摘 要：在行政执法中，行政机关认为证据可能灭失或者以后难以取得，可以依据职权或者应申请采取先行登记促使措施。适用证据先行登记保存必须是在特殊、紧急情况下实施，要在七日内作出处理决定，必须经行政执法机关负责人批准，登记保存的物品必须与违法行为有直接关联，要对保全的物品进行登记。在交通执法中主要是运用在无法采取暂扣措施时和证据易消灭和以后难以取得的情况下。进行证据先行登记保存必须注意几个问题，理解其含义，采取正确的措施。

关键词：证据先行登记保存 符合的条件 交通行政执法中的运用 注意 建议

一、先行登记保存和证据的含义

先行登记保存，是行政执法机关在对立案工作进行调查过程中遇到特殊、紧急情况时所采取的一项证据保全措施，它不是对行政管理相对人违法行为进行的事先惩罚，也不是对其财产进行的预先处置，更不是行政执法机关的终局行为，而仅是对有证明作用的物品，采取的一种具有强制性保管的措施。其目的在于保持证据的证明作用，为最终做出处理决定提供事实的证明材料。

（一）《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关收集证据，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”从法律条文中可以看出，实施证据先行登记保存是行政执法机关在对立案工作进行调查过程中遇到特殊、紧急情况时所采取的一项证据保全措施。

（二）根据《行政处罚法》的规定，适用证据先行登记保存必须符合下列条件：

1、法定期间，即证据先行登记保存是行政执法人员履行了内部立案程序，在收集证据这一法定期间内采取的。

2、法定情形，即证据先行登记保存是行政执法人员收集证据时在证据可能灭失或者以后难以取得的法定情形下采取的。如果可采取调查笔录、视听资料和勘验笔录等其他形式去收集证明和认定行为人违法事实的证据，就不应采取证据先行登记保存这一方法。

3、法定权限，即批准采取证据先行登记保存的法定权限属于行政机关负责人，行政执法人员在采取证据先行登记保存之前，必须经行政机关负责人批准。

4、法定要求，即行政机关先行登记保存的物品必须是与违法行为有直接必然关联的物品，必然具有证据客观性、关联性和合法性三个基本特征。同时，在证据先行登记保存期间，必须对登记保存的物品进行妥善保管，以保证物品的完整，当事人或者有关人员不得销毁或转移证据。

（三）那什么是证据呢？证据是指能够证明行政违法案件真实情况的客观事实，同时也是行政机关依法作出行政处罚决定、实施具体行政行为的事实根据。证据包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论和勘验笔录。作为证明案件真实情况的证据，必须具有客观性、关联性和合法性三个基本特征，不具备则不能作为证据。

证据先行登记保存作为获取证据的一个重要途径，在行政处罚中发挥着重要作用，因此，在行政执法中使用频率比较高。

二、“证据登记保存”在交通行政执法中的运用。

交通行政执法所查处的是非法从事营运、超越经营范围、乱跑客运线路等违法行为，而其中以非法从事营运等居多，但是各类交通违法行为都有个特性，就是有一定的隐蔽性，同时我们所依据的法规没有对强制措施作出相关的规定，所以有时给执法人员在调查取证造成很大的困难。

（一）在不能使用行政强制措施暂扣的情况下，运用证据登记保存。举例说明：执法人员在检查站查处了一辆假军车从事营业性运输，军牌属假冒，我们首先会对车辆和相关证件进行查验，并对当事人进行询问制作询问笔录，同时调取电脑信息，这样一来询问笔录、电脑信息和图象、车辆、该车辆民用行驶证、运送的货物，假冒军用证件和假军牌足以证明非法从事营业性运输的违法事实成立。这些证据中间最直接的就是车辆、车辆民用行驶证、货物、假冒军用证件和假军牌，但是我们真正能够控制这些证据吗？第一、民用行驶证也不能暂扣;第二、假证件和假军牌同样也不能扣留。但是车辆本身具有有较强的流动性，一旦车辆和相关证据超出我们所控制的范围，对于取证包括以后都基本上不可能，为了防止当事人以不能暂扣为由進行销毁或者转移所有证据而达到逃避处罚的目的，这样就可以使用“证据登记保存”措施，经负责人批准将所有证据进行有效的登记保存，这样一来证明违法事实的证据得到保护，也使行政行为得到落实。所以在缺乏“证据登记保存”这一措施时，处理起案件觉得很尴尬，明明应该理直气壮的突然需要变的注意自己措辞和方式，不然担心会被对方反咬一口。

（二）在证据可能灭失的情况下，实行证据先行登记保存。如：私家车非法营，张某驾驶私家车从城里运送乘客朱某夫妇等三人前往码头，并收取了300元的费用。运政执法人员在码头发现张某有从事非法营运活动的嫌疑，于是拦车予以检查，并分别对张某车上的三名乘客进行询问。执勤人员从张某车上发现并提取了“通海港过海旅客接送中心”名片、出租小汽车专用客票，按执法程序对名片、出租小汽车专用客票进行了证据先行登记保存。还现场拍摄了对三名乘客的询问录像、照片，认定张某正在从事非法营运活动，当场作出了暂扣张某车辆的决定，并向其发出了《暂扣车辆通知书》。运管机构又向张某发出《交通违法行为通知书》。后来又对张某发出了《交通行政处罚决定书》，拟对其处以3万元罚款。当天，张某向运管机关缴纳了3万元罚款，将自己的车取回。张某因对处罚决定不服，将运管机关告上法庭，称当时车中乘客为朋友所托，自己没有对其收取任何费用，不构成非法营运，要求运管处返还罚款及赔偿其他相关损失。针对运管机关提供的笔录，原告张某也拿出了一份乘客朱某的书面证人证词，证明自己并没有收到朱某妇所支付的300元。在案件的审理中，运管机关提供了2004年10月11日执勤人员分别对张某的三名乘客所作询问的笔录。其中，乘客朱某夫妇证明不认识司机，是司机张某主动询问他们，夫妇两人支付了300元后张某才将他们送到码头。询问笔录还证明张某的私家车并没有车辆营运证。同时，从运管机关执法人员在执法时对乘客和张某所作的笔录及提取的名片、出租小汽车专用发票、录像、相片等相关证据来看，张某是在未取得营运许可的情况下，将客人送到码头，并收取乘客营运费，属非法从事道路运输经营的行为。被告运管机关认定张某非法营运行为事实清楚，证据确凿充分，在其后进行行政处罚的过程中程序合法。由此，法院判决维持运政机关作出的处理决定，并驳回张某的其他诉讼请求。如果没有对“通海港过海旅客接送中心”名片、出租小汽车专用客票进行了证据先行登记保存，这些有力的证据很可能被司机销毁。

三、實施证据先行登记保存时存在的问题

目前，在行政执法过程中，有的行政执法机关和执法人员在对证据登记保存概念及适用要件的认识上还存在误区，导致在调查取证时不能依法、全面、客观进行。主要有以下几个方面：

（一）超过法定期限实施证据登记保存。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，实施证据先行登记保存，应当在七日内及时作出处理决定。对于这一款规定，执法人人员认为，处罚法规定的时间太短，七天内不可能作出处理决定，从而超出法定期限进行证据登记保存。

（二）任意扩大证据登记保存范围。实行证据先行登记保存，必须是在特殊、紧急情况下，如证据有可能灭失、时过境迁后将难以取得等，行政执法机关才能实施。对没有必要进行证据登记保存，或通过询问笔录、证人证言、现场笔录等其他证据就能够确定行政相对人违法事实的，则不能采取该措施。在行政执法中，往往把握不准实施证据登记保护的条件，在没有必要采取证据登记保存或用其他证据就足以认定行政相对人违法的情况下，任意扩大其范围，以貌似合法的方式进行变相的强制扣押。

（三）需要保存的证据不予登记或登记不规范。登记保存物品是采取这项措施必不可少的一个环节，行政执法机关在现场提取证据后，应当制作登记保存物品的清单。但在行政执法中往往忽略了这一点，通常只考虑证据登记保存的实质，在形式和程序上存在瑕疵，或者不制作证据先行登记保存单，或者不认真规范制作，马马虎虎，草率了事，漏填或者用一车、半车等含糊单位标记，以至于不能完全、准确地反映登记保存的物品内容，容易与相对人在保存物品的名称、种类、数量、质量等方面产生分歧，引发行政复议或行政诉讼。

（四）实施先行登记保存的物品与被处罚行为无关联性。先行登记保存的物品作为证明案件真实情况的证据，必然具有客观性、关联性和合法性三个基本特征，它必须是与违法行为有直接必然联系的。但在执法过程中，往往不够注意这一点。

（五）未经行政机关负责人批准实施登记保存。进行证据登记保存，必须经行政执法机关负责人批准，这种批准可以是一案一批，也可以是事先授权，即在明确具体标准的情况下，授予行政执法人员根据具体情况处置的权力，行政执法人员采取先行登记保存后，应及时向行政机关负责人汇报。但在实际操作中，由于多种原因，执法人员有时往往凭借个人一时冲动，感情用事，在未经批准的情况下，随意采取先行登记保存措施，或者在情况紧急的情况下，为保全证据而采取这种措施，事后不及时向行政机关负责人汇报，以求追认。

四、实行证据先行登记保存必须注意的几个方面。

（一）实施“先行登记保存”措施必须合法。

实施“先行登记保存”措施，必须经行政机关负责人批准。这一核准原则的设立，从立法者，实施者的角度阐明了这一具体行为，不能凭借个人一时冲动，感情用事。对已实施“先行登记保存”措施的，要现场登记造册，暂行先予以存封固定，当事人或者有关人员不得销毁转移、损毁、或者隐匿，等待行政机关进一步的调查和作出处理决定。鉴于《行政处罚法》规定的“经行政机关负责人批准”，法律虽然未明确规定是哪个级别的行政机关的负责人，但在具体的实践执法中，大都采用以基层行政机关的部门负责人为行政机关负责人的作法。其作法的理由是依据《行政处罚法》适当地扩大了行政机关负责人的层面和层次。

（二）实施“先行登记保存”措施，必须按严格的期限实施“先行登记保存”措施，应当在7日内及时作出处理决定。

法律规定这一期限主要从加强依法行政，提高办事效率，保障公民、法人或者其他组织的合法权益的角度出发。其主要有两个含义：一是行政机关先行登记保存的有效期只是七日，超过规定期限，先期做出的实施“先行登记保存”被视为无效;二是做出处理决定包括依法应当没收的予以没收，应当确认违法事实的尽快确认违法事实。行政机关通过证据的审查和判断，进行分析研究，鉴别其真伪，一旦确认和证明了当事人没有违法行为，应当及时解除先行登记保存措施，发还当事人先期异地保存的相关物品。

（三）实施“先行登记保存”的证物，必须是与违法行为有直接必然关联的物品。

实施“先行登记保存”措施是行政机关收集证据的一种方式，但决不是行政机关对当事人采取的强制措施，两者性质截然不同。如果街道办事处向沿街单位收取卫生费，因商家对此有质疑，街道办事处责令所属城管分队以违反“门前三包”责任制管理办法给予处罚，在实施此具体行政行为时，该分队将商家店外经营的“物有所值”的商品进行“先行登记保存”并实施了处罚，以达到强制商家缴纳卫生费的目的。这一事例表明，执法人员从根本及具体做法上曲解了“先行登记保存”的真正含义，造成双方对立局势，这是引起执法矛盾和行政诉讼的根源。

（四）虽然从表面上看与暂扣有点相似，但是实施“证据登记保存”措施只是行政机关在处理案件收集证据的一种方式，而不是行政强制措施。本质上是截然不同，所以当事人往往误以为“证据登记保存”就是暂扣，因此在执法过程中应对其进行解释，或者当事人自愿将物品等证据保存在指定地方，这样既能保证行政执法能够顺利正常的进行，又规范了执法行为。在执法部门的日常管理活动中，如果能满足“证据登记保存”的两个前提条件，也可以适用该措施。所有执法机关都必须依照《中华人民共和国行政处罚法》进行行政处罚，同样我们也必须做到有法必依、执法必严。

五、解决证据登记保存问题的几点建议

（一）慎用证据先行登记保存措施。在法律、法规或规章对强制措施有规定的情况下，最好不要采取先行登记保存。如在处理无证经营案件中，采取查封、扣押强制措施比先行登记保存有许多优点。一是时限长。查封、扣押最长期限可以30天;先行登记保存作为取证的一种手段，在7天内必须做出处理。二是处理方便。

（二）灵活运用其他证据。在日常执法中，不同证据因执法对象、依据法规的不同而各有优势，行政执法机关应当随着执法环境的变化，灵活运用各类证据，认定相对人违法行为。例如在一些案件中，证据不可能瞬间消失或灭亡，或者案情比较简单清楚，可以采取调查笔录、视听资料和勘验笔录等其他形式去收集、证明和认定行政管理相对人的违法事实，不必非要采取先行登记保存这一方式收集证据。

（三）依法实施证据登记保存措施。实施先行登记保存措施，必须经行政机关负责人批准。这一核准原则的设立，从立法者、实施者的角度阐明了作出这一具体行政行为，不能凭借个人一时冲动，感情用事。在紧急的情况下，可以先口头征得机关负责人同意，事后应及时补办书面审批手续。

（四）认真制发执法文书。证据先行登记保存是一项严肃的执法活动，制作证据先行登记保存通知书时，实施时必须严格按程序履行相关手续，应严格按照规定的格式文书书写，并亲手交给行政管理相对人;制作证据保存清单时，必须有当事人在场，当事人不在场可以邀请其他人员参加。对物品进行清点，应用明确、通用的计量单位登记造册，详细记录物品的名称、规格、形状、包装、提取的位置等。在制作完毕后，当场交由当事人或其他人员核对，确定无误后签字、盖章，避免日后再生异议。

（五）大力加强培训，不断提高行政执法人员政治、业务素质。要强化对行政执法队伍的政治教育和法律、法规培训。对滥用、错用、误用先行证据登记保存，造成当事人经济、财产损失，责令相关人员承担赔偿责任，以此强化执法人员的责任，督促他们在实施证据先行登记保存措施时，依法、合理、慎重对待，正确适用该措施。

参考文献

[1]全国人民代表大会常务委员会主席令8届第63号.《中华人民共和国行政处罚法》，1996年3月17日颁布。

[2]李文杰著.《证据法学》四川人民出版社2005年3月第1版。

[3]杨荣馨著.《民事诉讼法学》中央广播电视大学出版社2006年8月第1版。

[4]樊崇义著.《刑事诉讼法学》中央广播电视大学出版社2005年1月第1版。

作者简介：魏燚国（1972.11-），男，汉族，籍贯：四川巴中，单位：巴中广播电视大学，研究方向：证据学。