武舜臣 胡凌啸 汪明煜 于海龙

（1.清华大学 中国农村研究院，北京 100084；2.南京农业大学经济管理学院，江苏 南京 210095；3.北京工商大学 经济学院，北京 100048）

引 言

土地管理制度是国家的顶层制度设计，其实施有着最严格规范的管理要求。①我国城乡间土地要素的自由流动被长期割裂。随着城镇化的加速推进和农业劳动力的不断流出，农村建设用地外扩内空、城乡建设用地的结构失衡问题愈发严重，迫使既有的土地管理制度做出改变。［1］

本着提高土地配置效率、维持地方改革和发展积极性的目的，中央政府在继续坚持严控新增建设用地计划指标的同时，提供了一种折衷的技术性改进模式——城乡建设用地增减挂钩，尝试以该政策为地方“松绑”、“开口子”。［2，3，4］2000年12月，国土资源部出台《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》，提出要“实行建设用地挂钩指标置换政策”，城乡建设用地增减挂钩政策初具雏形。2004年10月，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，第一次明确提出“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”政策（以下简称增减挂钩政策）。2006年4月，天津、山东、江苏、湖北、四川五省市被原国土资源部列为第一批城乡建设用地增减挂钩试点。2008年6月，国土资源部下发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，使“城乡建设用地增减挂钩”正式成为政策文件的规范性用语。

与政策的密集出台相一致，学界对增减挂钩政策也产生了浓厚的兴趣。……