林娜 李丹

〔摘要〕 自贸试验区作为当前中国制度创新的最前沿，对口岸服务业发展有着积极的促进作用。自贸试验区驱动口岸服务业发展的作用机理是将自贸试验区的制度优势充分转化为口岸服务业的发展优势，即发挥自贸试验区这一面向国际的制度创新平台作用，吸引全球各类高端要素资源流动、汇聚，驱动口岸服务业高质量发展。目前中国（四川）自贸试验区驱动口岸服务业发展的作用尚未真正完全体现出来，存在口岸综合治理体系和治理能力现代化水平不高、口岸服务业领域开放力度不够、适应口岸服务业集聚发展的营商环境不够优化等问题和难点。为此，应以设施互联互通为重点集聚要素、以营商环境国际化为抓手提升产业能级、以港城一体化为方向促进可持续发展，推动自贸试验区口岸服务业发展迈向新的阶段。

〔关键词〕 自贸试验区;口岸服务业;制度创新;四川

〔中图分类号〕 F741 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0694（2019）03-0109-10

一、问题的提出

国际自由贸易对经济发展的促进作用早在古典经济学时期就已有充分论述，亚当·斯密的“绝对优势”和大卫·李嘉图的“比较优势”理论奠定了国际贸易理论发展的基石。阿尔伯特·赫希曼（1958）提出“不平衡成长论”，认为应在一国内部或多国边境交界处或多个国家的领土上共同建立自由贸易区，实行自由贸易政策，从而实现更高层次的经济发展并对周边地区起到示范带动作用，这为各国建立自由贸易区提供了重要理论支撑。自世界上第一个现代意义的自由贸易区——爱尔兰香农自由贸易区（1959）设立以来，全球自由贸易区如雨后春笋般发展，国内外大多数学者从理论和实证分析上充分肯定了自由贸易区对于提升全球贸易水平，促进投资便利化和提高本地区经济发展水平的重要作用。而口岸经济由于显著的外向型经济特征，在全球经济一体化背景下，各个国家和地区的枢纽口岸与依托口岸发展起来的自由贸易区逐渐发展成为区域经济的增长极，得到国内外学者的广泛关注，自由贸易区带动口岸服务业发展成为区域口岸经济发展的重要特征。

新时代中国经济增长的动力机制已从“投资驱动”向“要素驱动”再向“创新驱动”转变。作为中国开放程度最高、政策最便利的创新区域，自由贸易试验区是在新的开放环境下，以制度创新为核心、服务国家战略需要和谋求地方经济发展的重要举措。〔1〕自由贸易试验区建设背景下的口岸服务业依托这一开放创新平台的制度和政策优势，能有效减少要素流动障碍，广泛吸引各种资源，更有机会以服务贸易和总部经济发展为牵引，以服务贸易推动“广辐射”，以总部经济持续“强集聚”，在全球分工中集聚服务功能的同时，实现这些功能在更大范围更宽领域输出。作为西部内陆省份，依托自贸试验区发展口岸服务业对四川加快构建“四向拓展、全域开放”立体全面开放新态势，促进经济高位嵌入全球价值链分工体系，推动全省产业结构转型升级具有十分重要的意义。

当前，学术界对自贸试验区建设的研究主要集中在投资贸易便利化、创新事中事后监管制度、金融开放创新、法治建设等方面，〔2～4〕也有学者认为部分开放条件优越的自贸试验区应加快向自由贸易港升级，〔5〕〔6〕对口岸经济的制度创新关注重点则主要集中在推动口岸管理体制创新和与周边国家区域经济一体化的贸易规则创新，〔7～9〕但研究如何通过自贸试验区建设推动口岸服务业发展的文献还较少。因此，本文尝试对自贸试验驱动口岸服务业发展的机理进行研究，探索如何通过制度创新聚势赋能，推进口岸服务业发展实现新突破。

二、自贸试验区驱动口岸服務业发展：内涵界定与机理分析

1.口岸服务业的内涵界定

口岸是指供人员、货物、物品和交通工具直接出入国（关、边）境的港口、机场、车站、跨境通道等。随着经济全球化不断深入，口岸功能不仅仅局限于提供通道，更是作为汇聚出入境各种生产要素的综合配置平台，越来越多地担负着供应链资源配置、国际交流交往、创新枢纽等高能级功能。口岸服务业作为口岸经济的一类产业，是以口岸为载体，以腹地区域为依托，集聚物流、信息流、资金流、知识流等生产要素发展起来的现代服务业，具有明显的开放型流量经济特征。从产业门类看，口岸服务业包含两个层次：一是口岸直接服务业，即为口岸本身（主要包括口岸综合管理部门、口岸查验系统、口岸运输系统）服务的经营性产业活动，主要包括围绕货物通关的“一关四检”、代理、仓储、运输、结算、汇兑等口岸服务业。二是口岸引致服务业，即依托口岸优势服务区域经济的产业活动，以口岸出入境功能、通道功能、门户功能为基础，促成保税物流、国际贸易、国际商务、国际金融、跨境电子商务、旅游等现代服务业在口岸及临近区域集中布局，形成比较完善的现代服务业体系。可见，口岸服务业是基于口岸作为链接外部市场和国内经济发展的特殊属性发展起来，并通过开放型流量经济活动形式而体现出来。

2.自贸试验区口岸服务业发展的阶段特征

纵观全球口岸服务业的发展，地方政府通常会依托口岸建设，在周边设立特殊经济区来带动区域经济发展，因此口岸服务业的发展与口岸功能的完善及政府对口岸周边特殊经济区的建设有着密不可分的关系。随着口岸服务规模扩大、功能扩展和腹地延伸，与口岸直接相关的服务业也逐步壮大，并带动口岸引致服务业的发展。从这个角度来说，口岸服务业发展与口岸建设及口岸周边区域的发展在某种意义上是同步的，大致可以分为三个阶段：

（1）起步期。依托口岸自身发展积累，重点加强口岸基础设施建设，口岸功能主要集中在通关查验、口岸运输、口岸综合管理等基础服务。同时，口岸周边开始发展以进出口贸易、转口贸易、加工贸易、货物集散为主的国际贸易和以国际运输、港口仓储、货运代理为主的国际物流。口岸周边设立出口加工型或对外贸易型自由贸易区等特殊经济园区，其主要目的是发展以出口为导向的制造业，增加外汇收入。

（2）成长期。随着口岸业务规模扩大、港口园区扩张，口岸功能逐步完善，贸易便利化程度大幅度提升，区域对外贸易水平快速提高。与口岸发展关系密切的国际贸易和国际物流等服务业开始向精细化发展，形成货运跟踪、物流配送、展示交易、商品处理、订货取货、质量控制等功能。同时，国际贸易和国际物流产业的深化开始带动其他口岸服务业发展，如外汇服务、保险、咨询等产业。以出口为导向的园区逐步向一般贸易和高技术产业园转型。

（3）成熟期。口岸基础设施完善，综合管理先进，服务功能完备。周边地区逐步发展为综合型自由贸易区，区内开放型经济特征明显，跨国企业和国际机构占比较大，金融、科技、商务服务等生产性服务业发达，旅游、医疗、教育、法律等领域国际化水平较高，区域基本形成国际资本运筹和资源全球配置功能。例如：爱尔兰香农自由贸易区已成为区域创新技术基地，飞机维修、国际旅游、软件外包等产业在世界享有盛名。美国杜勒斯对外贸易区利用国际机场带动周边区域发展成为高技术产业区和国际商务区，被誉为“第二硅谷”。

3.自贸试验区驱动口岸服务业发展的机理分析

自贸试验区对口岸服务业发展的促进作用主要体现在两个方面：一是以放宽市场准入推动服务业扩大开放，二是以不断创新监管和服务方式优化国际化营商环境。二者均表现为制度创新推动产业效率提升和产业结构高级化，从而不断增强区域经济国际竞争力。

（1）放宽市场准入对口岸服务业发展的作用机理。自贸试验区通过深入实施负面清单管理制度，不断降低对外商投资的准入限制。以上海自贸区为例，其出台了31项服务业扩大开放措施，率先发布全国首张自贸试验区金融服务业对外开放负面清单指引，外商投资负面清单从2013年的190条减少至2018年的45条，融资租赁、工程设计、旅行社等行业的扩大开放措施取得明显成效，落地企业中涌现出一批首创性项目。放宽市场准入一方面能够有效吸引国内外企业落户投资，带动区域市场主体增加，促进市场竞争更加充分，由此提升经济效率，增强产业国际竞争力;另一方面推动国际物流、国际贸易等国际化业务发展，并催生国际金融、专业服务等支撑性服务业不断涌现新行业新业态，不断完善现代化开放型产业体系，最终推动区域产业结构升级。

（2）创新监管和服务方式对口岸服务业发展的作用机理。创新监管和政务服务方式以政府职能转变为切入点，通过创新市场监管模式、提升政务服务效率、消除信息不对称等降低交易成本，优化市场资源配置，提升区域经济效率从而增强产业竞争力，扩大经济规模。在这一过程中，市场更加细分，产业专业化分工进一步加强，贸易方式、商业模式、产业技术等创新不断涌现，从而推动区域产业结构升级。

三、四川省自贸试验区驱动口岸服务业发展：成效与问题

中国（四川）自贸试验区设立以来，有力推动了口岸服务业发展，但相较于较为成熟的自贸试验区，四川自贸试验区驱动口岸服务业发展的作用尚未充分发挥。

1.四川自贸试验区驱动口岸服务业的成效

（1）口岸服务功能不断提升。目前，四川省依托成都国际铁路港和成都公路口岸打造国际陆港，依托双流国际机场航空口岸打造国际空港，依托宜宾港和泸州港两个川南港口打造内河水运口岸，基本形成以成都空铁口岸为主、川南内河水运口岸协同联动发展的基本格局。其中，成都双流国际机场航空口岸已开通114条国际地区航线，是中西部地区拥有国际地区航线最多的城市，2018年实现旅客吞吐量52950529人次，货邮吞吐量665128.4吨，航班起降量352124架次。成都国际铁路港拥有亚洲规模最大的集装箱中心站，2018年铁路集装箱吞吐量达72.7万标箱，国际班列开行量连续3年居全国第一。从口岸功能看，成都双流航空口岸已具备进口冰鲜水产品、水果等5类指定口岸功能，铁路口岸已具备进口肉类、整车2类指定口岸功能，瀘州港和宜宾港已具备进境粮食指定口岸功能。

（2）口岸服务效率进一步提升。一是口岸贸易投资便利化水平不断提升。在促进贸易便利化方面，“单一窗口”“7×24小时”预约通关等便利化创新措施推动通关效率不断提高，经审单放行的入境货物从企业报检到通关放行最快仅用时20分钟，中欧班列货物检验检疫实现“零等待”。在全国率先探索多式联运“一单制”改革，将多式联运提单与国际铁路联运运单相衔接，提高了外贸交易便利性。截至2018年7月底，已成功签发64单多式联运式提单，实现贸易进出口近1.3亿元，进口车运抵成都从70天缩短到10多天。在促进投资便利化方面，在外商投资的准入领域实行了负面清单制度;遵循“事前审批”向“事中事后监督”的思路，探索企业投资承诺制，审批事项由30项优化为28项，开工前行政审批手续由197天缩短为60天，承诺时限提速了达到了70%。二是口岸发展环境不断优化。推进“放管服”改革，加快政府职能转变，其中在全国首创“首证通”改革，“首证”是指最能影响市场主体开办经营的行政许可或备案，“首证通”行政审批改革即后续其他行政审批据此跟进，实现“首证一通，后证全通”。法制环境不断完善，成都知识产权审判庭成立，探索并形成了审理流程模块化、管理机制集约化、操作方法标准化的“知识产权类型化案件快审机制”，法制服务专业化程度不断加强。

（3）口岸服务业加速发展。一是口岸服务企业加快集聚。自贸试验区内新增注册企业增幅远高于全省平均水平，其中新增外商投资企业数超过全省新增外资企业总数的三分之一，新增外资企业的投资能级显著高于区外企业。二是是口岸引致服务业加速培育。在发展保税加工制造和保税物流的基础上，开始催生高附加值产业发展，尤其是国际金融、保税物流、保税维修等服务外向型、高端制造业的生产性服务业和涉外旅游等高品质的生活性服务业，为口岸周边地区及辐射区产业结构优化带来机遇。2017年四川省累计实现跨境人民币结算近6000亿元，离岸金融业务规模不断扩大。接待入境游客336.2万人次，实现旅游外汇收入14.5亿美元。

2.四川自贸试验区驱动口岸服务业的问题

（1）口岸综合治理体系和治理能力现代化水平不高。一是尚未形成便捷高效、低成本、公开透明的口岸通关环境，通关时间仍较长、查验频繁、税费征收不便利等问题。二是口岸物流通道网络体系尚未全面形成，网络密度与国际枢纽机场的标准存在较大差距。三是多式联运网络尚未全面形成，国际货运多种运输方式的组织尚未推到国内公铁联运、水铁联运等领域，海铁联运、公水联运、铁水联运和空地联运运作不成熟。

（2）口岸服务业领域开放力度不够。相较国内服务业发展先进地区，四川省服务业对外开放水平有一定差距。考虑到口岸服务业尚未有统计指标，成都是中国（四川）自由贸易试验区的主体，因此可用成都服务业的开放水平衡量四川口岸服务业的开放水平。2017年成都服务贸易总额为968.1亿元，占全市进出口贸易总额的19.7%，服务贸易进出口规模约为上海、北京的1/10，说明口岸服务业的国际化、市场化水平仍有较大的提升空间。

（3）适应口岸服务业集聚发展的营商环境不够优化。根据中央广播电视总台发布的《中国城市营商环境报告2018》，成都综合排名位居全国第6位，新一线城市第2位。与排名靠前的国内城市相比，主要差距体现在：一是政务服务便利化水平有待提高，在企业开办时间、工程建设项目报建、用气用水报装等办理时间上均高于全国平均水平，其中工程建设项目报建办理时间比全国平均水平高出100多天，存在着极大的流程优化和办理时效缩短的空间。二是法治服务专业化程度有待加强，中国（四川）自贸试验区法律服务的碎片化现象较为突出，法治服务专业化水平还有提升空间。

四、自贸试验区驱动口岸服务业发展的经验借鉴：开放的视野

纵观全球知名自由贸易区口岸服务业的发展历程，我们可以从影响因素、制度供给、发展方向三个方面得出如下启示和经验借鉴。

1.产业基础和制度设计是影响口岸服务业发展方向的两大主要因素

产业基础是口岸服务业发展的基础条件，制度设计包括发展目标、园区面积、管理方式、制度创新能力等，对口岸服务业发展方向和发展潜力有着重要影响。根据产业基础和制度设计的影响程度与方式，我们可以把全球自由贸易区的口岸服务业发展大致分为四类：第一类是依托地理口岸优势和传统商贸历史发展而来的自由贸易区，通常以产业基础发展要求作为内在驱动力，以国际贸易和国际物流为发展核心，如欧洲地区早期的自由贸易区。第二类是经济相对落后或产业结构单一的地区设立的自由贸易区，往往具有明显的专业性功能性目标，通过特殊的制度设计帮助区域经济实现特定的发展目的。如孟加拉出口加工区和印度马德拉斯出口加工区主要以促进区内制造业企业出口为导向，美国夏威夷对外贸易区主要以发展仓储服务为主的保税仓储物流型对外贸易区为导向，但是专业性单功能的自由贸易区往往受国际贸易环境波动冲击较大。第三类是主要为周边产业发展提供外部贸易便利的自由贸易区，通常区内面积狭小，主要目的是为促进周边产业发展。如北美地区自由贸易区数量众多，但大多数占地面积小于5平方公里，区内主要依托海港或空港口岸发展国际贸易和国际物流，周边布局建设高技术产业园，发展尖端制造和高科技服务业，如美国杜勒斯对外贸易区。第四类是发展基础较好、发展时间较长、占地面积较大的自由贸易区，随着产业结构高级化和制度设计的不断完善，往往逐渐发展为综合性自由贸易区，带动国际金融、国际会展、国际旅游、商务服务等服务业发展。

2.自贸试验的制度供给从四个维度推动口岸服务业的发展

自由贸易区的制度供给一般从强化通关便利化措施、推动投资贸易自由化便利化改革、加强金融支撑、营造国际化营商环境四个方向不断演进，带动口岸服务业高级化发展。一是自由贸易区通常是依托区域航空、铁路、港口等枢纽口岸设立，建设初期通常是以通关便利化改革为切入点，带动口岸运输、口岸仓储、口岸查验、承兑保险等产业发展，成为区域国际物流和航运中心。二是自由贸易区作为地区贸易自由化与投资便利化的先行区，实施特殊的优惠政策和监管措施，服务业开放领域和开放程度不断深化，能够极大的推动进出口贸易、转口贸易、加工贸易、国际会展和国际旅游等口岸服务业加快发展。三是自由贸易区发达的国际贸易和国际物流必须以金融开放为支撑，国际上规模较大的自由贸易港通常都是国际知名的金融中心，拥有强大的物流金融、离岸金融、外汇服务能力，成为地区金融开放和资本运筹中心。伦敦港曾是全球最大港口，依托港区发展融资、换算、兑换、担保等各类航运金融衍生品，逐步发展成为全球顶级金融中心。四是通过对标接轨与国际自由贸易相适应的制度体系，提升政务服务和综合监管能力，打造国际化营商环境，吸引外商投资和跨国企业入驻，在国际产业分工和全球供应链体系中获得更多优势，成为区域经济的“增长极”和“发动机”，带动高端制造和研发、设计、商务服务等生产性服务业的发展。

3.口岸服务业的发展方向是“口岸-产业-区域”三位一体融合发展模式

全球化时代下，枢纽口岸已不仅是交通运输网络匯聚的通道，正加速成为世界城市体系的重要节点，牢牢占据国际产业链、供应链、创新链的价值高端。从自由贸易区口岸服务业持续发展角度看，港区经济无论在发展潜力、发展效益、抗风险能力、辐射力和影响力都优于港口经济。因此，口岸服务业发展的最终方向应是以口岸作为区域发展高端服务业和高技术产业的依托，实现口岸服务业空间布局和区域功能优化，形成口岸、产业、区域三位一体融合发展模式，促进口岸服务业和区域经济的繁荣。如汉堡自由贸易区大力发展临港工业和口岸服务业，并依托自由贸易区开展大规模都市拓展计划：汉堡市中心向南拓宽40%，建设具有居住、商务、休闲、购物、文化和旅游多重功能的“中央区”，同时重点发展媒体、数字和商务咨询、国际旅游产业。现在，汉堡自由贸易区不仅是欧洲发展最快、最高效的物流中心和供应链增值服务中心，直接带动航运业的发展，更是有效拉动了航空工业、精密机械和光学仪器制造等高科技制造业和金融、贸易、通信、商务服务、维修等口岸服务业的发展，实现产业重心转移和产业结构升级。如今的汉堡已成为欧洲重要的商业中心之一，是仅次于法兰克福的全国第二大金融中心和全国最大的保险业城市之一，全市3/4的就业人口集中在服务业，集聚了200多家金融机构、3500多家外国公司的总部或分支机构和100多个国家的领事馆。

五、推进四川口岸服务业发展：政策意涵及对策建议

面对新一轮开放大潮以及在全国层面构建陆海内外联动、东西双向开放新格局的重大战略部署，四川发展口岸服务业，应置身于“一带一路”建设中，更大力度推动制度创新，通过促进口岸设施互联互通、优化口岸服务业国际化营商环境，创新港城一体化发展机制，推进口岸服务业发展实现新的突破。

1.以设施互联互通为重点集聚口岸服务业发展要素

口岸服务业发展的“好不好”，关键在于依托的口岸门户枢纽的联通功能“强不强”。树立全球视野和国际眼光，谋划和打造一批链接世界、接轨国际的开放通道和合作平台，形成以四川为中心的国际互联互通格局，大幅度减少“走出去”和“引进来”的时间成本和交易成本，提高四川全球资源要素配置能力。一是提升口岸定位。口岸通道的建设不能仅仅着眼于交通运输通道作用，而应该结合贸易通道、供应链通道和创新要素通道进行考虑，形成面向全球的贸易、投融资、生产、服务、创新网络。二是完善口岸设施。整合国际空港、铁路港、内河港，构建形成高效便捷、畅达全球的空水铁联运体系，提升多式联运，成为西部地区大开发大开放的“门户”。及早部署5G通信，利用物联网、云计算技术、空间地理信息技术等，推进智慧口岸建设，增强空、铁、公、水口岸的集运输、分拨、储备、装卸和数据交换、分配、验收能力。三是丰富口岸功能。增强口岸国际货物枢纽和国际来往的门户功能，创新拓展海关监管便利化制度，提高口岸货物进出口岸的效率;建设 “四向”拓展的立体化互联互通战略通道，依托成都双流、青白江、泸州等枢纽口岸，沿东、西、南、北四个外贸地理方向，构建对外开放通道。

2.以营商环境国际化为抓手提升口岸服务业发展能级

营商环境就是生产力，发挥自贸试验区制度创新功能，建立与国际标准投资和贸易规则相适应的制度规则，形成稳定、公平、透明、可预期的一流营商环境，更多地引进跨国公司地区总部、营运中心等高层级高能级项目机构聚集口岸，促进口岸服务业发展迈向更高水平。一是进一步放宽市场准入。全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，坚持“非禁即入”，落实国家发展改革委、商务部发布的自由贸易试验区负面清单2018年版45条措施，实施负面清单为核心的投资管理模式和外资准入前国民待遇，同时坚持依法监管，为内外资，国企、民企等各类投资者提供公平竞争环境。把握国际贸易功能向服务贸易和离岸贸易转型升级的趋势，研究发布四川自贸试验区服务贸易领域负面清单，积极探索自贸试验区跨境服务贸易负面清单管理模式。二是优化企业全生命周期服务。全面对照世界银行营商环境评价指标，在企业设立环节，深入推进“放管服”改革，健全“互联网+政务服务”体系，建立“不见面审批”事项清单，探索“一枚印章办审批”。在企业运营环节，从简化贸易监管流程、实施个性化监管等方面着力，进一步提升企业获得信贷、电力、给水、燃气便利度。在企业事中及事后监管环节，探索建立市场主体信用积分管理制度，探索多部门信息共享、协同执法的贸易监管体系。同时，建立健全外商投资企业投诉工作机制，保护外商投资合法权益。

3.以港城一体化为方向促进口岸服务业可持续发展

港城一体化是发展自由贸易区的国际通行模式，港城一体化发展就是以产业生态圈思维发展口岸服务业，按照“一个口岸，建设一个产业新城”的理念，围绕口岸建设发展一批口岸服务业群，既包括直接为口岸服务的各种服务业，也包括口岸衍生出来的向前和向后延伸的产业。口岸服务业产业生态圈是指以口岸服务业为核心，按照产业链、价值链协作运作规律，整合相互关联的产业和业态，实现链圈式价值重构的开放式产业生态体系，本质是为了增强产业的发展黏性。依托双流、天府国际机场等空港口岸发展航空运营配套、航空发动机维修、航空总部、航空研发等空港枢纽服务，以及多式联运、航空物流、离岸贸易、服务贸易、跨境电子商务等适空型口岸服务业;依托青白江国际铁路港等铁路港口岸发展加工贸易、商品分拨集散、产能合作等适铁型口岸服务业;依托泸州内河港等水港口岸发展水运货代、水路物流等适水型口岸服务业，有效提高产业协同能力。坚持“人产城一体化”发展，精心布局一批文化、教育、医疗等生活服务设施，量身打造更优越的生活场景和消费场景，为企业、创业团队、投资提供宜业宜居宜游的一流环境。

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（责任编辑 王 娟）