阳贵德 黄琳琳 唐德方 赵小兰 陆峰 周翡云

(桂林市农业行政综合执法支队,广西 541000)

我国是农业大国,也是世界化肥生产和消费大国,化肥消费量占世界30%[1]。现阶段化肥行业总体供大于需、产能过剩[2],产品同质化严重。随着国家农业供给侧改革深化、安全环保从严、肥料分级等政策改革,按照国家深入推进农业供给侧结构性改革、加大生态环保力度、强化水土污染防治、实现化肥使用量零增长、促进绿色农业发展总体要求,倒逼肥料企业转型升级,市面上的新型肥料产品不断涌现。

农业农村部网站公布的2018年全国肥料监督抽查情况通报结果显示,抽检的肥料样品合格率为90.8%,其中大量元素水溶肥的合格率为75%;广西农业农村厅网站公布的2018年度肥料市场监督检查结果通报结果显示,抽检的肥料样品整体合格率87.1%,其中微生物肥样品合格率为50.0%;广西工商行政管理局网站公布的2018年第一和第二阶段肥料商品质量抽查检验结果通报显示,抽检的肥料合格率分别为91.4%和89.1%;广西质量技术监督局网站公布的2018年化肥产品质量广西监督抽查情况通报结果显示,抽检的化肥不合格率为12.05%。各部门质量抽检结果表明,目前市场上销售的肥料质量均有不同程度的不合格现象,部分肥料种类不合格率很高,必须强化肥料登记管理,加大市场监管力度,做到有法可依,执法必严,才能有效打击制售假冒伪劣肥料和虚假包装标签宣传的坑农害农违法行为。如何提高农业执法与肥料市场监管力度,是新形势下急迫研究和解决的问题。

1 监管职能划分及执法依据

目前我国尚未出台专门的法律法规来规范肥料的生产经营。在肥料生产许可领域由原质监部门依据《中华人民共和国标准化法》进行监管;在肥料流通领域由原工商部门依据《中华人民共和国产品质量法》进行监管;农业农村部门依据《肥料登记管理办法》对部分肥料产品进行登记管理[3]。

2 农业执法在查处肥料违法案件中存在的问题

2.1 处罚条款序号的困惑

《肥料登记管理办法》于2000年6月23日农业部令第23号发布,2004年7月1日农业部令第38修订,2017年11月30日农业部令第8号《农业部关于修改和废止部分规章、规范性文件的决定》修改。由于2017年新版的《肥料登记管理办法》未全文公布,且删除了第六条和第三十二条。目前在处罚条款适用上存在两种观点,一种观点认为,既然原条款第六条被整条删除,所以2017年11月30日农业部令第8号修改后的《肥料登记管理办法》中的条款序号就自然而然的相应顺延调整,其中罚则的第二十七条、第二十八条等依次调整为新的序号为第二十六条、第二十七条。另一种观点认为,2017年11月30日农业部令第8号是“修改”令,不是“修订”令,而且农业农村部也没有公布新版的《肥料登记管理办法》全文,所以应延用原来罚则条款的序号。

由于不同的执法办案人员对修改后的《肥料登记管理办法》的条款编序观点不同,在2018年农业农村部门组织的案卷交叉评查中,出现同一性质的肥料生产、经营违法行为,在不同的执法队员制作的处罚文书中所引用的罚则条款序号不同的现象,给执法工作留下了风险隐患。

2.2 《肥料登记管理办法》的局限性

2.2.1 农业农村部门对肥料的监管权限 《肥料登记管理办法》第十三条规定“硫酸铵,尿素……,单一元素肥,高浓度复合肥”等16种(类)肥料免于登记,需要登记的肥料为中低浓度复混肥(复合肥)、生物肥、水溶肥、有机肥等部分肥料品种。《肥料登记管理办法》虽然为农业农村部门开展肥料执法提供了依据,但只对需要登记的肥料有监管责权,执法权限有限。

在执法实践中,当农户购买施用了几种肥料(包括需要登记和不需要登记的)后作物发生肥害,到农业部门进行投诉时,由于管理权限,农业部门只能对需要登记的肥料开展调查,那些免于登记的肥料产品则需要农户到原工商部门进行投诉。目前缺少农业司法鉴定机构,工商部门接到肥害投诉时又得找农业部门帮忙来组织专家进行分析鉴定。由于农业农村部门的管理权限和工商部门种植业专业知识的局限,易出现农民投诉不便和维权困难的局面。

肥料登记批准的内容主要包括：登记证号、企业名称、通用名商品名、产品形态、有效菌种、技术指标(有效成分及含量)、使用作物/区域等。为了吸引消费者的注意,市场上的肥料产品包装标签上标注的内容除了登记批准的内容以外,还标注了其他夸大肥料功能性质的文字或图片信息,对这些涉嫌虚假宣传误导消费者的行为,但实际上由于管理权限,农业部门也只对登记批准的标签内容有监管权,对登记批准以外的内容无权监管,同样工商部门往往也不便于监管属于农业部门监管的需登记的肥料产品。

2.2.2 违法成本低,生产企业不惧处罚 《肥料登记管理办法》罚则第二十六条(原第二十七条)有下列情形之一的,由县级以上农业行政主管部门给予警告,并处违法所得3倍以下罚款,但最高不得超过30000元;没有违法所得的,处10000元以下罚款：(一)生产、销售未取得登记证的肥料产品;(二)假冒、伪造肥料登记证、登记证号的;(三)生产、销售的肥料产品有效成分或含量与登记批准的内容不符的。第二十七条(原第二十八条)有下列情形之一的,由县级以上农业行政主管部门给予警告,并处违法所得3倍以下罚款,但最高不得超过20000元;没有违法所得的,处10000元以下罚款：(一)转让肥料登记证或登记证号的;(二)登记证有效期满未经批准续展登记而继续生产该肥料产品的;(三)生产、销售包装上未附标签、标签残缺不清或者擅自修改标签内容的。

从罚则第二十六条(原第二十七条)和第二十七条(原第二十八条)的内容上看,《肥料登记管理办法》虽然为农业农村部门开展肥料执法提供了依据,但是在处罚种类上只有“警告”和“罚款”,不能“没收”违法生产经营的产品,而且罚款数额上限为3万元。举个例子,假如农业部门检查发现了某一个生产企业所生产销售的一批有效含量与登记批准不符的生物有机肥约2000t,按照市场批发价计算,这批生物有机肥货值金额约250万元,除去成本企业可获利约75万,根据《肥料登记管理办法》农业部门只能向生产企业处以“警告”并处以最高3万元的行政处罚。由此可见,相对于75万的收益来说,承担低成本的“警告”和最高3万元的罚款的行政处罚是很划算的,这就可能导致一些不法分子不履行肥料登记制度,甚至不择手段的制假售假。

事实上,因为生产、经营肥料的违法成本低,且生物肥和水溶肥这两种肥料的利润率较高,所以出现2018年广西农业、工商、质检等部门对肥料质量抽检结果显示生物肥和水溶肥这两种肥料的不合格率较高的现象也就不足为奇了。

2.2.3 罚则过粗,经营者利用漏洞躲避处罚 农业农村部门在查实肥料的生产者或销售者有违法行为的,按照《肥料登记管理办法》的罚则的第二十六条(原第二十七)、第二十七条(原第二十八条)规定“……给予警告,并处违法所得3倍以下罚款……”,因此,一些不法分子利用罚则漏洞,通过制作并提供假销售台账,既通过提供的销售凭证计算出的违法所得金额很小,由于取证难,农业部门按照罚则只能对当事人处以违法所得3倍罚款,由于行政处罚金额低,对违法行为起不到震慑作用。这一漏洞的存在,也可能诱发权力寻租,导致本应该由一般程序处理的案子转为用简易程序处理。

2.2.4 执法依据受质疑 不少肥料生产企业的观点认为：根据《中华人民共和国行政许可法》规定国务院的部门规章无行政许可的设定权,部门规章仅仅是执行法律、行政法规的规定,《肥料登记管理办法》没有上位法的依据,肥料登记是依据农业部的规章实施的登记或许可,《肥料登记管理办法》不符合《中华人民共和国行政许可法》。

3 加强农业执法与肥料监管力度的建议

为规范肥料市场秩序,保证肥料产品质量,维护农民合法权益,促进农业发展,实现化肥减量增效、耕地质量保护,传统农业向现代农业转变的目标,要强化监管主体责任。建议：

3.1 农业农村部尽快公布新修改版《肥料登记管理办法》

农业部令2017年第8号对《肥料登记管理办法》进行了修改,但是没有正式公布修改后的新版本,导致基础执法人员制作肥料案件的处罚文书引用处罚条款存在争议,建议农业农村部及时公布新修改版本全文,以避免因引用条款不当而存在的行政诉讼败诉隐患。

3.2 加快肥料管理立法

目前没有专门的法律管理肥料行业,存在多头管理,建议参照农药的管理模式,制定并出台《肥料管理条例》,并完善配套规章,将肥料生产、经销及推广使用纳入法制轨道,使各个阶段的管理有法可依[4]。通过立法,加强肥料的登记管理,确保肥料配方科学合理高效。通过立法,增加处罚种类(如增加没收违法生产经营的产品、工具等),提高罚金额度(以违法生产经营产品的货值金额为处罚依据),提高惩戒处罚力度,提高违法成本,让肥料行业从业者不敢轻易违法,自觉守法生产经营。通过立法,明确农业农村部门的主管职责,避免多头执法,规范行政执法行为,提高行政执法效率和水平。依法规范和维护肥料市场秩序,从而推动肥料行业的健康发展,同时维护农民的利益[5],保护土地资源和生态环境,保障农产品质量安全。

3.3 联合执法,联合惩戒

鉴于目前肥料产品抽检合格率不高,肥料包装标识不规范,肥料管理的相关法律法规不够健全,肥料违法成本低,多头管理多头执法,违法线索部门移送不够畅通等问题,为有效打击制售假冒肥料的坑农害农违法行为,农业农村部门要主动担当,加大对肥料市场的监管力度,利用农资打假的协调配合机制,主动邀请公安部门、市场监管部门等职能部门进行联合监管,联合执法,联合惩戒,更好的震慑不法分子,使其不敢明知故犯,自觉维护市场秩序。农业农村部门还要负好衔接责任,发现肥料生产、经营中涉刑事案件的要及时将案件线索通报和将案件材料移送相关部门,并积极配合相关部门开展案件侦办,做到监管不越位,不失位。

3.4 做好肥害投诉案件的协调处理

通过司法鉴定名录网(司法部司法鉴定管理局授权发布)查询显示[6],目前全国涉及农业类司法鉴定业务的司法鉴定机构有二十几家,只从事农业司法鉴定的专设机构8家。鉴于目前广西还没有从事农业类司法鉴定业务的司法鉴定机构,建议广西的司法鉴定机构开拓农业司法鉴定业务,或者建立专门的农业司法鉴定机构。

鉴于目前农业司法鉴定机构少,发生肥害事件后农户投诉难的问题,农业农村部门要主动承担纠纷协调处理责任。农业执法部门要及时对涉案肥料进行抽样送检,及时组织土肥、植保等业务专家进行田间分析鉴定,并出具损失评估报告,损害原因分析报告等,组织进行田间试验等技术服务。最后,组织召开投诉双方的协商会议,公平、公正的协调相关补偿事宜。