孙健，周激扬，史秋峰，马红梅

高校公用房有偿使用的探索和实践＊

孙健，周激扬，史秋峰，马红梅

（南京农业大学资产管理与后勤保障处，江苏 南京 210095）

中国高等教育的持续发展和教育投入的增多、高校的扩招等都极大促进了中国高校公用房的建设，各高校公用房的面积和规模逐渐扩大。公用房作为高校重要的基础资源，为学校各院系、行政单位、实验室等提供了重要的物质基础，但近些年公用房的使用出现了一系列的问题，在管理制度和分配制度方面出现了无序性，传统的管理和分配方式已经不能满足高校各部门对公用房的需求。因此，通过对高校公用房使用存在的问题进行分析，结合中国公用房有偿使用模式的研究，提出了解决高校公用房困境、提高高校公用房有偿使用率的解决方案。

高校公用房；办学物质资源；管理制度；后勤服务

作为高等院校一项重要的办学物质资源，公用房的价值占据学校总资产的一半以上，其保存完好程度及使用效率更是学校管理水平与办学效率的一项重要衡量标志。高校公用房具有公共性、服务性和有限性的特征，这就决定了高校公用房会在公共性和有限方面产生矛盾，如果管理制度不完善、分配制度不合理，就容易出现高校内部部分人员和院系的多吃多占问题。高校公用房的服务性体现在使用性质上，比如教学科研、行政办公、后勤服务以及商业用房。探索高校公用房有偿使用，就是要改变当前高校公用房的“公共性”与“有限性”的矛盾，通过有偿使用的方法，最大化地实现高校公用房的利用价值和提高使用效率。高校公用房有偿使用坚持定额核算、超额付费的原则，可以有效解决当前高校普遍存在的“终生制”和“平均主义”的高校公用房管理办法，同时也为了高校后续的扩招和新建校区的公用房管理提供了实施办法，有效提升了公用房的使用效率。

1 高校公用房使用存在的问题

1.1 高校公用房管理体制有待进一步完善

高校公用房管理过程中，管理体制有待进一步完善是普遍存在的问题。一方面，高校公用房的使用多采用行政调配的方式，统一由学校进行行政分配和管理，对于教学院部、行政单位基本是采用无偿配置的方式进行，这就造成了公用房分配到行政单位和院部以后，学校对公用房的管理和使用产生了脱节，学校无法及时对院部和行政单位的公用房进行有效统计和管理，也无法对其进行实时调配，造成了分配的不均匀；另一方面，高校公用房的管理体制制约了管理水平的提升，缺少统一的管理标准，导致高校公用房分配以后多个部门对其都拥有使用权，在管理方面比较混乱。当前大部分的高校在公用房管理职能和房产管理上是比较混乱的，有的直接纳入到后勤集团，有的单独设置房地产管理处，还有一些公用房是由于大课题用自筹经费来筹建的归属于课题组，各个机构都宣布对高校公用房有一定的分配和使用权，导致管理者和使用者在分配公用房和使用方面产生了比较大的矛盾，不利于公用房资源的合理调配。

1.2 高校公用房分配有待进一步调整

高校公用房分配一直采用较为粗放的形式，基本按照需求随机进行分配，导致在具体分配的方面产生了不均的问题，同时也增加了公用房可用面积的管理难度。对此，教育部直属高校、985工程类学校和其他各类学校都根据当前学校的公用房实际用途和学校管理的要求，对学校各院系、行政管理用房等进行了调整，按照学校的制度进行分配和管理，要求各院系、行政管理单位对所属的公用房进行腾退和裁剪，其本意是通过腾退和裁剪将闲置的公用房回收，但实际上，各院系和行政单位在统计闲置公用房以及裁剪超过教学管理规定的面积后，将公用房当成自己的私有物，欺上瞒下，不如实上报，导致部分富裕的公用房院系和行政单位将空闲公用房实行了“终生制”或对外转租，而有的院系则用房紧张，无法满足教学管理和科研的要求。因此，高校公用房分配过程中应制订完善的分配标准，同时，在公用房分配后应有学校或学校指定的部门进行追踪和监督，确保各院系和行政部位使用面积符合教学管理的规定。

1.3 高校公用房管理缺乏统一规划

高校公用房管理缺乏统一规划，有一定的历史遗留问题，也有扩招带来的规模快速发展的问题。一方面，高校公用房管理在近些年才得到应有的重视，在原有的高校公用房管理过程中，规划中多存在粗放管理的因素，没有一个统一个规划和分配，造成了公用房在不同院系、实验室和行政单位的规划中存在管理问题；另一方面，近些年高校的规模不断扩大、校招扩招、新校区的新建和专业设置等因素造成了高校在新建公用房多是满足学校的整体需要，而没有注重公用房的统一管理和布局，造成了同一个院系中不同专业在不同的校区，同一个实验室分配在不同的楼层，这些都是因缺少统一的规划造成的，既浪费了学生和教师的时间，也不利于集中管理和学校人、财和物资源的共享。

此外，高校公用房管理缺乏统一规划，还受到高校教职工缺乏集体意识和观念的影响。中国高等院校部分教职工思想上形成的传统观念根深蒂固。教师认为其为学校工作，无偿使用学校房屋资源天经地义。一些承担教学、科研和管理工作的教师担心自己的工作环境和实验室无法保证，因此极力对学校公用房“多吃多占”，担心不够用，甚至用大型科研项目的资金进行实验室的建设；一些不再承担教学、科研、管理等工作的教师也占着实验室、办公室不腾，形成了公用房实际上的“一次性分配”“终身使用制”“占有者所有制”，这种现象在高校中较为普遍。同时，各学院为自己使用方便，通常都建有会议室、报告厅、多媒体教室等附属用房，但使用次数并不多。同时，一些院系针对一周只开设几个小时的实验研究申请了单独的实验室，造成学校公用房资源的过度紧张和浪费。

2 公用房有偿使用模式分析

自20世纪90年代清华大学首先尝试高校公用房有偿使用以来，各高校纷纷建立起符合各自学校实际情况的高校公用房有偿的使用方法，根据其在教学科研、行政办公、后勤服务以及商业用房使用性质的不同，在有偿使用的方式方面也有一定的不同。

在党政机关用房方面，其定额的标注是不同的，四川大学采用的是用房系数的计算方案，按照两个校区1.5的系数进行设置；复旦大学是按集体办公方式配置办公用房。这两种方式较为常见，比较适合多校区的高校。

商业用房方面，北京大学、复旦大学等高校多是根据市场租金标准收取费用，也有一部分高校直接规定了配套费用和使用租金的计算方式。这两种商业用房和产业用房都可以根据不同高校的实际情况而采用。

教学科研用房较为复杂，这里只重点分析科研专项补贴用房。哈尔滨大学等高校针对科研专项进行了用房补贴，其重点倾向于科研导向和学校的科研项目，比如北京大学规定科研用房面积，按照学校确认的各单位教学科研编制人数（包括全脱产在校博士后）核算，定额标准根据学科性质划分了4个档次。浙江大学除了教师工作用房外，还设置了教师科研用房补贴面积=全职岗教师人数×B1+博士后人数×B2（各院系B1、B2值根据学科性质设置不同的标准）。在具体的收费方式方面，部分高校实行阶梯收费，比如北京大学、武汉理工大学、西南大学；也有少数高校比如武汉大学、浙江大学、中国科学技术大学等采取全成本核算，即所有的学校公用房都收取费用。

3 高校公用房有偿使用的建议

3.1 全面核查统计，建立信息系统

高校公用房的管理部门要对全校公用房进行全面核查统计，全面清查公用房的使用情况和使用用途，根据已经登记的二级部门的公用房使用用途和实际使用人进行一对一的核查，全方面追踪公用房的使用情况，同时依托信息技术，建立公用房使用情况台账，了解公用房使用的具体情况，统计楼层、地点和面积等情况，对发现的“终身制”用房和“平均主义”用房等情况进行有效统计，按照学校的相关的规定进行统一回收，加入到公用房台账当中，要求二级单位要在规定的时间内对用房进行腾退和裁剪面积。所有的台账要坚持细化的原则，不能出现模糊不清的情况，要在做到具体内容随时调取的同时，做好公用房的信息公开和信息更新，打破院系对公用房分配的忧虑，同时，及时更新公用房使用信息，提高了公用房的使用效率，为探索一套分配、管理、回收的运行机制积累必要的经验。

高校应积极利用现代信息技术，建立公用房的台账和管理系统，利用公用房管理系统实现对公用房的动态管理和追踪。对已经分配给高校二级单位的公用房应做好房屋使用人和管理者的信息登记，明确其责任，同时对公用房进行定期的检查和维护，追踪公用房是否严格按照高校公用房的管理规定实施。对于回收的公用房应做好信息使用的更新，方便房屋资产的管理，对于部分公共实验室、公共教室通过信息的公开和更新，方便了各二级单位对房屋信息的掌握，合理安排实验课和公共课，提高了房屋使用率，为成本核算和管理提供了参考。

3.2 坚持定额分配，有偿使用原则

定额分配、有偿使用是高校公用房管理过程中必须要坚持的原则，是改变公用房无偿使用造成的公用房使用效率偏低和公用房分配不均的必然选择。

在推行定额分配、有偿使用的过程中势必会产生一定的阻挠，因此，高校在实施定额分配、有偿使用的管理过程中不能简单以行政命令一刀切，而是需要以讲道理、摆事实的方式在学校内进行宣传，宣传定额分配有偿使用的好处，其不仅有利于解决当前高校公用房紧缺和分配不均，还可以通过后续的公用房动态管理的方式，实现全校内公用房的有效管理，方便有需要的二级单位、科研教师通过申请可以随时调配公用房、公用实验室等。高校内“终生制”“平均主义”的公用房和单位只是一小部分，大部分的院系在定额分配方面产生疑虑的主要原因是担心随着院系的发展和扩大，导致分配的公用房不够使用，因此，要做好这方面的宣传，从定额分配有效使用的信息化管理和信息公开、更新的角度打消二级单位的疑虑，提高其配合程度。

此外，定额分配有偿使用的公用房管理办法必须要坚持贯彻高校在这方面的相关规定和办法，要坚决根据全面清查的结果对二级单位用房进行定额分配，对超出的部分收取调节费，通过经济杠杆的方式来提高二级单位的公用房使用效率，当然，部分二级单位特别是有国家重点科室的院系和专业，其对公用房的需求是非常大的，对缺口比较大的特殊情况和国家重点科室、承担国家大型科研项目的专业可以给予适当的扶持和费用的减免，相关的政策根据院校的实际情况进行制订。

3.3 独立核算面积，分类管理公房

公用房有偿使用管理制度的前提是分类管理。公用房的定额标准必须坚持独立核算的方法，对不同性质和用途的公用房进行独立核算，计算其基础的定额数据，才能建立统一的公用房使用评价指标。高校的公用房的用途不同，其核算的成本也就不同，比如商业用房，其核算的成本必然比较高，部分化学实验室、食品实验室的实验配置比例较大，核算成本也较高。因此，在建立统一的公用房核算方式时，必须要结合用房配置标准而制订，提升数据的真实性和可靠性。

高校公用房根据不同的用途和分类进行核算时，建议以《普通高等学校建筑面积指标》（建标〔2018〕32号）和《党政机关办公用房建设标准》（发改投资〔2014〕2674号）为基本依据，结合学校实际房源情况，制订“公用房定额标准”。定额标准的制订需要与学院及相关部门加强沟通，广泛听取各方意见，要根据不同的二级单位的要求进行整理，找出共同点，同时对部分不合理的要求拒绝并进行解释说明，对二级单位提出的定额标准核算的方法和学科系数，要给出专业化的解释，既要让二级单位了解定额标准核算的方法和学科系数的来源，也要让二级单位对计算逻辑放心，同时，要建立定额核算电子权限的分配制度，给予二级单位同样的管理权限，方便其调取定额核算的标准和方法，取得二级单位对定额标准的支持和理解，增强定编核算方法的科学性，减少后续工作的阻力。

3.4 明确权责关系，合理配置房源

高校公用房管理过程中必须要明确权责关系，要以合同或协议的方式确定下来。当前，推广高校公用房有偿使用的过程中，部分公用房的使用人与学校没有协议也没有签订用房协议，只是口头协议，导致权责不清，既没有定额标准也没有体现缺额面积，导致房源的配置不合理。因此，高校公用房管理过程中必须要与二级单位签署用房协议，要根据二级单位的房屋使用情况、定额标准、缺额面积等，明确公用房使用人，从而保证用房的合理分配，一旦发生超额的情况，学校要及时与协议使用人沟通，追缴公用房的使用费用，同时对于缺额面积比较大的二级单位，学校要适当给予房源的倾斜，对其进行部分公用房的补充，与使用人签署用房协议，确保用房的使用率和调配。

公用房配置时要考虑布局的合理性和留有适当的发展空间，各学院原占公房面积仅作为参考。采取以学院设置为基础，同一学院的办公、教学、科研用房相对集中，各学院在区域布局上相对集中，用房尽量不跨校区的方式，将各学院分散在不同校区内的公用房进行系统调整，尽量集中到一两幢楼内，既保证教学、科研实验室用房面积，同时又提高了仪器设备的使用效率。集中教学用房及公用科研实验大平台，提高房屋使用效益、仪器设备的利用率和实验教学人员的工作效率。

3.5 建立绩效考核，实现动态调整

激励机制对高校推行公用房有偿使用改革具有积极意义，高校可以根据自己的实际情况，制订切实可行的激励机制，加强对公用房有偿使用的管理，最大程度地提高公用房的经济效益和使用效率，使当前有限的公用房资源能够全面、充分地发挥出全部价值。公用房有偿使用的激励机制可以从以下3个方面进行考虑：①对少于公用房使用面积定额的用房者，应支付一定的资金，向超出公用房使用面积定额的用房者收取一定的资金，对公用房有偿使用工作做的比较好的学院或用房者给予一定的资金奖励；②对相关单位用房进行回收和重新调配，对达不到绩效要求但又确需配置的公共用房，可根据房源类别相近原则进行整合；③建立切实可行的公用房有偿使用绩效考核机制是十分有必要的，它可以推进公用房有偿使用改革的顺利推进，有助于实现公用房的动态调整，促进实验室资源合理使用，从而有效缓解公用房需求紧张的局面。

3.6 整合科研资源，实现开放共享

目前二级单位教学、科研用房存在一次性分配的情况，即教师按项目申请到公用房后，改建为科研用房进行使用，但至项目结束不会主动将上述用房腾出，通常是公用房一经分配，往往被教师默认为个人专有资源，长期无偿占用，造成极大的公用房资源浪费，导致有些学科实验空间紧张，限制了仪器设备的摆放和使用，同时部分学科长期占用的空间资源出现闲置，造成二级单位不同学科用房空间不均匀。

为了优化科研用房使用管理机制，提高公用房资源利用率和使用效益，建议学校建设校级层面的公共科研标准用房，并通过有偿收费使用、建立完善的“进入、使用、退出”的公共科研标准用房运行管理机制，来提升科研用房的流动性、使用效率。

严格审核科研团队的实际用房需求，同意后不做一次性分配，而是根据项目实施计划与其签订固定期限的用房协议，使用期内按面积、使用时间进行有偿收费。如果协议期满项目仍未完成，科研团队将按协议无条件退出公共科研标准用房，实现公用房，特别是科研用房资源共享共用。

4 总结

高校公用房的有偿使用对改善当前高校公用房无需分配和管理具有十分重要的作用，通过公用房的有偿使用可以更好地利用经济杠杆帮助二级单位自觉约束使用房屋的行为，提高公用房屋的使用效率，缓解公用房用房紧张的问题。高校公用房的有偿使用逐渐形成制度化，提高了高校对公用房的管理能力，为高校引进人才和发展预留了足够的空间，同时，在新建校区公用房使用方面积累了宝贵的经验。

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G647

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2019.18.014

2095－6835（2019）18－0035－03

2017年南京农业大学中央高校基本科研业务费人文社科基金项目“建设世界一流农业大学的资源优化配置研究”（编号：SKGL2017003）

孙健（1973—），男，黑龙江双鸭山人，博士研究生，副教授，研究方向为食品科学、教育管理。周激扬（1981—），男，江苏建湖人，本科，助理研究员，研究方向为国有资产管理、高校后勤保障、大学生就业及学生宿舍管理。史秋峰（1981—），男，江苏常州人，硕士研究生，助理研究员，研究方向为教育管理。马红梅（1983—），女，安徽涡阳人，本科，研究实习员，研究方向为教育管理。

〔编辑：张思楠〕