吴沅箐 方 澜 殷 玮 WU Yuanqing, FANG Lan, YIN Wei

0 引言

目前，我国国土空间规划体系已确立，为了编制和实施“五级三类”国土空间规划，统一的底图和底数是基础。在国家新设立自然资源部前，规划、国土、海洋、环保、农业、林业等相关部门均制定了用地分类标准，作为部门规划和管理的依据，曾在支撑我国城镇化发展、自然资源保护方面发挥了积极作用。依据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“《若干意见》”），将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划。原有的空间规划在用地分类方面存在着标准不一致、相互交叉甚至矛盾之处，针对国土空间规划新形势和新要求，亟需一套统一的用地分类标准作为技术支撑。上海自2008年规划和土地管理机构合并以来，就开展了“两规合一” “多规合一”的探索，在用地分类方面积累了宝贵的经验。因此，本文以上海为例，探索新形势下国土空间规划用地分类标准，为我国其他城市提供参考。

1 现有研究综述

规划用地分类是近年来学界的研究热点之一。从现有研究来看，主要集中在分类体系构建理论、“多规合一”用地分类衔接、国土空间规划用地分类探索等层面。在分类体系构建理论方面，多维构架逐步成为专家共识，如戚冬瑾等[1]认为可以抓住规划过程的3个关键环节“调查—分析—规划”，构建出一个系统完整且具开放性的多维用地分类体系；程遥等[2]9认为应从规划多重目标和政策内涵视角，处理好功能性分类与政策性分类的关系，建立一个由中央政府统一界定的基本分类体系，以及一个由地方政府创设的叠加分类体系。……