摘要：行政黑名单制度是指在法定期限内，由具有相应职权的行政主体根据有关法律规定，依照法定程序将在公共利益领域存在严重失信违法行为的公民、法人或其他组织通过对外曝光其失信记录的方式对其予以惩戒的一种监管制度。当前，黑名单制度在我国行政领域被广泛应用，但在实施过程中却暴露出许多问题，诸如黑名单设定主体泛化、缺乏听证程序、漠视移出制度等。为此，要明晰黑名单的设定主体、建立行政黑名单听证制度及行政黑名单移出制度等等，以期推动我国行政黑名单制度更好更快地发展。

关键词：行政黑名单;行政处罚;市场监管

随着行政审批制度改革的推进，市场准入門槛降低，给一些唯利是图的市场主体乘虚而入的缝隙。因此，加强市场监管成为行政机关的一项重要工作。在此背景下，行政黑名单制度应运而生。然而，随着该项制度的广泛应用，其自身存在的问题也不断地暴露。本文拟探究行政黑名单制度存在的法律问题，并积极借鉴已有的经验，在此基础上提出针对性的对策，不断完善我国行政黑名单制度。

一、行政黑名单制度概述

行政黑名单制度作为一种新型的监管社会的工具，近年来被行政机关广泛地运用，在社会征信体系监管方面发挥着重要的作用。

行政黑名单制度的概念

行政黑名单制度是指在法定期限内，由具有相应职权的行政主体根据有关法律规定，依照法定程序将在公共利益领域存在严重失信违法行为的公民、法人或其他组织通过对外曝光其失信记录的方式对其予以惩戒的一种监管制度。通过实行该项制度，引导行政相对人主动纠正自身错误，消除不良社会影响，履行相应的义务，对其他未被列入黑名单的公民、法人或其他组织起到警示作用，推动守法守信的文明风尚之形成。

（一）行政黑名单制度的特点

1.行政黑名单制度具有公开性

通过梳理现有的与黑名单制度相关的立法不难发现，“公开”、“公布”和“发布”等字眼出现的频率极高，行政机关负有公开行政相对人失信记录的义务。将行政相对人失信记录公开，使其负面信息在社会公众的视野内曝光，极大地打击了相对人的信用价值，使其在日常的运营中举步维艰。可以说，公开性是行政黑名单制度实行的关键点。

2.行政黑名单制度具有惩戒性

行政黑名单制度的惩戒性体现在，一旦行政黑名单对外公布后，势必会造成相对人信誉的减损。商业信誉是一个企业的命脉所在，在选择合作方的时候，企业往往更倾向于选择那些信誉良好、业务能力强的公司进行合作。因为倘若一个公司信誉不佳，极有可能会出尔反尔，做出一些违背合作协议的事情，最终造成双方利益的受损。因此，行政黑名单制度的实行，将相对人的失信行为曝光在大众的视野之内，使得相对人举步维艰。同时，被列入黑名单的相对人在一定期限内会被禁止从事相关行为，这也无疑是对其市场交易资格的一种限制。

3.行政黑名单具有严格性

行政黑名单的适用范围并非针对所有的失信行为，而限于那些对公共利益造成较大危害的行为。之所以这样，主要基于以下几点考虑：一方面，如果失信行为不论危害程度的大小均一并纳入到行政黑名单之中，会增加行政机关监管的行政成本;另一方面，如果高频率地使用行政黑名单制度，会使得这一制度在生活中变得无处不在，公民会觉得习以为常而不引起重视，有损行政黑名单制度的惩戒性和警示作用。

二、行政黑名单制度的现实困境

当前，行政黑名单制度几乎被各级行政机关运用，各地区各部门都纷纷出台了相应的黑名单管理办法，在征信体系建设方面发挥着不可或缺的作用。然而，频繁被运用的同时其存在的的问题也越来越多地显现出来，诸如黑名单设定主体泛化、缺乏听证程序、漠视移出制度等。笔者下面就上述问题展开具体的剖析。

（一）设定主体泛化

从眼下行政黑名单制度实行的现状来看，不难发现，黑名单制度实施的主体可谓是五花八门。一方面，除了行政机关之外，企业、行业协会等非行政机关也在积极地推行黑名单制度。例如，中国证券业协会发布的《首次公开发行股票承销业务规范》第四十四条规定：“协会建立首次公开发行股票网下投资者黑名单制度。”另一方面，在行政机关内部实行黑名单制度的主体也是层出不穷。文化部门、生态环境部门、安全生产监管部门、工商部门等都对此享有一定的权限。在这样的背景下，极有可能会出现各部门在有利可图时你争我夺，承担责任时相互推诿的尴尬局面，最终难免会影响政府的公信力。

（二）缺乏听证程序

行政法意义上的听证制度，是指行政机关拟作出某项重大的行政决定前，为了确保所作行政决定的合法性与合理性、保障相对人的合法权益而召开的所有利害关系人都参加的会议。我国《行政处罚法》第四十二条规定了行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前相对人享有的要求听证的权利。立法者之所以设立此规范，是基于上述行政处罚决定对相对人的权利产生了重大的影响。而探究行政黑名单制度的实质可以发现，该项制度在本质上与上述行政处罚决定一样，都对相对人的权利起着“生死攸关”的重大影响。因此，在实行行政黑名单制度时引入听证程序是十分必要的。然而，目前各地相关的立法中都欠缺了听证制度。例如，《山东省体育领域黑名单管理办法（试行）》中规定了信息公开、告知、申辩、公布、惩戒、退出等程序;汕头市住房和城乡建设局印发的《建筑市场“黑名单”管理办法》规定了信息收集、告知、陈述、发布、惩戒、退出等程序;《吉林省拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法实施细则》规定了查处、告知、决定、公示、推送、惩戒、移出、更新等程序;《江苏省文化市场“黑名单”管理办法》规定了信息收集、告知、申辩、公布、监管等程序。从上述例子中不难发现，缺乏听证程序已经成为各地有关行政黑名单制度立法的普遍问题。

（三）忽视移出制度

行政黑名单移出制度是指行政黑名单正式公布以后，在期限届满时自动解除，或在期限届满之前依被列入黑名单的行政相对人申请、经行政机关审查而提前移出黑名单的制度。目前在各地的立法中，对于应当列入黑名单的情形的规定占据了较多的篇幅，而对于移出黑名单的相关规定较少，有的文件甚至未作规定。行政黑名单制度设立的初衷旨在促使公众积极守法，减少各领域违法行为的出现，推动良好有序的社会环境之形成。然而，当前行政机关对于行政黑名单制度更多聚焦于列入部分，对于退出机制较为忽视，这种只管“进”不管“出”的趋势不利于推动相对人及时纠正自我存在的错误，也不利于相对人信用的恢复建设，有违立法初衷。

三、行政黑名单制度的完善路径

针对前文分析的几个问题，笔者认为完善行政黑名单制度可从以下几个方面着手：

（一）明晰设定主体

黑名单设定主体过度泛化是造成我国行政黑名单制度实践混乱的一个重要原因。为此，必须明确行政黑名单的设定主体，规范黑名单制度的实行。一方面，明确只有法规以上的文件才有权设定黑名单制度。之所以如此考量，是因为行政黑名单制度对于行政相对人的权利有减损之作用。在这种情形下，根据我国《立法法》第八十二条的规定，只有法律、行政法规和地方性法规才能设定此类规范。因此，行政黑名单制度的设定主体仅限于法规以上的文件;另一方面，设定主体必须因规制的对象而异。因为行政黑名单制度制度所规制的法律关系不是全部相同的，要根据这些差别合理地安排实行的主体，确定相应的实施规则。只有这样，才能确保行政黑名单制度实施的合法性与合理性。

（二）建立行政黑名单听证制度

行政黑名单制度就其本质而言，具有行政处罚的性质。故在行政黑名单制度中引入听证制度，有利于保障列入黑名单的公正性和公信力。在引入听证程序的时候，需要关注以下几个问题：其一，行政机关要在黑名单发布之前，根据相对人的申请举行听证会，使得行政机关和被监管的对象同台展开辩论和质证，将听证的结果作为最终确定行政黑名单的依据;其二，听证会主持人的人选必须是与案件没有厉害关系的第三人，最大程度地保障听证的结果的公正性;其三，整个听证过程必须安排专人进行文字记录，最后交由双方当事人签字确认，避免听证流于形式。

（三）建立行政黑名单移出制度

建立行政黑名单制度不仅仅是为了惩戒失信者，更是了为了促使其及时改正错误，主动履行相应的义务，担负起社会责任。因此，建立行政黑名单移出制度，提高失信人自我纠错的积极性是十分重要的。行政黑名单移出制度的建立可以由以下几个部分构成：其一，实行期限届满自动退出机制。被列入黑名单的相对人，如果在被列入黑名单期间已经消除错误，履行了应有的义务，那么在期限结束之后，自动退出黑名单。需要注意的是，为了确保期限设置的公平性和合理性，这个期限的设置必须由法律、行政法规进行规定，保证各地的统一;其二，相对人自行申请移出机制。在被列入黑名单期间，相对人觉得自己已经改正完毕、消除了不良影响，可自行向相关行政机关申请移出黑名单，恢复自身的信用;其三，行政机关依职权决定移出制度。根据“谁列入、谁负责”的动态管理原则，行政机关应对其列入黑名单的相对人进行定期审核。在此期间，如果相对人表现良好，已经主动纠正了错误，消除了不利影响，不再具有社会危害性，那么行政机关可以决定提前将其移出黑名单，使其尽早进行信用恢复建设。唯有这样，才能更好地促使相对人积极守法，才能尽快地恢复社会秩序，才能对其他市场主体起到警示作用，推动法治社会的建设。

结语

当前，行政机关广泛运用黑名单制度对社会进行监管。行政黑名单制度一方面通过在社会上曝光行政相对人的失信记录，使得行政相对人的信誉减损，继而促使其实现自我纠错、消除社会危害性，争取尽早恢复信誉;另一方面，通过将失信行为曝光于公众视野之中的方式，对其他市场主体起到警示作用。可以说，这项制度运用得好的话，将会成为行政机关监管社会的有力工具。然而遗憾的是，当前我国行政黑名单制度在实践操作中仍然存在较多的问题，诸如黑名单设定主体泛化、缺乏听证程序、漠视移出制度等。为此，笔者认为想要完善该项制度，必须明晰黑名单的设定主體、建立行政黑名单听证制度及行政黑名单移出制度等等。当然，这些仅仅是笔者目前的初步探索，想要真正意义上保证行政黑名单制度发挥其应有之功效，仍需要进一步深入研究。

参考文献：

[1][2]马宏浩：《行政黑名单制度研究》，硕士学位论文，吉林大学，2018 年，第 9页。

[3]《首次公开发行股票承销业务规范》第四十四条：“协会建立首次公开发行股票网下投资者黑名单（以下简称“黑名单”）制度。”

[4]徐晓明：《行政黑名单制度：性质定位、缺陷反思与法律规制》，载《浙江学刊》2018年第6期。

[5]兰皓翔：《行政黑名单制度研究：一个权利保护的视角》，载《山东行政学院学报》2017年第2期。

[6]马佳悦：《黑名单制度的法律问题探析》，载《公民与法》2016年第5期。

[7]王丽娜：《行政黑名单救济机制的困境与破解》，载《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2019年第2期。

作者简介：

丁囿匀（1995年—），汉族，江苏镇江人，南京工业大学，研究方向：行政法。