郭磊 周颖

摘 要：国有企业发挥社会政策工具效应。国有企业在不同类型的政策中发挥的作用不同，不同类型的国有企业发挥政策工具的作用也不同。以2008—2016年A股上市公司为样本，采用PSM方法，检验所有制对企业实际缴费率的影响。研究发现：国有企业发挥了显著的社会政策工具效应，中央控制的国有企业和地方控制的国有企业实际缴费率均显著高于非国有企业;国有企业的社会政策工具效应在自愿性政策上更大，企业年金缴费率的所有制差距大于基本养老保险缴费率的所有制差距;国有企业的社会政策工具效应在中央控制的国有企业上更大，非国有企业与中央控制的国有企业之间的缴费率差距大于非国有企业与地方控制的国有企业之间的缴费率差距。

关键词：国有企业;政策工具;基本养老保险;企业年金

中图分类号：F842 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2019）05-0059-11

一、引言

国有企业承担社会职能，由此形成政策性负担并导致效率损失[1]，但国有企业也为政府提供支持：国有企业在经济下行期会减少避税程度，呈现出“逆经济周期支持效应”[2];国有企业的社会责任指数要远高于其他企业[3];国有企业替政府雇佣了大量的历史遗留冗员[4];个体的就业性质从私有变为国有时，享有的社会保险种类增加[5]。

从当前研究文献看，国有企业承担社会职能从而形成政策性负担的文献相对丰富，发挥积极作用的文献相对较少，政策工具理论则提供了一个分析视角。政策工具可以理解为政府为实现和满足公众的公共物品和服务需求所采取的各种方法、手段和实物机制。作为政策工具，国有企业能够更直接、方便地参与到市场经济中发挥治理作用，比规制和直接供给等方式成本更低，适用于实现那些仅仅追求经济目标的私有企业所无法实现的政策目标。当然，国有企业作为政策工具也要进行成本收益分析，当作为政策工具的国有企业不能够提供有价值的政策收益时，其市场化进程就会被提上日程[6]。

本文关注三个问题：（1）在当前环境下，国有企业作为社会政策工具是否发挥了作用;（2）如果有作用，不同类型的社会政策之间是否存在差异;（3）不同控制人类型的国有企业之间是否存在差异。具体地，以强制性的基本养老保险政策和自愿性的企业年金政策为例，区分中央控制的国有企业和地方控制的国有企业，以2008—2016年A股上市公司为样本，检验所有制对企业实际缴费率的影响。

本文的贡献主要有两个方面。一是丰富了政策工具理论。前人研究已经注意到国有企业的政策工具属性，但较少关注政策性质和控制人层级对国有企业政策工具效应的影响，也缺乏实证检验。本文同时关注强制性社会政策和自愿性社会政策，区分了中央控制的国有企业和地方控制的国有企业，检验了企业实际缴费率的所有制差距，有助于丰富国有企业作为政策工具的理论。二是为利用国有企业保障和改善民生提供了理论依据。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心，把增进民生福祉作为发展的根本目的，不断探索在发展中保障和改善民生的现实路径。本文考察国有企业在基本养老保险和企业年金两个养老保障层次上的缴费贡献，证明国有企业在全面建成多层次社会保障体系中发挥了巨大推动作用，揭示了中国特色社会主义民生建设的特殊路径。

二、国有企业的社会政策工具效应

国有企业发挥社会政策工具效应同时具备主观和客观上的有利条件。首先，国有企业的管理者更愿意承担社会政策工具职能。国有企业的管理者具有行政级别，面临政治与薪酬双重激励，加上任职的短期性，政府偏好对管理者的决策影响更大[7]。政府偏好充分就业、社会稳定、收入均等，因此国有企业的管理者也就倾向于作为政策工具帮助政府实现这些目标。其次，国有企业拥有更多资源承担社会政策工具职能。在信贷市场上，政府扮演国有企业背后的隐形保障人和信号保障，同时，国有企业具有人力资本优势，能够降低企业与银行之间的信息不对称程度，银行更愿意为国有企业提供贷款，国有企业的融资约束较非国有企业少[8]。国有企业还占据庞大的垄断资源，收入更高，更有能力将成本转嫁到商品价格上，从而降低经营风险[9]。

国有企业在不同类型的政策中发挥的作用不同。政策工具理论识别出诸多影响政策工具有效性的因素。例如，王满船认为需要结合背景环境进行考虑[10]（p.134）;张璋则从制度分析的角度，提出政策工具选择要受到工具绩效、行动者、智力问题以及制度四个向量共同作用的影响[11]（p.56）;陈振明提出应当关注政策目标、政策资源、目标群体、政策执行机构以及政策工具应用的背景[12]（pp.63-70）;戴锦则将影响政策工具选择的各种因素总结为政策执行成本，包括监督成本和讨价还价成本[13]。但是，现有文献主要关注同一政策目标下不同政策工具的差异，如价格型和数量型货币政策工具[14]、强制型和激励型环境政策工具[15]，而对同一政策工具在不同政策中的差异关注较少。不过，国有企业作为一种特殊的政策工具在我国由来已久，我国学者更关注政策性质对国有企业作用的影响。刘元春认为国有企业在重大产业政策、宏观经济政策、公共服务和社会福利政策等领域发挥了巨大作用[16]。余菁认为，如果政策关注政治、社会等非经济目标，则国有企业比较适合[17]。然而，这些文献仅仅将政策粗线条地划分为政治、经济和社会等类型，没有进一步细分，不利于科学把握政策性质对国有企业政策工具效应的影响。

不同类型的国有企业发挥政策工具的作用也不同。国有企业的实际控制人可以划分为中央政府和地方政府两大类，控制人层级不同，面临的激励约束也不同。中央控制的国有企业管理者上升空间有限，薪酬激励占主导[18]，决策偏向于市场导向。不过，中央控制的國有企业能够通过潜在的政治资源和社会资源获得融资等隐性支持[19]，还能通过自身治理来节约行政成本，更有能力行使政策工具职能。地方控制的国有企业晋升激励占主导，更愿意为实现政府目标而牺牲企业效益[20]，表现为过度投资、冗员和税收负担等。不过，地方控制的国有企业的资源能力相对较弱，限制了它们发挥政策工具的作用。

三、制度背景与研究假设

（一）基本养老保险和企业年金政策

本文关注中国社会政策的重要组成部分——多层次养老保险制度，包括强制性的基本养老保险政策和自愿性的企业年金政策。同时考察两个政策便于检验国有企业社会政策工具效应的稳健性，还可以识别这种效应在不同类型政策之间的差异。

城镇职工基本养老保险是我国多层次养老保险体系的第一支柱。它强制企业和职工按照工资的一定比例缴费，当缴费期满足要求并达到法定退休年龄时，职工可领取依公式计算的基本养老金直至死亡，其目标是为企业职工提供退休后的基本生活保障。根据《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，截至2017年末，全国参加城镇职工基本养老保险人数为40293万人，全年城镇职工基本养老保险基金总收入43310亿元，为11026万离退休人员支付养老金38052亿元，为保障和改善民生做出了巨大贡献。但是，城镇职工基本养老保险实际征缴水平严重低于政策费率，这不仅会降低职工未来养老金待遇水平，还会威胁整个养老保险体系的财务安全。如果同等条件下国有企业的实际缴费率更高，则表明国有企业承担了政策工具职能，有助于实现基本养老保险政策的目标。

企业年金是我国多层次养老保险体系的第二支柱。企业和职工履行完基本养老保险缴费义务后，经双方协商，自愿建立企业年金计划，共同缴费，进行市场化投资管理，职工退休后根据账户余额领取企业年金，其目标是补充企业职工基本养老金之不足。根据《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，截至2017年末，全国有804万户企业建立了企业年金，参加职工人数为2331万人，年末企业年金基金累计结存12880亿元。但是，参加企业年金的职工仅占参加城镇职工基本养老保险职工的579%，大多数企业都没有建立企业年金计划，建立企业年金计划的企业的缴费率也比较低。如果同等条件下国有企业的参保率或实际缴费率更高，则表明国有企业承担了政策工具职能，有助于实现企业年金政策的目标。

（二）研究假设

1.国有企业的社会政策工具效应

缴纳基本养老保险费和建立企业年金计划都会提高企业用工成本。非国有企业的管理者通常仅面临薪酬激励，偷逃缴费有助于降低成本提高经营业绩，将带来更高的薪酬，因此偏好较低的基本养老保险和企业年金缴费率。而国有企业的管理者同时面临薪酬激励和政治激励。从薪酬激励看，国有企业管理者的薪酬与会计业绩之间敏感度较弱[21]，多缴纳基本养老保险和企业年金或许会影响会计业绩，但对高管个人薪酬影响不大;而且各级政府赋予国有企业更多社会责任，多缴费有助于保障企业职工退休生活和维护社会稳定，这正是政府关注的重要目标，国有企业管理者甚至可能因此而获得薪酬奖励。从政治激励看，国有企业的管理者具有与政府官员一致的行政级别，因此偏好合乎政府意愿的行为来获得职位晋升。基于此，提出以下假设。

H1：国有企业的基本养老保险实际缴费率、企业年金实际缴费率比非国有企业高。

2.政策性质的影响

基本养老保险是强制性政策。非国有企业虽然主观意愿和客观能力上都导致实际缴费率低于政策费率，但缴费过低严重损害职工利益，还威胁地方养老基金财务安全，将受到地方政府严厉惩罚，因此，企业基本养老保险实际缴费率存在事实上不能突破的底线。国有企业虽然愿意也有能力多缴费，但以当地政策费率为最高限，超额缴费不会为企业和职工带来任何收益，法律也不允许。此外，基本养老保险政策始于20世纪90年代，推行时间较长，职工足够了解，为了维护自身利益会要求企业依法足额缴费;如果企业违规操作，职工可以申请仲裁、上诉甚至形成群体性事件，从而对企业合规施加较大压力。综合来看，虽然国有企业的基本养老保险实际缴费率比非国有企业高，但差距有限。企业年金是自愿性政策，非国有企业自愿参加，可以多缴费也可以少缴费，国有企业不仅可以参加，还可以按照政策规定的最高限额缴费，从而形成较大缴费率差距。此外，企业年金还是新生事物，职工不甚了解，要求企业建立企业年金计划的压力较小。所以，非国有企业和国有企业的企业年金实际缴费率差距较大。基于此，提出以下假设。

H2：企业年金缴费率的所有制差距大于基本养老保险缴费率的所有制差距。

3.控制人层级的影响

中央控制的国有企业资源多能力高，客观上更可能多缴费。基本养老保险缴费直接增加了企业用工成本且与职工收益关联性较弱，虽然国有企业总体上缴费意愿高于非国有企业，但无论中央控制的国有企业还是地方控制的国有企业都不愿意缴费，倘若二者缴费意愿一致，则缴费能力决定实际缴费。企业年金缴费也直接增加企业成本，但职工直接受益，且管理层可以利用政策允许的空间获得更大收益，所以无论中央控制的国有企业还是地方控制的国有企业都愿意参加并最大限度缴费，倘若二者缴费意愿一致，则缴费能力决定实际缴费。基于此，提出以下假设。

H3：中央控制的国有企业的基本养老保险实际缴费率高于地方控制的国有企业;

H4：中央控制的国有企业的企业年金实际缴费率高于地方控制的国有企业。

四、数据与方法

（一）样本

以2008—2016年A股上市公司为样本。由于2007年《会计准则》才要求上市公司披露社会保险缴费明细，因此数据始于2007年。根据《社会保险法》和《企业年金办法》，企业依上年度职工工资总额缴纳基本养老保险和企业年金，因此样本始于2008年。剔除数据缺失样本后，获得15246个基本养老保险实际缴费率观测值和3355个企業年金实际缴费率观测值。数据均源于国泰安数据库，对主要变量进行上下1%缩尾处理。

（二）变量

被解释变量：（1）基本养老保险实际缴费率，即本年度企业基本养老保险缴费占上年度企业职工工资总额的比重;（2）企业年金实际缴费率，即本年度企业年金缴费占上年度企业职工工资总额的比重。

解释变量：（1）国有企业为1，否则为0;（2）中央控制国有企业为1，否则为0;（3）地方控制国有企业为1，否则为0。

控制变量：企业规模、高管薪酬、企业财务杠杆、资产回报率、资本密集度、平均工资、两权分离度、市盈率、安全性、职工人数、资产规模。根据郭磊和周岩的研究，以平均缴费率控制地区和行业效应，同时控制年度时间效应[22]。

（三）研究方法

采用PSM方法。先利用倾向得分值将国有企业样本和非国有企业样本进行可放回的共同区间内最邻近1比1匹配，筛选出匹配样本再进行回归，从而得到偏差修正的匹配估计量，再直接与OLS回归的系数相比较。之后，采用相同方法逐年考察国有企业和非国有企业的差异。在考察控制人层级的影响时，采用PSM方法依次比较中央控制的国有企业和非国有企业、地方控制的国有企业和非国有企业、中央控制的国有企业和地方控制的国有企业。

（四）描述性统计

表1汇报了不同类型企业实际缴费率的均值检验。如表1Panel A所示，国有企业的基本养老保险实际缴费率和企业年金实际缴费率均显著高于非国有企业，且两个差分值不同（diff=00482;diff=00234），初步证明国有企业的政策工具效应在强制性社会政策和自愿性社会政策领域均存在，政策性质影响国有企业的政策工具效应。如表1Panel B所示，中央控制的国有企业的基本养老保险实际缴费率显著高于地方控制的国有企业（diff=00037），而企业年金实际缴费率则显著低于地方控制的国有企业（diff=-00035），初步证明控制人层级影响国有企业的政策工具效应。

五、实证结果

（一）国有企业的社会政策工具效应

表2汇报了所有制影响企业基本养老保险和企业年金实际缴费率的检验结果。列（1）和列（2）使用OLS方法，列（3）和列（4）使用PSM方法。

H1预测国有企业的基本养老保险实际缴费率、企业年金实际缴费率比非国有企业高，该假设得到验证。如表2列（3）所示，国有企业与基本养老保险实际缴费率显著正相关，表明同等条件下国有企业的基本养老保险实际缴费率比非国有企业高426个百分点，国有企业在基本养老保险政策上存在显著的政策工具效应。同理，表2列（4）则表明，国有企业在企业年金政策上存在显著的政策工具效应。如表2列（1）和列（2）所示，使用OLS方法结果依然稳健。

表3汇报了年度子样本所有制影响企业基本养老保险和企业年金实际缴费率的检验结果。如表3所示，从2008年至2016年，无论使用OLS方法还是PSM方法，每一年国有企业都与基本养老保险和企业年金实际缴费率显著正相关，表明国有企业的基本养老保险实际缴费率和企业年金实际缴费率比非国有企业高，国有企业在基本养老保险政策和企业年金政策上存在显著的政策工具效应，H1得到进一步验证。

（二）政策性質的影响

表4汇报了全样本以及年度子样本的标准化所有制差距。前文表2和表3汇报了主解释

变量国有企业的回归系数，可以直接反映实际缴费率的所有制差距。但是，如果考察所有制差距在基本养老保险政策和企业年金政策上的差异，不宜直接比较二者的回归系数，因为，基本养老保险的政策缴费率一般为20%，企业年金缴费率一般不超过税收优惠的最高限5%，同样的缴费率差距在不同政策上意义不同。例如，国有企业的实际缴费率比非国有企业高001，如果是基本养老保险，则这个差距占政策费率的1/20，如果是企业年金，则占1/5，显然二者的意义不同。所以，本文构建一个新的指标——标准化所有制差距，即回归系数与政策费率的比值，比值越大表明差距越大——以反映国有企业的政策工具效应在不同类型政策上的差异。

H2预测企业年金缴费率的所有制差距大于基本养老保险缴费率的所有制差距，该假设得到验证。如表4所示，无论是全样本还是年度子样本，无论使用OLS方法还是PSM方法，企业年金政策的标准化所有制差距均高于基本养老保险政策，表明企业年金缴费率的所有制差距大于基本养老保险缴费率的所有制差距，国有企业的政策工具效应在自愿性的企业年金政策上更大。

后文表6区别了中央控制的国有企业和地方控制的国有企业，根据回归系数构造标准化所有制差距，结果显示：就中央控制的国有企业而言，企业年金政策的标准化所有制差距（0392）高于基本养老保险政策（02325）;就地方控制的国有企业而言，企业年金政策的标准化所有制差距（0444）也高于基本养老保险政策（02035）。该结果进一步支持了H2，表明国有企业的政策工具效应在自愿性的企业年金政策上更大。

（三）控制人层级的影响

表5汇报了控制人层级影响企业基本养老保险和企业年金实际缴费率的检验结果。单独考察国有企业子样本，主解释变量为中央控制的国有企业，回归系数反映中央控制的国有企业与地方控制的国有企业之间的缴费率差异。

H3预测中央控制的国有企业的基本养老保险实际缴费率高于地方控制的国有企业，该假设得到验证。如表5列（3）所示，中央控制的国有企业与基本养老保险实际缴费率显著正相关，表明中央控制的国有企业的基本养老保险实际缴费率比地方控制的国有企业高067个百分点，中央控制的国有企业在基本养老保险上发挥的政策工具效应大于地方控制的国有企业。如表5列（1）所示，使用OLS方法结果依然稳健。

H4预测中央控制的国有企业的企业年金实际缴费率高于地方控制的国有企业，该假设没有得到验证。如表5列（4）所示，中央控制的国有企业与企业年金实际缴费率负相关但不显著，表明中央控制的国有企业的企业年金实际缴费率并不比地方控制的国有企业高。如表5列（2）所示，使用OLS方法结果依然稳健。

表6汇报了间接考察控制人层级影响的检验结果。表6列（1）和列（3）将中央控制的国有企业和非国有企业组成新样本，表6列（2）和列（4）将地方控制的国有企业和非国有企业组成新样本，采用PSM方法，系数直接反映非国有企业与中央控制的国有企业、地方控制的国有企业之间的缴费率差异，比较二者系数大小以判断控制人层级对国有企业社会政策工具效应的影响。

H3预测中央控制的国有企业的基本养老保险实际缴费率高于地方控制的国有企业，该假设得到进一步验证。表6列（1）和列（2）显示，中央控制的国有企业、地方控制的国有企业均与基本养老保险实际缴费率显著正相关，表明两类国有企业的基本养老保险实际缴费率分别比非国有企业高465和4.07个百分点，二者比较，中央控制的国有企业更高，所以，中央控制的国有企业在基本养老保险上发挥更大的政策工具效应。

H4预测中央控制的国有企业的企业年金实际缴费率高于地方控制的国有企业，该假设仍未得到验证。表6列（3）和列（4）显示，中央控制的国有企业、地方控制的国有企业均与企业年金实际缴费率显著正相关，表明两类国有企业的企业年金实际缴费率分别比非国有企业高196和222个百分点，二者比较，地方控制的国有企业更高，所以，地方控制的国有企业在企业年金上发挥更大的政策工具效应。不过，前文直接比较的结果显示，尽管地方控制的国有企业的企业年金实际缴费率比中央控制的国有企业高，但并不显著。综合直接比较和间接比较的结果，不能稳健地证明地方控制的国有企业在企业年金上发挥更大的政策工具效应。

综合直接比较和间接比较的结果，中央控制的国有企业在基本养老保险上发挥的政策工具效应大于地方控制的国有企业，在企业年金政策上二者无显著差异。总体上看，中央控制的国有企业发挥的社会政策工具效应更大。

六、政策含义

（一）科学行使国有企业的社会政策工具职能

1.重视国有企业的社会政策工具效应

习近平在党的十九大报告中指出：“增进民生福祉是发展的根本目的。”实现这一目标离不开各种政策工具的支持。本文证明，国有企业作为政策工具，已经在社会政策领域发挥了重要作用，因此，未来应该继续发挥国有企业的作用，不断提高保障和改善民生水平。首先，要改变认知。政府要重视国有企业的社会政策工具效应，敢于利用国有企业推动民生事业建设;国有企业也要认识到自己的历史使命，積极配合政府行使政策工具职能。其次，要抓住有利条件。历史上国有企业为社会建设做出巨大贡献，当下我国应积极总结经验教训，坚持毫不动摇地巩固和发展公有经济，推动国有资本做大做优做强，抓住这个契机，充分发挥国有企业的社会政策工具效应。

2.有效发挥国有企业的社会政策工具效应

本文证明，政策性质影响国有企业的社会政策工具效应，国有企业在自愿性社会政策中发挥的作用更大。因此，就社会政策领域的自愿性项目（如补充医疗保险、补充住房公积金、自建幼儿园等）而言，可以鼓励国有企业在政策允许范围内先行先试，向社会展示其良好的运行效果，从而带动非国有企业积极参与，最终实现增进民生福祉的目标。此外，控制人层级影响国有企业的社会政策工具效应，中央控制的国有企业发挥的作用更大。因此，社会政策领域的强制性项目（如社会保险）关系广大人民群众的基本保障，要发挥中央控制国有企业的模范带头作用，引领非国有企业依法足额缴纳各项社会保险费。随着国有企业改革不断深入，国有企业做大做优做强，优秀的央企中涌现出更多世界一流企业，它们将发挥更大作用推动民生事业发展。

不过，使用任何政策工具都要经过成本收益分析，当作为社会政策工具的国有企业的政策收益不足以弥补政策成本时，则应果断停止使用。已有文献发现，国有企业承担社会职能会引发一系列问题，因此，政府不应静态地看待国有企业，而要关注其成本收益的动态变化，相机抉择。

（二）利用国有企业推动多层次养老保障体系建设

1.夯实第一支柱

基本养老保险是我国多层次养老保障体系的第一支柱，虽然覆盖面广，但大量企业偷逃缴费，实际缴费率大大低于政策缴费率。这首先损害了职工的合法权益。基本养老金是职工退休收入的主要来源，包括基础养老金和个人账户养老金两部分，计发办法体现多缴多得，两部分均与企业缴费正相关。如果企业没有按照法律要求足额缴费，则职工退休后的基本养老金就减少，随后的调整也会相应减少，而且这种损失将一直持续到职工死亡。企业偷逃缴费还威胁基本养老保险基金安全。《社会保险法》规定，“用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费”，企业缴费是基本养老保险基金的主要来源。由于人口老龄化日益严重，基金支付压力随之增大，即便企业足额缴费也未必能实现收支平衡，如果企业没有按照法律要求足额缴费，则基金缺口更大。为了确保退休职工足额按时领取养老金，各级政府不得不大量补贴基本养老保险基金，最终是广大人民群众和守法企业替违规企业承担成本。本文已经证明，国有企业的基本养老保险实际缴费率显著高于非国有企业，表明国有企业为基本养老保险做出了巨大贡献;中央控制的国有企业的基本养老保险实际缴费率显著高于地方控制的国有企业，表明中央控制的国有企业在基本养老保险政策方面的作用更大。因此，未来还需要继续发挥国有企业尤其是中央控制的国有企业的作用，提高基本养老保险合规水平，夯实第一支柱，为多层次养老保障体系建设奠定坚实的基础。

2.引领第二支柱

企业年金是我国多层次养老保障体系的第二支柱，虽然资金积累数额较大，但覆盖面窄、缴费率低。这首先导致企业职工退休收入不足。国家发展企业年金的目标是补充基本养老金的不足，保障企业职工退休生活。企业年金基金实行个人账户完全积累，企业缴费也进入个人账户归职工个人所有，企业缴费越多，最终积累的企业年金基金越多，职工获益越大。当前我国企业职工基本养老金替代率较低，仅能维持职工的基本生活，退休前后收入差距较大，如果有足够多的企业年金，则能保障职工享受较高水平的退休生活，如果企业缴费较少，则职工退休生活依然只能维持在基本水平。企业年金缴费率低还会导致多层次养老保障体系结构失衡。世界各国普遍以多支柱模式应对人口老龄化，目的在于集政府、企业和职工三方之合力共同保障老年收入安全，一般来说，政府保障基本生活，企业提供额外资助，职工锦上添花。如果企业缴费太少，则第二支柱乏力，职工只能依赖第一支柱，进而政府被迫增加第一支柱投入，导致第一支柱畸高，多支柱体系结构失衡。本文已经证明，国有企业的企业年金实际缴费率显著高于非国有企业，企业年金缴费率的所有制差距大于基本养老保险缴费率的所有制差距，这表明国有企业已经为企业年金事业发展做出巨大贡献。因此，未来还需要继续发挥国有企业的引领作用，推动企业年金向非国有企业扩散普及，逐渐形成更加有力的第二支柱，建成结构更加均衡的多层次养老保障体系。参考文献：

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[责任编辑：张英秀]