越多，还会使 “三农”问题愈演愈烈。

2 江苏城乡二元结构的现状

2.1 人口地域间分布差距

江苏的人口过分集中在苏南和苏中地区，苏北地区的土地面积占整个江苏面积的大部分，人口只占全省的一小部分，苏北的人口迁移比较严重。

并且人口在城市中心区过于集中，城区居住压力一直无法得到根本缓解，导致城市的住房价格远远高于农村，加大了城市的商务成本，影响城市竞争力的提升。

2.2 产业间劳动生产率的差距

农业和非农业劳动生产率之间的过大差距，是造成城乡二元结构的经济基础。目前江苏省还有一大部分劳动力在从事第一产业，偏低的农业劳动生产率使农民在收入分配中处于劣势地位，导致城乡经济社会发展的分割。

2.3 城乡基础设施与环境保护上存在巨大差距

由于财政体制、经济基础以及政策制度等原因，江苏农村地区的规划建设、医疗教育、生活设施、文化卫生、道路交通等方面的基础设施配备远远落后于城镇地区。大批有污染企业进驻农村，使农村的水污染、土地污染更加严重，出现了癌症村、空心村等现象。农村的水污染、生活垃圾处理、河道治理等方面还存在很大问题。全省在农村环保上的投入还是相当少的，基础设施严重缺乏。

2.4 城乡间不能实现公共服务均等化

公共服务是国家财政进行转移支付的手段，不均衡的公共服务供给制度使城镇居民和农村居民过着不同的生活。城市配备有较好的医疗卫生、基础教育和社会保障等公共服务，农民却因为工农产品剪刀差，收入少而支付不起许多设施的建设。苏南和苏北地区的设施存在很大差距，城镇和乡村的设施也存在差距。

3 以城乡一体化土地市场为突破口解决城乡二元问题及其政策建议

3.1 城乡二元结构是造成江苏省城乡差距的根本原因

江苏二元结构是在改革开放前集中的计划经济体制下建立的，是各种因素共同作用的。通过一系列制度安排如户籍制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等确保工业和城市的发展，把城市和农村分割，从而奠定了江苏的城乡二元格局。与二元户籍制度、二元社保制度同时起作用的还有土地二元所有制度，都是造成城乡差距的根本原因。

我国现阶段开放的市场主要是城镇国有土地使用权市场，国有土地使用权市场可以出让、转让、租赁和抵押。而农村集体土地是不可以随便出让的，只有通过国家征收收归国有，才能拥有抵押、租赁等权益。

3.2 解决“三农”问题是缩短城乡差距的有效方法

2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确提出，农业农村工作要按照稳定政策、改革创新、持续发展的总要求，力争在体制机制创新上取得新突破，在现代农业发展上取得新成就，在社会主义新农村建设上取得新进展。提出完善国家粮食安全保障体系、强化农业支持保护制度、建立农业可持续发展长效机制、深化农村土地制度改革、构建新型农业经营体系、加快农村金融制度创新、健全城乡发展一体化体制机制、改善乡村治理机制八点改革方案。

在健全城乡发展一体化体制机制中提出，要开展适合人们居住的村庄环境整治。加快村庄规划编制，以治理垃圾、污水为重点，改善村庄人居环境。进一步推进城乡基本公共服务的均等化。加快农业转移人口市民化的步伐。积极推进户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度。2014年中央一号文件。[ZW）]

每年“三农”问题都会作为中央工作的重中之重，我国是个农业大国，而农民在我国人口中所占的比重也是最大的。十八大提出保障和改善民生，主要就是保障农民的权益。实现城乡一体化的最主要途径就是实现一体化的土地市场。

3.3 政策建议

（1）明确农村集体土地产权主体，完善产权权能

明确村民小组作为农村集体土地所有权主体的地位，同时使农村集体建设用地的各种权能得以完善，赋予农民占有、使用、收益和处分等权力以及规定其应承担的责任和义务。

（2）打破二元户籍制度

加快城乡统一的户籍登记制度，废除农业人口和非农人口的登记制度，有效推动农村人口的市民化。

（3）加快构建新型农业经营体系

加快农村土地市场流转，发展种粮大户、现代农业园区、农业产业化经营龙头企业、家庭农场等农业主体。规模化农业经营可以改变农村分散化的经营，提高粮食产量，减少我国对国外粮食进口的依赖。

（4）开放农村土地市场

健全农村产权流转交易市场，保障农民住房财产权抵押、担保、转让。同时严格保护耕地，完善农村集体土地征用制度。健全农村土地市场服务体系，建立地价评估机制，建立完善的农地金融制度，建立土地交易服务机构，规范土地流转行为。

（5）建立合理的保障制度

推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，建立合理的低保制度，保障失地农民和无地农民。维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民分享土地增值收益。改变原来按土地原有用途征收制度，而改成按市场交易价格征收土地。改革农业补贴制度，完善农业保险制度。统筹城乡基础设施和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。

（6）转变地方政府在土地市场中的角色

健全城乡土地市场的价格体系，建立完善的价格形成机制。包括基准地价、标定地价、交易地价及其他价格形式。

（7）完善相关的法律法规

目前我国关于土地相对完善的法律主要是土地管理法、宪法、城市房地产管理法等，不够健全，对于土地征收制度等一系列有争议的土地问题没有具体的法律法规。我省可以在土地流转市场、土地征用等方面增加一些地方性的法规。完善的法律能够保护农民的财产权利，更好地保证城乡一体化进程的推进。

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