钟晓敏，童幼雏

(浙江财经大学财政税务学院，浙江 杭州 310018)

一、引 言

近年来，农民工的数量(1)数据来源：国家统计局.2016年农民工监测调查报告。不断增加，已发展为我国产业工人的主体。然而，被统计为城镇人口的2.87亿(2)数据来源：国家统计局.中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报。农民工及其随迁家属未能在教育、就业、医疗等方面享受城镇居民的基本公共服务。2014年政府工作报告指出，要促进1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。2018年政府工作报告中强调，加快农业转移人口市民化。农业转移人口是指在城镇工作、生活超过半年，从事非农产业，户籍性质依然为农业户口的劳动人口及其随迁家属。农业转移人口市民化是指其在职业转变的同时，获得与城镇户籍居民均等的身份地位和权利义务，均等地享受城镇的基础资源和公共服务，全面地融入城镇的经济政治文化生活，实现城镇社会接纳、自我身份认同的过程。要实现农民工到新市民的内涵式转变，不仅要在就业、住房、社保、农民工随迁子女教育方面提供保障，还应深化户籍制度改革，建立健全“人地钱”挂钩政策，革新社会治理和政治制度。这些都需要地方政府提供财政支持。那么，究竟需要提供多少资金呢？这就需要对农民工市民化成本以及政府所应该承担的部分进行测算，本文将以浙江省为例进行探讨。

二、农业转移人口市民化成本的测算口径

从已有研究来看，不同学者基于不同口径对农业转移人口市民化成本进行估算。张国胜(2009)[1]认为农业转移人口市民化社会成本既包含生活成本也包含政府应承担的成本。国务院发展研究中心课题组(2010)[2]使用随迁子女的义务教育、基本养老保险、住房条件和城市管理费用进行估算。周小刚等(2010)[3]通过基础设施、养老保障、医疗保障、失业保险、义务教育、公共管理政府支出及政府负担的住房保障、最低生活保障等来估算。周文良(2013)[4]认为农业转移人口市民化成本仅限于基本公共服务支出。张占斌等(2013)[5]认为市民化成本包括随迁子女教育支出、保障性住房支出、社会保障支出、就业服务支出。魏澄荣、陈宇海(2013)[6]认为相关成本包括社会保障成本、教育培训成本、居住成本、私人生活成本、城市基础设施增加成本等方面。丁萌萌、徐滇庆(2014)[7]的研究另辟蹊径，认为只需要考虑当年成本，仅以农业转移人口市民化之后享受的公共服务在城乡之间的成本差距作为成本进入测算。基于农民工市民化进程中亟需解决的问题及相关研究，本文认为农业转移人口市民化成本测算口径应包括城市生活成本、城市住房成本、就业与再就业培训成本、社会保障成本、随迁子女教育成本以及城市基础配套设施成本。相应的成本根据不同类别由个人、政府、企业共同负担。测算口径如下：

接下来，将依照上述分项成本测算口径依次测算。基本思路是先计算各个项目的人均成本，再依照浙江省的本地农民工数量(3)根据国家统计局的农民工监测报告，农民工数量由两部分组成，即外出农民工和本地农民工。对于任意地方政府而言，实现农业转移人口市民化，主要是针对本地农民工群体的市民化。或许，随着农民工外出务工的时间推移，他们可能还会返乡生活，但届时也是计入到往后年度的本地农民工数量中去。因而，本文仅以浙江省人民政府网站上所公布的本地农民工数量进行相关测算。，推算出各项的总成本。在计算人均成本时，相关的物价标准优先参考官方权威统计口径数据，但由于数据源较多，而统计数据更新时点不一，本文优先采用2017年度的统计数据。根据国家统计局新昌调查队发布的《2017年浙江农民工监测调查报告》(4)http://www.zjso.gov.cn/xcdcd/zfgk/xxgka/tjdc/tjfx/201802/t20180209_85548.shtml。，2017年浙江省农民工总量为1387万人，其中外出农民工526万人，本地农民工861万人；其中外出农民工中86.8%的人(约457万人)选择在省内就业。因而2017年末属于浙江省内的农民工数量共计1318万人。再根据《2018年浙江省政府工作报告》，2017年已有200万多农业转移人口实现市民化，因而本文以其余的1100万人作为待市民化的农业转移人口的测算基数。

表1 农业转移人口市民化人均成本(分项)

三、农业转移人口市民化成本分项测算

(一)城市生活成本

对农业转移人口产生最直接影响的便是城市生活成本，该成本应全部由农业转移人口个人承担，属于私人成本。假设农业转移人口市民化转型后与各城市居民产生相当的生活消费成本，所以，农业转移人口市民化转型后的城市生活成本其实就是城乡消费支出差距(5)市民化成本中的生活成本不应该直接用城镇居民的平均消费支出来代理，而只能用城乡生活差距来表示额外的支出。这其实很容易理解，因为农民们如果不进城务工，生活在农村的时候，同样需要有消费支出，而作为城镇新市民，只是由于生活环境及身份角色的变化带来的消费的增加。因而，在测算这部分成本的时候，应该用差值。，即：

C1=城镇居民年人均消费支出-农村居民年人均消费支出

以浙江省为例，2016年，城镇常住居民的年人均消费水平均值为30068元，农村常住居民的年人均消费水平均值为17359元，因此农业转移人口市民化成本可由两者的差额得出，平均值为12709元。如果分地区来看的话，同样能发现地区间的城市生活成本存有一定差异。当然，这里同样存在一定的问题，即所采用的城乡居民间的人均消费支出水平的差异，只在同个地区内的横向比较。但事实上，人口的流动往往是带有明显的跨域性的，即可能是来自于我国的中西部地区的农村居民，向我国东部发达城市流动；又或者是，省内经济相对落后地区的农村居民向经济相对发达地区流动。这样的话，农民工们实际的城市生活成本应比下表2所测算出来的结果高很多。

表2 2016年浙江省各地市农业转移人口市民化的城市生活成本 单位：元

数据来源：根据《浙江统计年鉴2017》的相关原始数据计算整理。

根据浙江省统计局发布的《2017年浙江省国民经济和社会发展统计公报》，2017年度浙江省城镇常住居民的人均生活消费支出约为31924元，农村常住居民的人均生活消费支出约为18093元。根据上文思路，得2017年度农业转移人口市民化的人均城市生活成本约为13831元。

(二)随迁子女教育成本

1.测算范围

从中国当前的现实情况来看，财政对义务教育阶段教育经费投入的广度和深度都在不断提升，但学前教育支出并没有纳入到财政保障范畴，而且高中和大学阶段并没有强制要求继续学习，且跨域转学难度较大，因此，本文只考察随迁子女义务教育阶段的成本，主要包括新增各地区初中和小学的生均教育经费和新增学校校舍面积、房屋单位面积造价等支出。

2.生均经费

2016年起，浙江省城乡义务教育学校生均公用经费基准定额为普通小学每生每年650元、普通初中每生每年850元，并鼓励各地结合实际提高公用经费补助标准。根据2017年的随迁子女统计数据，生均公用经费部分至少需保障资金10.3亿元(115.53万人×650元/人+33.11万人×850元/人=103238万元)。

3.新增校舍建设成本

随着新城新区的进一步建设，小学也需新建配套，事实上，在经济发展水平较高的地区，各重点小学都会在新城区建分校，且不止一所。因而假设每个区县都建设1所新城小学的话，全省需要新建90所小学。初中校舍方面，当前的初中平均每所学校的学生配置情况大致为24个班级、每班37人的规模，据此推算，需要2140所初中；当前初中数量为1735所，缺口为405所。若按照30个班级、每班36人的规模测算，则需1759所学校，缺口24所。但考虑到现有校舍中有不少的老城区学校，其班级容量无法调整，因而较难在现有的1735所学校里面扩展每个年级的班级数，新增人数主要靠新建校舍或扩建校舍来解决。假设现有1735所学校的班容量保持现状不变，以接纳156万初中生，另外新增的34万学生的校舍需求倚赖于新建项目。按照国标校容量，建设30个班级、每班36人的学校，则需新建315所学校。

根据《中小学校建筑设计规范》，假定标准化的中小学校舍平均成本为8500万元/所(6)据台湾主计处介绍，建造一所能容纳2000人左右的智慧型中小学校舍的平均成本约合84000万新台币，根据实际购买力折算，约合人民币8500万元。因而本文以此作为参照价格来估算。，则校舍新建成本约合344.25亿元，其中小学建设成本76.5亿元，初中建设成本267.75亿元。根据一般建筑工程进度，校舍建设周期为3年，假定上述建设经费根据工程进度拨付的话，则每年所需资金约为114.75亿元。如上文所述，上述新增校舍需求仅为最保守的估计，实际需求或有可能达到上述数据的2倍甚至更多。

4.新增教师的人员经费

根据2017年浙江省国民经济和社会发展统计公报可发现，义务教育中小学师生比均值为15.4:1的水平。因此，假定“十三五”期间仍保持该师生比，根据上文的匡算，545万的中小学需要教师35.5万人，当前的教师人数为33万人，需要新增2.5万名教师。根据事业单位绩效分配改革方案，普通教师年收入应在9万元以上。所以，按此简单测算，新增老师的人员经费至少需要22.5亿元。假设分3年引进师资，则新增人员经费每年也至少需要7.5亿元。

综上，义务教育阶段的随迁子女教育成本部分，根据上文的粗略测算，每年至少需要132.55亿元。按人均标准来测算的话，148.64万随迁子女的义务教育成本每人每年约合8918元。

(三)城市住房成本

城市住房成本是为保障农业转移人口市民化后有基本的住房条件能够安居而进行的最低资金投入。为体现住房保障层次性，本文在参考浙江省城镇居民住房来源结构、全国农民工住房来源结构等基础数据的基础上，假设20%的农民工是通过保障性住房解决住房困难的。其中，最低收入的7.5%主要租住廉租房，中等收入中的10%租住公共租赁房，2.5%购买经济适用房。

1.保障性住房建设成本

由于没有全省住宅平均建筑安装工程造价的相关数据，本文参照杭州基础数据测算。近年杭州多层建筑平均造价约1603元/平米，小高层平均造价为1522元/平米，高层平均造价为1642元/平米。随着经济发展水平的逐步提升以及城市人口的不断增加，保障性住房越来越倾向于高层建筑设计。因此，我们参照杭州市的高层平均造价(7)与平均售价不同的话，浙江省内各地区的保障性住房的建筑造价成本差异不会太大。因为保障性住房的土地通常采用无偿划拨方式，因而不需考虑地价因素，而只考虑楼体的建造费用。，套以2017年浙江省的城镇居民人均住房面积(41.5平方米)，测得人均保障性住房建设成本为68143元。

再从总量规模来测算，浙江省1100万人的农业转移人口中20%的住房需求通过保障性住房加以解决，由此测得新增保障性住房建设的总成本约1500亿元。若按照高层建筑的平均建设周期(3年)来进行分摊工程进度的话，每年所需的建设资金约500亿元。

表3 杭州市住宅平均建筑安装工程造价 单位：元/平方米

数据来源：Wind数据库。

2.保障性住房租购成本

廉租房的成本基本上是由政府承担其建设资金部分，因而本文仅计算政府的建设成本，个人支出部分忽略不计。公共租赁房的申请条件中注明需具有市区常住户籍5年以上，从本文的标准来看，这也就意味着申请者已经是城市的新市民，所以后期发生的个人租金支出，不计入市民化成本中，本文仅计算当期由政府承担的建设成本部分。同样的，经济适用房的支出部分，也仅计算当期由政府承担的建设成本。

3.商品住宅购买成本

与保障性住房不同的是，商品住宅方面的成本不能单纯地用造价来反映，因其包含了拿地的成本以及因为地块升值带来的资本利得加成。因此，我们通过平均住房销售价格再套以人均住房面积来近似估算该项成本。浙江省内不同地区的商品房价格差异很大，但由于没有分地级市的农业转移人口统计数据(8)并非全省所有的地级市都没有公布这方面的数据，只是一部分地级市没有列明。这样就造成了数据的不完整，在逻辑的完整性上反而不足。因而只能选用次优方法。，本文仅能用全省平均商品住宅售价来测算。

根据浙江省房地产业协会、浙江大学房地产研究中心发布的《2017年浙江省房地产市场发展报告》，2017年浙江省商品房的平均销售价格为12855元/平米。根据同期城镇人均住宅面积(41.5平方米)来测算，人均商品房购买支出至少需要53.35万元。如果要测算其总量规模，按照2017年相关统计数据推算，约2.3%的农业转移人口通过购买商品住宅来解决住房问题的话，产生的购房成本总计1350亿元(1100万人×2.3%×53.35万元/人)。

4.商品住宅租赁成本

表4 2017年12月浙江省各地市住宅平均租金

数据来源：中国房价行情，中国房地产业协会发布。

如前所述，待市民化的农业转移人口的住房问题将主要通过租赁商品房来解决。因而，考察商品住房的平均租赁成本也成为测算农业转移人口市民化住房成本的一部分。我们将当前在城镇无购房、无租房、且未纳入前文的保障性住房覆盖范围的其余农民工们(9)86.4%的农民工们，扣除住房保障覆盖面20%。归类到自行租赁商品住房的群体中，再根据2017年浙江农民工监测调查报告的数据所显示的当前已有11.3%的农民工是独立租赁住房的，得到租赁商品房的农民工总比例为77.7%。另一方面，从当前的官方统计资料来看，并没有明确的各城市平均房租价格，但通过中国房价行情平台发布的相关房租信息中，整理出2017年12月浙江省各地级市的平均住宅租金，如表4所示。

因此，各地级市农业转移人口的商品住宅租赁成本即为：

C3rit=Rit×Sit×θNit×12

其中，C3rit表示t时期i地区农业转移人口市民化住房成本中的商品住宅租赁成本；Rit表示该时期i地区的平均商品住宅租金价格；Sit表示该时期i地区的城镇居民人均住房面积；Nit表示该时期i地区农业转移人口新增人数；θ表示其中通过租赁私人住房的农业转移人口比例。由于租金价格是月份数据，因此乘以12来调整为全年成本。如果按照上文的统计数据口径来测算浙江省全省平均的商品住宅租赁成本的话，根据2017年末的平均租金27元/月/平方米，套以全省城镇居民人均住房面积(41.5平方米)来计算，全年的人均商品住宅租赁成本约为13446元。若按照77.7%的租赁比例来测算该项成本的总量规模的话，全省农民工进城租房总成本全年约为1149亿元(1100万人×77.7%×13446元/人)。

综上，将上述三类住房成本加权平均，得到全省农业转移人口市民化过程中人均住房成本为103201元/年，即：

人均保障性住房成本×20%

人均商品住宅购买成本×2.3%+) 人均商品住宅租赁成本×77.7%=68143元×20%+533500元×2.3%+13446元×77.7%
=36347元/年

类似地，可以得到住房方面的总量成本规模为2999亿元(500亿元+1350亿元+1149亿元)。

(四)社会保障成本

农业转移人口市民化进程中另一项大额开支为社会保障，从广义角度来看，应该要考虑社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚、社区服务等各方面内容。但鉴于进城务工的农民工们最有可能也最需优先保障的为基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障，下文将从这三个分项分别测算社会保障成本。

1.基本养老保险

根据《2017年浙江农民工监测调查报告》的相关数据，2017年末浙江省农民工中，39.4%(约435万人)参加城镇职工基本养老保险，30.6%(约340万人)参加新型农村社会养老保险，10.2%(约113万人)参加城镇居民社会养老保险，0.6%(约8万人)参加商业养老保险，18.3%(约205万人)没有参加任何养老保险。在浙江省新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险已并轨为城乡居民基本养老保险，因而本文按照城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两类测算基本养老保险资金成本。

(1)城镇职工基本养老保险。根据当前浙江省企业职工基本养老保险相关制度，个人缴费标准为月工资的8%，计入职工个人账户；单位缴费标准为职工月工资的14%，计入社会统筹账户；个体劳动者的缴费标准为月收入18%，其中8%部分计入个人账户、10%部分计入社会统筹账户。

根据调查数据，2017年末浙江省农民工中从事非农自营205万人，假设其参保类型结构与总样本相同，则参加企业职工基本养老保险的个体劳动者应计81万人(205万人×39.4%)。非农自营农民工月均收入为6937元，因而参照个体劳动者类型，测得人均个人缴交养老保险共计14984元(6937元/月×18%×12月)，总量规模约合121亿元。其余参加城镇职工基本养老保险的农民工(354万人)按照非农务工月均收入4005元来计算缴费标准，得个人缴交部分为年均3845元(4005元/月×8%×12月)，单位缴交部分为年均6728元，总量规模约合374亿元。

(2)城乡居民基本养老保险。城乡居民基本养老保险基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成。参保人所在市、县(市、区)财政对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，对选择较高档次标准缴费的，适当增加补贴金额，其中，对选择500元以上档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年80元。以上缴费资金全部计入个人账户。而社会统筹基金主要由财政提供政府补贴，用于支付基础养老金、参保人个人缴费(高龄)补贴、缴费年限养老金和丧葬补助费等。省财政按照省定基础养老金标准，对两类一至六档地区分别给予100%、90%、80%、60%、40%、20%的补助；国家补助标准超过省财政补助标准的地区，省财政按国家补助标准给予补助。目前国定标准和省定标准如表5所示。

表5 基础养老金标准

对于参加浙江省城乡居民基本养老保险的农业转移人口来说，在两险并轨之后，缴费标准没有发生变化。因而，已参保的这部分人的个人缴费资金我们不考虑在市民化成本中。

而对于政府补贴部分的资金变动，其影响因素也不在于是否实现了农业转移人口市民化，而是在于经济社会不断发展过程中基础养老金补贴标准的不断提升。因而，本文所要考察的城乡居民养老保险成本将集中于目前尚未参加任何形式养老保险的这部分农民工群体身上。

对于这部分人群来说，目前不参加养老保险，一方面是由于养老保险无法跨省转续使用而使其会成为沉淀资金，另一方面是部分年轻人对养老保险的参保意识就不强。但从经验统计数据上来看，并无法区分这两类人群的具体人数。在此，我们假定随着户籍制度改革的不断推进以及社保资金管理改革的不断深化，今后异地缴存的养老保险可以跨省统筹使用的话，那么将消除第一类人群的顾虑。而对于第二类人群，我们也假设随着时间的推移和宣传的不断强化，他们也将逐步参保。另外，从现有的统计数据来看，参加城镇职工养老保险和参加城乡居民基本养老保险(合并数据)的比例相当，因而，我们假定目前尚未参保的这205万人在实现市民化的过程中各有102万人(约49.7%)分流至两种类型的养老保险中去，另外1万人(0.6%左右)参加商业养老保险。如此，我们来测算一下新增的养老保险成本。

参加城镇职工养老保险的，人均成本参照上文测算结果，个人缴费部分合计39亿元，单位缴费部分约合69亿元。参加城乡居民养老保险的，假设人均缴费标准为750元(按照十二档缴费标准的均值来测算)，共需缴费7.65亿元；假设政府补贴标准为每人80元，则共需安排0.82亿元资金。我们假设这些新参保人员不会马上支领养老保险金，因而对于基础养老金的政府补贴部分暂时不作变更。但是在未来十年，将会发生较大的资金需求。特别是在城乡居民基本养老保险缴费基数比较低、人口老龄化加速、外来流动人口不断增加的复杂情况加征下，养老保险的财政压力会越来越大。

综上，人均基本养老保险的简单算术平均成本为(121+374+39+69+7.65+0.82)亿元/1100万人=5559元/人。加权平均成本为(81/1100×14984+456/1100×10573+102/1100×830)=5563.32元/人。

2.基本医疗保险

同上，根据《2017年浙江农民工监测调查报告》，截至2017年末，浙江本地农民工参加医疗保险的比例为98.6%(约1085万人)，其中68.3%的农民工(约751.3万人)参加新型农村合作医疗保险或城乡居民基本医疗保险；29.9%的农民工(约330万人)参加城镇职工基本医疗保险；0.3%的农民工(约3.3万人)参加商业医疗保险；仅有1.4%的农民工(约15.4)没有参加任何医疗保险。因此，按照城镇职工基本医疗保险的缴费标准大致测算330万人的医保成本，同时按照城乡居民基本医疗保险缴费标准来大致测算另外的751.3万人的医保成本。

(1)城镇职工基本医疗保险。根据《2017浙江农民工监测调查报告》，2017年度浙江本地农民工的月均非农收入为4880元，因而全年平均收入为58560元。因而，参照杭州市的缴费比例，个人医保账户中个人缴交部分约为1171元/人/年，用人单位缴交部分为6734元/人/年；财政对城镇居民基本医疗保险的补助标准根据《人力资源社会保障部财政部关于做好2017年城镇居民基本医疗保险工作的通知》(人社部发〔2017〕36号)的相关精神核定为平均每人每年达到450元。因而，城镇职工基本医疗保险的人均成本共计8355元/人/年，总规模为275.72亿元/年。

(2)城乡居民基本医疗保险。2017年城乡居民医保人均个人缴费标准在2016年基础上提高30元，平均每人每年达到180元。对于不参加城镇职工基本医疗保险的，纳入城乡居民基本医疗保险，其个人缴费标准不得低于城镇职工基本医疗保险缴费标准的三分之一。比对浙江省农民工的收入水平，参加新农合或者城乡居民基本医疗保险的个人缴费标准应达每人每年390元。

而财政补助标准，在2016年时浙江省城乡居民基本医疗保险各级财政补助标准就已提高到每人每年430元，其中，省财政对全省两类六档地区转移支付标准分别提高到每人每年273元、247元、218元、165元、110元和58元。若按照2017年人社部和财政部的相关要求，财政补助标准在2016年基础上也提高30元，则每人每年的财政补助标准将达到460元。因此，城乡居民基本医疗保险的人均成本共计850元/人/年，总规模为63.86亿元/年。

(3)医疗救助资金。根据《国务院办公厅转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》(国办发〔2005〕10号)，医疗救助对象主要是城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员等。通过对比2015-2017年的低保户人数变动情况说明，城镇低保户的主要构成人员是农业转移人口，但也有部分的城镇原住民。我们择取2015和2017年的结构差，将其视为城镇低保对象中的农业转移人口数，即15万人。由于现有的公开统计数据中没有细致区分参加医保的各类人员组成，也没有公开低保对象的医保参保情况，因而本文将上述15万人以及没有参加任何医疗保险的15.4万人，一起合并为医疗救助对象，共计30.4万人。因而由2017年浙江省全年支出医疗救助资金18.4亿元，可得人均经费支出约合6053元。

综上，从盘子总量来看，农业转移人口的医疗保障支出共需资金358亿元(即8355元/人×330万人+850元/人×751.3万人+6053元/人×30.4万人)。人均基本医疗保险的简单算术平均成本为约3255元(358亿元/1100人)，加权平均成本约为3254元(8355元/人×330万人/1100万人+850元/人×751.3万人/1100万人+6053元/人×30.4万人/1100万人)。

3.最低生活保障

根据2017年公报数据，城乡低保平均标准分别为每人每月739元和730元，据此，本文推算农业转移人口市民化进程中可能发生的最低生活保障人均支出为739元/人/月×12月/年=8868元/人/年。

根据上文测算的城镇低保对象中的农业转移人口数(15万人)来匡算针对他们的最低生活保障总支出盘子，约合13.3亿元/年(15万人×8868元/人/年)。

综上，社会保障方面的人均加权成本为3527.5元/年，即：

人均基本养老保险 5563.32

人均基本医疗保险 3254.33+) 人均最低生活保障 8868×15/1100

= 8938.58元

社保支出的总量规模根据上文的测算，共计982.77亿元/年。

(五)就业及再就业培训成本

根据实地调研，得知以往地市县的人社部门相关技能培训的人均支出大约在500元/人/期的水平，而职业技能鉴定服务的相关支出大约为50元/人次。因而，本文参照以上标准测算，“十三五”期间关于上述就业培训及技能鉴定方面的总支出盘子约为27亿元，分摊至5年，平均每年的资金需求量约为5.4亿元。若按照861万人的农业转移人口的50%的目标覆盖率来测算，人均就业培训成本约为126元/年。

(六)城市基础配套设施成本

根据2017年《浙江统计年鉴》，2016年全省基础设施投资建设的资金共计9365.48亿元，再根据浙江省统计局发布的《浙江省2017年经济运行情况》，2017年全省基础设施投资全年增速13.2%，测得2017年基础设施投资总额约10602亿元。按照全省常住人口5657万人进行测算，人均基础设施投资约18741元。假设未来五年每年实现市民化的人数基本与2017年持平，即有220万新市民，由此产生的基础设施投资需求增量约为412亿元/年。

四、成本分担机制

根据第三部分的测算，现将农业转移人口市民化成本总结如表6所示。从表中可以看出，经粗略估算，浙江省的人均市民化成本约合8.7万元/年，相应的资金总规模约为6053.36亿元/年。本文的测算结果与现有文献的测算结果有较大的不同，主要在于住房成本的结构部分有较大的差异。经试算，若50%的农民工住房问题通过保障性住房解决、12%通过自购商品房、38%通过租赁商品住房的话(10)以上住房结构是参照全国农民工监测调查报告中农民工们的住房解决方式相关统计数据整理得出。但浙江省与全国的平均水平仍有较大的差异性，因而本文最终采用了浙江省农民工监测调查报告中相关数据作为测算结构依据。，人均市民化成本将变更为15.38万元/年，总规模也将增长到1.2万亿/年的水平。

表6 农业转移人口市民化成本总览表

不过，上述成本显然不是由个人或政府任何一方主体独自承担，而应该是由政府、企业、个人共同参与分担。城市生活成本基本上由个人承担。随迁子女义务教育成本主要由政府承担，这里暂不考虑随迁子女进入民办学校就学而产生的择校费与学杂费等情况。城市住房成本中政府承担保障性住房建设部分的资金，其余部分由个人承担，本文也暂不考虑由单位出资建造宿舍等情况。社会保障成本根据相关政策分类分项由政府、个人、企业分担。就业及再就业培训成本主要由政府承担。城市基础配套设施成本暂且归入到政府承担范畴，但在实际运行中可以通过PPP模式引入社会资本公共合作建设，从而降低地方政府的资金压力。结合前文所述，现将上表所列的市民化成本在三者之间的分担金额测算如下表7所示。由分担结构可以看出，个人承担部分约合4万元/年，政府承担部分约合4.2万元/年。如若在原试算的住房成本结构下，个人承担部分将达8.6万元/年，政府承担部分约为6.3万元/年。

表7 农业转移人口市民化年均成本分担配置情况

注：成本分担的最终合计数与表6的合计数稍微有点出入，是由于计算过程中的四舍五入造成的偏差。

五、结 论

通过上文的分项成本测算，我们得出农业转移人口市民化的成本是巨大的。以浙江省为例，人均市民化成本约合8.7万元/年，相应的资金总规模约为6千亿元/年。以上的测算基本上是基于2017年度的相关基础测得的，而事实上随着城镇化的进一步推进，实际转移人口会更多。

其次，高企的房价是影响农业人口市民化的最大障碍。通过前文的试算，在改变住房渠道结构的情况下，人均市民化成本会发生近一番的变化。若想要试图通过购买商品房成为新市民的话，需要承担的成本会骤然升高，而能够负担起年近9万元成本的，月收入水平至少要超过8000元。而能达到这种收入水平的农业转移人口并不在多数。

再次，必须要建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。从上文的测算中我们可以看出主要的成本集中在政府与个人两大主体上，而企业的成本分担较少。即便我们将城市生活成本转移至企业主体来核算，也仍然是政府和个人挑大头。由于本文在住房成本的测算中并没有考虑企业负担的情形，而这也是最大的成本源，因而在今后的工作中可以调动企业主体的积极性，或引入社会资本共同参与到住房建设以及基础设施建设中来，分散政府与个人的压力。

最后，按照事权与支出责任相适应的原则，还需进一步合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制。在社会保障成本的测算中，本文暂未考虑养老金给付时可能出现的资金需求，而在未来十年或者二十年里，这必将给地方政府带来巨大的压力。因而不断推进社保及户籍制度的改革，亦是迫在眉睫。综上所述，城镇化的核心在于人，三农问题的核心也在于人。对于农业转移人口，我们要用更好的城市姿态与制度保障包容他们，使他们真正分享到城市发展的建设成果。