易成栋 黄友琴 李玉瑶

摘要：20世纪70年代，美国马里兰州和加州一些地方政府开创了包容性住房政策，在一些地方取得了成功，并逐渐扩散到了美国其他地区，然后扩散到全球其他国家。该政策的理论基础是住房市场失灵及治理、住房类公共产品的政府失灵及市场供给，地理融合促进社会融合，政府应该提取土地增值收益。究其政策目标是为了管理商品房市场的外部性，减少居住分异，加强居住融合，加强可支付性住房的供应和提高中低收入家庭的住房可支付性，以及分享土地的增值收益。然后从理论上进行了思辨，并根据多国实践的政策评估表明它增加了保障房的供应和提高了住房可支付性，提升了社会资本，优化了土地资源的分配。政策效果受到了政治法律制度、政府架构及政府间关系、社会群体态度、政商关系等多因素的影响。

关键词：包容性住房;政策评估;影响因素

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）11-0042-49 收稿日期：2019-10-30

1引言

自从有了市场经济以及其快速发展，房地产市场的负外部性逐渐为人熟知，包括土地资源配置的不合理影响到收入分配的不合理，房价的波动危及到宏观经济稳定，中低收入家庭的住房支付困难和居住隔离等。为了减少住房市场的负外部性，在联邦政府的保障房补贴减少的情况下，财力有限的美国马里兰州和加州的一些地方政府从20世纪70年代初开始了包容性住房政策实验。包容性住房政策是通过规划，法规和法律促使私人开发商提供或建设可支付性住房，或为可支付性住房提供资金或土地，从而提高可支付性住房的供给和促进社会融合，并让中低收入家庭分享土地增值收益。该政策在美国部分地方取得了成功，然后扩散到了全美国，后来逐渐扩散至加拿大、西欧、拉美。在中国，该政策也称为保障房配建政策。它已成为保障性住房领域最重要和最新的公共政策发展方向。

从包容性住房政策诞生的那一天，围绕该政策的理论基础、政策效果的争议不断。主要争论的问题是：（1）该政策的理论基础是否成立？在市场经济下，私人有房地产的财产权和用来开发获利的权利，政府利用规划干预房地产市场和利用规划产生的土地增值收益来建设保障房是否应该？是否能达到经济和社会融合的目的？（2）在保护私人财产权的法律规定下，包容性住房政策限制了私人的财产所有权，并且将土地发展权分离出来，并要求将该部分的收益全部或者部分交给政府，用来建设保障房是否合法？这方面的争论很多，即使在包容性住房推行最多的加州，也发生了多起法律诉讼。（3）该政策的制度设计如何进行和实践效果如何？包容性住房政策有力地推动了保障房的建设，这是否给房地产市场造成了负面影响？造成了房屋供给的下降和商品房的价格上升？是否是低效地利用了公共資源？是否获得了社区的支持？保障房对象是否满意？能否达到促进社会融合和经济融合的目的？能否实现公平分享土地的增值收益？本文将结合包容性住房政策的理论思辨和政策效果评估来深化对该政策的认识。

2包容性住房政策的理论基础

包容性住房政策所面临的政策问题是：住房市场造成的高房价以及保障房的低利润造成了市场对可支付性住房的供应不足;基于收入的住房市场细分造成了居住隔离和社会分异;土地所有者和开发者占有土地增值收益，不利于全社会的公平分配。相应的政策目标和手段是：改进保障房供给方式，利用商品房配建保障房的方式增加保障房供应;通过配建促进居住融合和公共资源共享，社会融合;通过配建促进土地增值收益分配合理，土地混合利用和职住平衡。

包容性住房政策的理论基础是住房市场失灵及其治理政策。一是市场失灵及其治理理论。房地产具有经济属性和社会属性。从经济属性来看，房地产属于重要的生产资料，投入到生产领域，可以产生价值。从社会属性来看，房地产特别是其中的住房是人类生存的基本需要之一。通常认为市场配置资源是最有效率的，因此为了追求效率，房地产可以由市场无形之手来调节。然而由于市场供给的垄断性、市场信息的不对称性、市场行为的外部性和公共物品的供给不足，资源配置并不一定是最有效的，而且缺乏社会公平。基于收入的住房市场细分会导致居住隔离，进而产生社会隔离。这造成这些弱势人群的聚居，造成了就业机会的缺失和主流人群的隔离和对立。基于以上理论，包容性住房政策是利用规划手段解决房地产市场失灵，解决土地资源配置不合理，特别是保障性住房土地供应不足问题，增加保障性住房的供应，找到排他性分区规划外部性内部化的方法，减少居住隔离，促进居住混合和社会融合。

二是政府失灵及其治理理论。美国经济学家罗兰·麦肯恩（Roland McKean）于1965年提出政府失灵（Government failure），它是一种由政府干预而引发的一系列非效率性资源分配的公共状态，其作用往往会恶化其市场失灵的结果。保障性住房是“具有公共福利形式的措施”，是保障社会中低收入阶层基本居住权的集中体现，也是政府提供公共服务职能的重要形式，在消费上具有相对竞争性，对保障对象来说又具有一定的非排他性，因而应是广义的公共产品。然而，由于保障性住房的利润很低，导致了市场不愿意建设和运营。获得适当的住房确定为公民的基本人权，当这种权利无法依靠市场的力量得以实现时，为了追求社会公平，政府有必要干预市场，提供保障性住房来保障公民的基本人权。然而，由政府直接供应和运营保障性住房，可能会出现政府失灵问题。在住房保障供应阶段，可能会出现政治人物讨好选民，过度供应低价保障房;也可能受到开发商的游说，过少供应保障房推高房价。在住房保障管理阶段，控制住房低租金造成了过度需求和资源浪费。有鉴于此，世界银行（1997）和Weimer&Vining（2017）提出利用市场机制提供竞争性的服务，并通过财税政策提供激励。通过公私合作，可以实现通过私人企业来供应公共产品，并且降低成本和提高效率，减少政府供应的腐败等问题。包容性住房政策则是政府通过规划以及相应的财税政策激励开发商通过市场手段来提供保障房这种公共服务的尝试。

三是地理融合与社会融合理论，通过地理融合促进社会融合。包容性住房政策的一个重要目标是促进社会融合。约翰斯顿等（Johnston R J，et al）强调地理空间是融合（integration）进程的核心，群体融合是通过空间而发生的，在融合进程中将产生新的地理联系，亦会产生新的地理融合。社会融合恰恰是通过“润物细无声”的社区融入来逐步实现的。

四是土地增值收益分配理论。对于土地增值收益分配，一些学者提出了“涨价归公”的主张。早在19世纪工业革命初期，很多理论家就认为土地增值收益从本质上来源于社会发展，应当将土地增值返还社会，即涨价归公。美国经济学家亨利·乔治首次明确主张“溢价归公”理论。他认为，“土地价值不表示生产的报酬……它表示垄断的交换价值。它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的，而是由社会发展创造的。因此，社会可以完全把它全部拿过来，而无论如何不会降低改良土地的刺激，或对财富生产有丝毫的影响”。土地增值收益由政府代表社会公共利益收取，可以采取征收部分土地、部分住房作为保障性住房的方式。

上述理论的进展带来了政策理念的转变。与此同时，一些现实因素也是包容性住房政策产生的现实基础。一是中央和地方政府在保障性住房事务上的分工及其转变，中央政府在保障房方面的拨款减少，而地方政府住房保障的压力较大和资金短缺，需要创新政策来解决住房难题;二是人权运动等组织发起的反对居住隔离和公平住房需求并最终上升到公平住房法，混合居住社区为公众接受，并逐渐流行开来;三是政府、企业、非营利组织达成共同生产、运营保障性住房的共识。

3理论思辨

3.1增加保障性住房供应应该通过配建方式吗？该方式公平有效吗？

增加保障房的供应可以采取多种方式，政府或其直属国有企业新建保障房、从市场上收储保障房、发放货币补贴利用市场房源作为保障房、利用配建政策鼓励开发商建设保障房。

在市场供大于求的情况下，就不需要新建保障房，从市场收储保障房或者发放货币补贴利用市场房源作为保障房就可以解决住房保障对象的房源问题。并且对于货币补贴的方式，政府管理方便，住房保障对象可以在市场自由选择房源。因此，在此市场情况下，是没有必要使用保障房配建政策的。在市场供不应求的情况下，政府或其直属国有企业新建保障房、从市场上收储保障房、利用配建政策鼓励开发商建设保障房都是可行的选择。在政府财力足够的情况下，可以鼓励企业建房，并且定购部分商品房来用于保障房。而在地方政府财力有限的情况下，需要制定保障房配建的政策法规，用配建政策鼓励开发商建设保障房，同时需要提供贷款贴息、税费减免、容积率奖励等措施，来实现对开发商的公平补偿。这需要公平、透明的保障房配建政策来实现做配建项目、不用配建项目之间的公平，以及采用不同配建方式的项目之间的公平。然而在开发商不太積极的情况下，很多地方政府因势因地而异，在不同时期、不同项目采取了不同的政策，从而引发了新的不公平。

3.2促进社会融合应该通过配建方式吗？该方式公平有效吗？

基于收入的住房市场细分会导致居住隔离，进而产生社会隔离。相应的政策提出通过地理融合促进社会融合。然而地理融合是否一定能促进社会融合？从理论和现实来看，混居社区实现了不同人群的空间上的接近，并不一定带来他们的社会融合。

在开放的小区，由于商品房的区位、周边的配套基础设施和公共服务更好，因此在混合居住的社区，对于保障房对象来说，可以共享社区基础设施和公共服务设施，就近就业、就学、就医、出行方便，极大降低居民的生活成本。同时，通过不同收入层次人群的融合，能够避免集中建设而形成“贫民窟”的问题。但是混合居住提供了共同的公共空间，它对于社会交往有重要的作用，并有利于社会融合，但并不等于自动实现了社会融合。即使不同群体有共同的交往意愿，但是需要有长时间持久的交流、共同的活动和共同的参与，才能实现社会融合。这需要政府、社区和非营利组织举办一些共同的活动来促进社会交往，进而实现社会融合。然而，混合居住社区的社会融合依然面临着一些问题。

一是门禁社区的出现，很多保障房配建小区出现了商品房在一个相对独立的子区域，配建的保障房在另一个相对独立的子区域，相互之间通过栅栏、围墙等隔离措施分开，因此事实上是互不联通互不来往的。有些开发商在最初设计和建筑楼房的时候，就有目的地做出了一些区分，在同一项目形成了商品房小区和保障房小区。比如，在区域上，让保障房自成一个物质空间，而商品房布局在另一个地域上，并且在两个小区之间建立了栏杆、围墙等。原因是开发商为了吸引更多的商品房购房者，获得更多的利润，并在最小的地块上建房供给更多的保障房居民，降低成本，在两个区域的规划建设、居住环境、公共设施上，建设力度轻重不一。

二是两个不同的社会群体之间的对立矛盾依然存在。在两个群体之间确实有着收入、教育、文化、生活方式的差异。商品房居民在业人员比较多，经济生活的档次要高一些，而保障房居民中退休、失业人员比重占比较高，生活水平显然低于商品房户。商品房小区居民和保障房小区居民很多生活习惯差异很大。比方说那边（商品房）的居民大都有工作，白天要上班，而这边（保障房）很多都是失业人员，白天根本不上班。到了夏天的时候，有商品房小区居民反映保障房小区居民晚上成宿不睡觉，在楼底下大声喧哗、打牌、聊天。此外，商品房业主认为自己承担了保障房小区的部分成本，住房保障对象占了自己的便宜，因而产生了敌视心理。

三是在社会活动和物业管理中，自然而然地形成了不同的利益群体，并产生了利益冲突。在混合居住的小区，商品房居民经常抱怨保障房居民不遵守社区管理规则，践踏草坪或将草坪改为菜地，乱扔垃圾，深夜喧哗，不交物业管理费等行为。因此空间上的混合并不一定带来社会融合。

3.3分享土地增值收益应该通过配建方式吗？该方式公平有效吗？

土地增值通常来源于三大部分：土地的自然属性（比如气候、土壤肥沃程度、区位等），土地权利人的投资改良（比如施肥、平整等），社会因素带来的增值（比如人口集聚、国家发展战略、城市化、城市规划等）。进入现代社会以后，社会因素对土地价格变化的影响越来越大。正是基于此，一些学者提出了涨价归公的主张。

对于土地“涨价归公”的主张，又存在“涨价全部归公”和“涨价部分归公”的分歧。根据土地增值收益的来源，土地权利人的私人投资承担了风险和收益，所以这部分应该归个人。对于因为社会因素带来的增值，一些人主张这部分“涨价全部归公”，因为这些都是非私人劳动或投资所得。然而却遭到了另外一些人的反对，提出了“涨价部分归公”。他们认为土地权利人基于所有权，应该分享部分收益，以及他可能预期到了未来的发展，提前购买并承担了风险，因此也应该分享部分收益。此外，在实际的操作中，例如土地征收或征用，将此部分完全归公，也遭到了土地权利人的坚决反对，无法实施。所以在实践中，很多采用了“涨价部分归公”的观点。

然而，社会因素带来的“涨价多大部分归公”又成为一个理论和现实的难题。在理论上，确定土地权利人和政府应该分享的土地增值收益是一个难题。尽管一些学者提出了一些分析思路和计算公式，然而很难得到大家的认同。在实践上，又会遇到征收的困难。1947年，英国工党政府首先通过城乡规划法将全国私有土地的发展权全部“国有化”，然后由政府通过城乡规划来决定土地如何开发利用，并由政府代表国家享有土地增值所带来的收益。由于开发土地的增值收益完全被政府拿走，土地权利人丧失了开发土地的内在动力，并造成了土地开发市场因此萎缩。1953年，英国政府通过修改城乡规划法废除了“中央土地委员会”和“100%土地开发费”这两项激进措施。1964年，英国工党再次执政。为了不过分损害公民的土地权利和民众开发土地的热情，工党政府开始主张通过征税来实现“土地增值的社会返还”这一目标。1965年，工党政府主导的议会通过了本年度的财政法案，该法案允许政府开征资本利得税，这其中就包括对公民出售或者出租土地的增值收入征收税款。1967年，在工党的主导下，英国议会又通过了土地委员会法案。该法案规定，政府将设立专门的土地委员会来負责征收地产增值税，最初的税率为40%，后来涨到了45%-50%。1970年政党轮替以后，保守党政府认为“土地委员会在自由社会中没有合适的位置”，所以，该委员会以及该委员会所依据的法案1971年被废止，“地产增值税”只征收了三年左右。

土地涨价归公可以采取征收土地增值税的方式。亨利·乔治虽然主张“涨价归公”或“土地增值社会返还”，但认为应当通过征收土地税的方式来实现这一目标。然而英国的实践表明征收该税比较困难。

保障房配建政策实际上是要求土地所有者、开发商让渡部分利益，提供部分土地、部分住房（本项目或者异地）来提供给住房保障对象，取到了间接地征收土地增值税和分享土地增值收益的作用。这种征税方式并不是直接对土地所有者征收，实际的征收效果可能由开发商、实际的购房人来承担了部分，因此可能遇到的阻力更小。然而与土地增值税的方式来比，它也存在几个缺点：一是土地增值税通过立法来征收，计税方式一目了然，而保障房配建政策的征税效果需要复杂的测算才能确定。二是土地增值税是对所有的土地增值收益（除了部分赦免）征收。而保障房配建政策并不要求所有的商品房项目都配建，这样就存在着部分项目承担了社会成本带来的社会不公平问题。三是土地增值税征收后用于全社会的再分配，而保障房配建政策实际上是将部分项目的土地增值收益定向地分配给了这个项目的保障房对象，造成了入围的幸运儿和其他住房保障对象的不公平问题。

4政策效果评估

4.1政策效果评估

而在具体的政策评价中，看是否达到了上述政策目标，此外，还会分析该政策的其他社会经济影响，例如是否推高了商品房房价等问题。很多作者采取了不同的方法对不同时期、不同国家或地区的包容性住房政策进行了评估。

Monket al.（2010）对英国包容性住房政策的评估结论是，增加了可支付性住房的供应和混合社区，但是社会融合无法证明，所有的利益相关者认为该政策是成功的。原因是它实际是一种税，但不是通常意义上的那种税，可以根据地方、项目来谈判，有很大的灵活性。没有理由证明需要通过规划提供可支付性住房，而不是通过政府给住房协会提供资金建房或者从开发商那里直接购买住房作为可支付性住房。在英国的执行成功是由于征税很难，以往的征税证明是失败的。然而它的发展依然有很多风险。一是并不是所有的地方政府，都有适宜的政治环境、资源、能力和组织结构来推行该政策。住房开发商认为该政策实际上减少了商品房的供应，推高了房价，降低了可支付性。而资金短缺对住房供应下降造成了很大的影响。二是它依赖商品房市场，从而受到它的影响。在住房市场下行的时候，包容性住房政策很难执行。另外，该政策的多个目标存在冲突，并且在不同时期存在着不连续性。部分开发商依然愿意做包容性住房，是因为他们可以提高开发强度，并且留在市场。

Calavita&Mallach（2010）对多国包容性住房政策的评估结论是，一是在是否获取土地增值收益方面，不同国家取向不同，在英国和西班牙，明确建立了获取土地增值收益的机制，而在爱尔兰，则是明确提出但是有限的获取土地增值收益;而在意大利、法国、加拿大等，则是不明确的和模糊的，在美国，这不是包容性规划的一部分。二是增加了可支付性住房的供应，促进了空间的混合。三是有助于实现社会融合目标，尽管缺乏足够的证据支持。并且比较了各国在包容性住房政策目标上的差异。

Sturtevant（2016）对包容性住房评估的评论是，从它诞生之日起，围绕它是否合法和是否有效的争论不断。由于研究的方法和质量不一，研究的地点和时间（经济和市场状况）不一，现有的研究结论并不一致，但是大部分同意包容性住房增加了保障房的供应，并且没有明显的导致住房供应的减少或者商品房价格的上升。

城市研究所Urban Institute（2019）对包容性住房规划的评估结论是，包容性住房政策评估很难，在于政策的设计和执行力度在不同项目存在很大的差异。此外，还缺少充分的数据和信息来评价。它的效果还和市场状况有关。总体来看，增加了可支付性住房的供应和提高了住房保障对象的可支付性。然而它是否促进了商品房价格上涨和减少了商品房供应的评估结论是不一致的。这和政策设计、住房市场、邻里特征有关。一些研究表明它促进低收人家庭进入到更好的社区，有更好的基础设施和公共服务，孩子的学习成绩和成年人在劳动力市场表现更好。然而这些效果也和区位有关。而它是否促进了居住融合，也在不同的社区得到了不同的结果。

4.2政策效果的影响因素

包容性住房政策能否取得成功，受到了哪些因素的影响？外在的因素包括政策环境、社会经济形势，内在的因素包括政策的具体设计，例如采取自愿还是强制，采取的利益分配模式等。从中央到地方政府层面是否有相应的配建法律支持，不同政府间住房保障事务的财权和事权的划分，以及当地及保障房配建社区周边的群体是否支持配建，以及政府和开发商之间的关系等都会影响到保障房配建政策的效果。而采取不同的保障房配建模式，例如是同一项目、异地配建、还是缴纳该配建的保障房资金，不同的配建比例，不同的政策激励方式，例如规划容积率的差异等，也会影响到保障房配建政策的效果。Sturtevant（2016）认为包容性住房政策是否成功，依赖于经济和市场状况，依赖于政策设计和执行情况，并总结出，在发达的住房市场更容易成功，强制执行比自愿的效果能生产更多的保障房，给开发商激励的政策取得更好的效果，但是高容积率政策容易受到社区反对，政府的规定清楚和连续执行给开发商的可预见性也是有效的前提之一，有一定的执行弹性也很重要。

5结论和政策建议

总结本文的基本结论如下：

一是包容性住房政策具有一定的理论基础，同时也受到了一些质疑。住房市场失灵造成的商品房价過高，可支付性困难，居住隔离和保障房供应不足是需要解决的问题;政府失灵造成的保障房通过市场供应模式效率更高，二者的结合是推行保障房配建来增加保障房供应和发展混合社区的政策基础。地理融合是社会融合的前提，则是混合社区实现社会融合的理论基础。由社会部分带来的土地增值收益应该由政府来代表全社会来分配，保障房配建政策是其中一种方式。质疑则主要来自于保障房配建政策并不是唯一的、也不一定是公平有效的增加保障房供应方式，并不能必然的促进社会融合，不一定是公平和有效的土地增值收益分配方式。

二是对包容性住房政策效果评估的共识是：增加了保障房的供应;增加了社区的社会资本，但是并不等于促进了社会融合;增加了土地资源的公平分配，使部分保障房群体能够居住在更好的区位，获得更好的公共服务。住房保障作为地方事权和地方财力有限是政府的内在动力，并通过税费、贷款贴息、容积率奖励等方式激励开发商配建。包容性住房政策的运行则与政策环境、法律制度、社会群体的态度、政商关系、政府政策制定、实施过程密切相关。

本文的政策建议如下：

一是准确认识包容性住房政策在增加保障房供给的定位。它是供给方补贴的一种，比政府和国有企业集中建设保障性住房效率要高，同时能够促进贫困人口的相对分散，并且让他们获得较好的土地资源和公共资源。它有特定的环境，适用于住房供不应求的市场。它营造的是保障房中的高端“市场”，还需要其他保障房低端“市场”相配合。在住房市场供求平衡或者供大于求的情况下，应采用更有效率的需求方补贴方式。

二是正确认识包容性住房政策在社会融合中的功能。包容性住房政策仅仅是推动社会融合的环境设计，并不必然会促进社会融合。这需要从如何共享社区公共空间、基础设施和公共服务设施。如何促进社会交往的互动空间建设和运营着手。而且，应辅助实施相关社区发展政策，例如仿效欧盟制定社区行动项目（community action programme）。提高保障房社区居民之间、保障房社区居民与周边社区居民（如商品房社区居民）之间的交往度，提升社区内部凝聚力及不同社会群体的相互认同，避免产生“贫困孤岛”现象。

三是正确认识包容性住房政策在土地增值收益分配的功能。它实质上是一种间接的征收土地增值税的方式，由于形式比较隐蔽和存在税负的转嫁，受到的阻力比直接增收土地增值税要小。然而这种间接的、部分征税方式可能存在一些新的不公平问题。

四是加强包容性住房的政策设计。一是选择合适的政策环境。仅仅在住房市场供不应求和存在较大保障房缺口的城市使用该政策。二是在拍卖土地时可以选择强制或者自愿，并且应该采取地价折让、容积率奖励、税费减免等措施等补偿开发商合理成本的措施。对于不配建保障房的项目，应该异地配建或者提供等价的保障房建设基金。三是在配建项目的规划设计方面，应使保障房的外观和商品房一致;尽量做成开放式的小区，便于大家共享公共空间和公共设施。如果是封闭的小区，则应该尽量营造二者共同使用的公共空间和公共设施。四是在提高保障房的可支付性方面，需要设定合理的保障房面积标准和提供相应的补贴。