摘 要：新中国成立70年以来，我国城市基层治理可以根据治理主体和治理方式的不同划分为三个阶段。从新中国成立到20世纪80年代改革开放实施之前为第一阶段，因国家在城市中实行以单位制为主的管理方式，单位构成城市基层的治理主体，通过政治、经济、文化等方面对城市基层进行全面管控。从20世纪80年代到21世纪初为第二阶段，在改革的背景下，国家对社会的管控放松，单位制解体，街道与社区却难以完全承接原单位的功能，国家相关治理部门直接面对原子化的个人并成为治理主体。面对大量治理需求，国家成立独立的城管部门，但由于法规和监督约束机制不健全，暴力执法等非正规治理问题频发。进入21世纪后为第三阶段，随着社会法制意识和监督方式的增加，社会约束力不断增强，同时，国家以和谐社会和依法治国的目标来维护社会稳定，使基层治理人员的行为受到社会和国家的双重约束，城市基层治理迈入依法治理的阶段，逐步实现了从全面管控到依法治理的历史演进。

关键词：城市;基层治理;城管部门;全面管控;依法治理

中图分类号：C911 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2019）05-0079-08

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程：常住人口城镇化率从1978年的近1792%[1]上升到2017年的5852%，城市人口从17亿增至81亿。在这个过程中，我国平均每年城镇新增人口2100万，相当于欧洲一个中等收入国家的人口。而根据国家“十三五”规划，到2020年，我国常住人口城镇化率将达到60%左右，其中，户籍人口城镇化率将达到45%左右。根据惯例，城镇化率30%到70%是城镇化快速发展的阶段，超过50%就意味着从农业社会向城市社会转型。可见，在当前城镇人口已经远远超过农村人口的背景下，我国已经进入城镇化时代，且在未来可预期的20年里，仍将处于继续城市化和城市现代化的过程中。

城市在我国治理现代化中起着重要作用。早在1949年3月中国共产党七届二中全会上，毛泽东就明确提出：“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市。”[2]（pp.1427-1429）之后，温家宝也在关于城市的发展中提到：“城市建设和管理水平是一个国家经济社会发展水平的重要标志，是一个民族文明程度的体现。”2015年12月20日，习近平、李克强等党和国家领导人在中央城市工作会议上明确提出：“城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心和动力，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。”可见，在当前及未来我国进入城镇社会之后，城市必将在国家治理中占据重要位置。

在世界范围内，19世纪之前对城市的相关公共管理和社会学研究都非常少，也不成体系。进入19世纪之后，德国社会学家马克思·韦伯才从社会组织角度对城市进行了历史性的梳理研究[3]。之后，恩格斯对资本主义制度下的西方城市生活进行了批判性研究[4]。到20世紀40年代，美国芝加哥产生了第一个城市分析学派——芝加哥学派。自此，以美国为首的西方国家在城市研究中取得了快速发展。在我国，近年来城市研究虽增长迅速，但主要集中在两个方面：第一，横向研究基本都是从某一个非常具体的边缘或特殊群体对新中国城市的基层治理进行研究，如城市流浪乞讨群体[5]、城市性工作者群体[6]、城市出租车司机群体[7]等;第二，纵向研究主要是以单位人或社区人这类视角来看待城市基层治理的对比研究，如何艳玲对广州街区进行的研究[8]、项飚对北京浙江人聚居区的研究[9]等。可见，既有研究很少直接从国家治理机构的视角来纵向看待基层治理的变迁，本文将从国家与社会关系视角，对新中国成立70周年以来城市中的国家基层治理方式进行总结性描述。

一、20世纪80年代前的全面管控阶段

以20世纪80年代改革开放的实施为时间节点，城市基层治理的主体和方式发生了重要变化。主要表现在，改革开放之前的单位作为综合治理主体，通过政治、经济、文化等多种治理方式对社会中的个人进行了有效的全面管控。

（一）以单位为治理主体的国家—单位—个人治理结构

新中国成立之后，我国根据苏联的计划经济模式，在对城市中的传统治理结构进行社会主义改造之后，城市社会中主要形成并维持了一种非常特殊的以单位制为主、街居制为辅的治理结构。其中，单位成为城市中最主要的组织形式。在功能上，单位是国家进行社会控制、资源分配和社会整合的组织化形式，承担着包括政治控制、专业分工和生活保障等多种功能[10]。这样，单位同时掌握政治、经济、安全、福利等多种功能，身处其中的个人的工作和生活等都完全处于单位的控制之下。在空间结构上，单位空间不断被复制到个人生活以及城市社区的方方面面，将广大市民纳入无所不包的政治体系之中，并且延伸到社会的各个方面，从而实现了国家对城市空间的支配[11]，保证了所有社会成员都被纳入国家的统一计划管理之中。

而在治理方式中，国家通过计划经济掌控资源，通过单位制在城市中分配各种资源，使每个社会成员都在国家的有效控制之下。因此，在单位体制下，社会成员的几乎一切社会需求均依托单位来实现，如养老、教育、医疗、子女就业等，而这个阶段最大的特点是国家依靠单位体制和对单位的严密控制实现社会和政治的整合[12]（p.24），“这种社会组织与其说是社会学意义上的社会组织，还不如说是政治学意义上的政治组织，其功能、活动方式和范围都具有‘小政府的性质。‘单位凭借其具有的综合管理职能而成为一个控制各种资源的‘小政府，城市中的个人则都被限制在不同的‘单位中”[13]（p.53）。这也就构成了总体性社会[14]的格局，整个社会处于国家的高度组织化管控之下。在这种情况下，单位功能多元化强化了其对个人的影响力，弱化了社会的作用。而对于单位中的个体而言，“在任何依赖的社会情境中，人们只有以服从作为代价才能换取资源，进而获得社会身份、自由和权力”[15]。由此，国家凭借本身控制着几乎所有资源和机会而成为最终的治理主体，作为国家基层组织的单位必须完全依附于国家，国家通过单位将资源分配到个人手中，所以个人又必须依附于单位，这就形成了一个国家—单位—个人强制性的依附结构[16]。在这种结构中，个人与单位形成强制依附关系，单位可以通过医疗、教育、就业等多种方式对个人施加影响。这样，这个时期单位就成为城市基层治理中的主体，国家、单位以及个人之间形成了一种单位依附于国家、个人依附于单位的强制性依附关系。在这个结构中，“国家通过‘单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的”[17]。此时，国家包含了社会，从而构建起了对社会的严密控制。

（二）治理方式：有效的全面治理

具体到城市公共空间的治理，当时虽然没有专门的城管部门，但单位和街道都有相应的市容部门（即城管前身）负责城市中公共区域的环境卫生管理。在社会主义改造之后，城市中既有的街头无照摊贩都被改造进了单位体制之中，国家实行的户籍制度和计划经济体制让农民很难流动到城市中摆摊，城市中的居民亦难有剩余产品可以出售，可以说，当时的社会制度从摊贩的人员和产品两条途径将新摊贩产生的土壤挤压殆尽。但这并不意味着街头、路边等公共区域就没有无照摊贩，只是在当时强有力的政治管控下，无照摊贩几乎不再作为一个社会问题出现。

第一，从范围来看，由于单位的小政府性质，靠近单位的公共区域基本都被划入单位的管辖范围，剩下没有单位和街道进行管理的公共空间非常少，所以相关治理部门的管理范围比较小。第二，从人员来看，城市中的个人大都被纳入不同的单位和街道中，有机会上街无照摆摊的非常少。即便是少量兼職的无照摊贩，因为这些人员大都有固定的工作单位，所以市容管理人员在发现这类人员后，可以直接找到其工作单位，再将这些人员交由各自单位进行处理。第三，从治理方式来看，虽然市容办的处罚方式有限，但单位的治理方式多样，此时，对市容办等相关治理单位而言，他们的主要对接对象是单位，然后由单位对具体的个人进行处罚。而相关单位则可以通过政治、经济、生活等进行全方位管控。由于此时对无照摊贩的处罚非常容易，所以无照摊贩对相关市容人员的管理非常配合，城市基层治理取得了较好的市容管理效果。

二、20世纪80年代到21世纪初的混乱阶段

随着20世纪80年代改革开放的全面实施，单位的组织形式发生变化，城市基层治理中的治理结构、治理方式、治理对象等也随之发生了重大变化。

（一）以国家为主要治理主体的国家—个人治理结构

改革开放以来，计划经济开始向市场经济快速发展。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标后，国家开始逐步减少对经济领域中微观层面的行政干预，顺应市场规律的发展，市场日益成为资源配置的主要机制和手段，社会得到快速发展。在1998年实行的《关于国务院机构改革方案的说明》中，我国第一次提出社会管理，以区别于以前的政府管理，从国家角度肯定了社会在管理中的作用。国家通过推行政企分开、政事分开、政社分开、政资分开等简政放权方式，在转变政府职能中给社会发展创造了空间，社会得以快速发展。国家也由无限政府逐渐转向有限政府，逐步将可以赋予社会而又对国家权威不会产生冲击的权力归还给社会，国家对社会的控制范围减少、力度减弱、手段也更加规范化和程序化[18]。

伴随政企分开和市场化的推行，我国原有的计划经济模式逐渐退出历史舞台，在城市中作为计划经济一部分的单位制自然也随之逐渐解体。相关研究表明，国有和集体单位就业的人员占城镇全体就业人员的比重由1980年的992%下降到2009年的205%[16]，而且随着改革开放之后众多经济单位的去行政化改革，此后的单位也较少承担之前单位的社会保障、行政管理等社会管理职能。由于在国家与城市中的个人之间失去了单位这个治理主体，单位改革后形成了城市基层治理的权力，国家只能依靠街道和相关的专门执法部门来弥补。这样，在单位解体和功能削减之后的后单位制时期，城市基层治理结构和治理主体也都发生了变化，国家开始直接成为治理主体。

整体而言，传统的单位制及其所承载的社会管理体系解体，而新的以街道为主的横向社会治理体系并未被赋予单位那么多的功能，因此难以有效承接单位解体后留下的所有权力。为了弥补城市基层治理中的权力真空，国家从1998年开始尝试在城市基层社会中推行社区制。但社区被赋予的功能也有限，因而在实际中也无法承接单位所有的管理职能。

于是，随着单位这个综合性城市基层治理主体功能的消减，大量以前单位所承担的社会管理职能向外转移，很多纵向的城市治理主体如派出所、食药局、工商局等管理主体的功能愈加突显，国家开始直接从事社会基层治理。

（二）治理方式：非正规治理的兴起

在这个阶段，由于单位的解体，原来由单位管理的大量公共空间被释放出来，需要由相关执法部门直接管理，从而让需要治理的公共空间大大增加。同时，因单位制解体和户籍制度放松等原因，基层治理对象数量也极大增加。

其一，户籍制度的放松使流动人口大量进入城市街头。由于地区差异、城乡差距的不断扩大和在改革开放后人口流动限制政策的逐步取消等原因，大量外来人口开始在不同城市间流动。1986年，全国城镇共有暂住人口952万，但到了1992年，全国暂住人口增加到9491万[19]（pp.4-5）。短短六年，流动暂住人口迅速增长，而这些流动人员中很多最后都加入了街头小贩队伍。

其二，下岗职工进一步增加了街头无照摊贩的规模。在1995年5月4日，国家经贸委印发《关于1995年深化企业改革搞好国有大中型企业的实施意见》的通知，提出精减企业富余人员，实现减人增效。1995年，国有和集体企业就业人数占城镇就业人数的591%，国有企业改制后，下岗约5 000万人[20]，这些人员很多也进入街头小贩行列。

其三，城市弱势群体进入街头小贩行列。在单位制时期，因为单位有小政府的作用，所以单位中人们的生老病死等大量需求都可以在单位中得到满足。由于单位制的解体，以前依靠单位生活的大量职工和老幼病残孕等弱势群体不得不进入社会自谋生路，单位人转变成社会人，但大量市场竞争能力弱的老幼病残孕等弱势群体只能从事一些城市社会中的低端产业，很多也被迫加入街头小贩行列。

由于小贩等失控群体增多，街头秩序开始成为一个社会问题。1992年8月1日国务院颁布施行《城市市容和环境卫生管理条例》（国务院第101号令），无照摆摊第一次作为全国性的违法问题出现。此外，由于单位功能的改变、单位制管理方式的解体，社会呈现碎片化状态，传统的政府组织结构难以对社会进行有效管控，街道和社区都没有足够力量和职能应对这些小贩。为了应对这种复杂的治理局面，国家专门的城管机构在1997年成立并得到快速发展。到2002年8月，国务院下发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》时，全国开展相对集中行政处罚权试点工作的已经有79个城市和3个直辖市，且城管队伍迅速成为仅次于公安的第二大基层治理力量。

在传统的以单位为主体的治理体系解体后，新的治理方式并没有马上建立，相关法规政策还没有完全建立。面对突然剧增的小贩，法规无法满足现实治理需要，但晋升锦标赛下的行政科层压力又不断追求治理效果，因此在社会监督力度不强的背景下，城管基层执法中出现众多暴力执法等非正规治理方式。

三、21世纪以来的依法治理阶段

进入21世纪之后，面对暴力执法等非正规治理所带来的种种问题，我国开始大力推行依法治国以及和谐社会的治理目标。与此同时，社会力量的不断兴起也迫使城市基层治理方式向依法治理的方式转变。

（一）依法治理形成的国家与社会背景

改革开放之后，随着社会的转型和资源的市场化，单位制逐渐走向解体，单位人转变成为社会人、社区人，这样，人已经脱离单位。同时，随着大量经营性单位的去政治化，大量单位开始变为纯粹的企业，单位对个人的影响也逐渐减小，人们越来越多地需要靠市场和社区，而不再完全靠单位来解决生活需求。此时，传统单位制时期的政治运动模式和人身管控模式已经难以使用，而国家和社会也出现了一些新的情况。

其一，依法治國制度的完善。我国1982年宪法第2条明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”以此确定了法律在国家治理中的地位。而随着1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》（简称《行政诉讼法》）的施行，我国的行政改革开始走向法治化进程，该法规的实施也意味着我国政府依法行政的开始[21]。到1997年9月，党的十五大在科学总结我国社会主义民主和法制建设经验教训的基础上提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的重大战略任务。随后，依法治国作为治国的基本方略和奋斗目标在1999年被写入宪法。自此，我国开始大力推行依法治国，立法工作不断加强，相关法律法规不断完善，我国政府行为的依据出现了重大变化，从行政变为执法[22]，依法行政成为国家对社会进行治理的新方式。

其二，和谐社会总要求及问责制度的发展。在20世纪八九十年代，由于法规不健全、监督不到位、执法人员素质不高等种种原因，城市基层治理中出现了很多问题。2003年的孙志刚事件之后，城市基层治理中经常使用的收容遣送制度被取消。随着基层治理中问题的增多，2004年党和国家提出了建设和谐社会的总要求，要求基层治理人员将维稳作为中心工作来抓，这样，执法过程中一旦出现不稳定，基层治理人员就很可能被问责。与此同时，在建设法治社会的背景下，为了增强各级领导干部的责任意识和守法规矩意识、约束其执法行为从而建立法治国家，我国逐步建立起相对严格的行政问责制度。从1979年“渤海二号”钻井船翻沉事件和1988年昆明开往上海的80次特快列车侧翻事件开始，我国的行政问责正式出现，2003年发生的“SARS”事件使行政问责开始大规模展开。2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出“推行行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法”。2005年7月9日颁布的《国务院办公厅关于推行行政“执法责任制”的若干意见》（下简称《意见》）明确提出了确定执法责任的意见：“行政执法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为，都必须承担相应的法律责任。要根据有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。”《意见》中对行政“执法责任制”的意义、行政执法的依法界定、责任落实等重大问题都作出了详细而具体的规定，行政执法机构和行政执法人员走上违规必问责的道路。

其三，社会监督力量的发展。在过去，尽管基层治理人员在执法中会出现一些不规范的地方，但因为小贩和围观者拿不出有效证据，所以也不会对基层治理人员构成太大影响。改革开放以来，社会得到了快速发展，人们的维权意识、法律意识等不断增加。技术进步推动了社会力量的发展，尤其是自2004年迅速普及起来的拍照手机等录像取证设备，让基层治理人员的非正规执法无处可藏，基层治理人员的行为受到越来越多的监控和约束。

（二）治理方式：自保下的严格执法

随着社会监督力量增强，国家提出法治社会以及和谐社会的要求并建立问责制度等，一系列国家和社会环境的改变，使得作为国家代理人的城管在治理结构已经稳定的情况下，改变了治理方式，开始严格执法。

在和谐社会的维稳要求下，无照摊贩有了一个自下而上的简单有效的表达机制，从而有了从制度上与城管进行博弈的空间和基础。就街头的无照摊贩而言，他们以前是被治理对象，受其结构性位置影响，难有合适的方式与作为国家代理人的城管进行博弈，但现在可以借助和谐社会的政策，通过喧闹、打斗甚至街头表演等方式将事情闹大，影响社会稳定，迫使城管妥协。此外，随着社会法治意识提升和拍照录像等取证方式的进步，基层城管人员的一举一动都暴露在社会监督之下，只要执法中出现任何因处置不当而导致的影响社会稳定的情况，就有被问责的风险。所以，基层城管人员的选择空间越来越小，过去那些暴力等非正规执法方式越来越难以采用，而只能采用严格执法的方式。毕竟，对此时的基层城管人员而言，严格执法是他们能够选择的相对安全的工作方式，因为即便出了问题，基层城管人员至少可以通过表明自己是在严格执法而降低自身责任。由此，依法治理逐渐成为城市基层中的主要治理方式。

四、国家与社会博弈下的基层治理变迁

博弈论通常是指一些个人、团队或其他组织，面对一定的环境条件，在一定的规则约束下，依靠所掌握的信息，同时或先后、一次或多次从各自允许选择的行为或策略中进行选择并加以实施，且从中各自取得相应结果或收益的过程[23]。在博弈论中，博弈至少包含三个因素：参与人、支付与策略。其中，参与人指博弈的具体参加者，在国家与社会的博弈中，国家与社会主要作为后台的博弈主体存在，而国家的治理机构与社会中的社会人是前台直接的博弈双方，如城管和街头小贩的博弈;支付指的是参与者确定或期望达到的效用水平;策略则是参与者为了达成支付而采用的行动方式，根据城管与小贩的互动可以看出，这些行动方式显然与整个国家和社会环境密切相关。

具体而言，在从新中国成立到改革开放之间的第一阶段，国家完全控制社会，单位以国家代理人身份完成基层治理，国家权力无处不在，基层治理成为国家意志的完全体现。对当时的市容人员而言，他们的地理空间工作范围较小，因对接单位，所以在处罚中直接将小贩交给其所属的单位即可，而单位的人身管理全面且严格，所以小贩完全不能与市容办人员硬对抗，最好的办法就是求饶和主动认错，从而得到从轻处罚的机会。这样，借助单位，国家实现了对社会的全面管控。

而到了第二阶段，虽然国家仍然占据足够的强势地位，但社会开始发展，且城市社会不同于农村社会，城市中人们的文化水平、维权意识等较高，所以社会发展较快。此时，对城管基层人员而言，他们的管理范围大大增加，但治理结构的改变使其需要单独处罚这些街头小贩。由于街头流动的小贩在社会中实现了匿名，可以通过逃跑、打架等方式直接对抗城管，没有了单位协助的城管人员为了取得好的治理效果，在自身处罚方式有限的情况下就只能采用一些暴力执法等非正规治理方式。

到了第三阶段，城市中的社会力量已发展到一定程度，并且借助一系列国家与社会制度环境的改变，开始与国家进行对抗。从力量对比角度来看，随着拍照手机等录像取证设备开始普及，全景式监控的社会建立起来，国家行政权力不再是唯一的力量，社会的监督权力兴起，司法权力也相对独立出来，权力变得分散且相互制衡，这大大制约了行政权力的一家独大。国家为了稳定，不能再随意对社会施压。此时，对基层城管人员而言，因为各种拍照录像取证设备的普及，社会监督和国家制度带来的约束增强，让他们处于一个风险社会中，于是，他们就只能通过各种录像、表格、签字等程序表明自己在严格执法，利用法规保护自己。这个阶段表现为在治理主体上，政府虽然仍然占据主导地位，但社会已经有了发言权，国家不得不重视社会的需求。为了维护与社会的良性关系，国家对治理规则越来越重视，开始主要采用法治手段。

可见，一方面，在国家与社会的博弈中，双方并不是同时行动，而是存在先后顺序，这种互动通常都是国家先发生变化，社会随之做出应对，国家再随之做出调整，从而构成非合作博弈;另一方面，国家与社会的关系并不是随机的，在博弈的战略中，双方都有理性人的特质，他们都会利用所掌握的信息、所处的结构性位置等来选择自己的战略，且这种关系也并非一成不变，而是根据环境的变化而改变，所以构成动态博弈。

本文通过特定部门看城市基层治理的发展过程，发现新中国成立70周年以来，国家与社会的关系发生了重大改变。我国开始从政治手段走向法治手段的治理过程，即从单位制时期的政治性总体支配逐渐转变为后单位制时期的以法律为主的技术性治理手段。国家基层治理从过去单向的、强制的、刚性的政府管理逐渐转变成双向的、协同的、法治的国家与社会共治的管理方式，治理结构在不断调整中达到治理的均衡[24]。

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[责任编辑：李 堃]