李坤轩

摘要：[目的/意义]基于S省新型智库建设调研，提出推动地方新型智库建设的建议。[方法/过程]采取了实地调研、会议座谈、问卷调查等方式进行调查分析。[结果/结论]目前，地方新型智库在发展中还存在政策支撑不够、管理体制机制落后、高端智库缺乏、发展不规范不均衡、智库人才短缺、研究动力不足等问题。面对新形势新要求，要综合施策，促进地方新型智库步入良性发展轨道，主要措施有：强化地方新型智库发展的政策引领，推进智库管理体制机制改革创新，促进各类智库均衡健康发展，加强智库高端人才队伍建设，充分调动科研人员咨政研究的积极性。

关键词：新型智库  制度供给  体制机制  人才队伍  改革创新

分类号：C932

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2019.05.05

1  引言

智库又称“思想库”“智囊团”，是以服务公共决策为主旨，对制定公共政策能够产生一定影响力的非营利性专业研究咨询组织。智库在促进科学民主依法决策，推动国家治理体系和治理能力现代化方面具有十分重要的作用，体现着国家的软实力和竞争力。

近年来，特别是党的十八大以来，党和国家高度重视智库建设，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列推动智库建设发展的新思想、新战略，我国智库发展步入快车道，显现出多元化、多层级、多领域的发展新态势。中国特色新型智库建设在党和国家高度重视下，进入了一个大发展的时代。近几年中国特色新型智库发展成就显著，但尚处于起步阶段，面临各种各样的困难与问题，与新时代的经济社会发展需求还不相适应[1]，存在一些问题与不足，如地域间智库发展不平衡，智库研究内容碎片化，研究成果转化率低，智库人才队伍建设滞后，社会影响力和竞争力比较低，智库全面介入公共政策的体制机制尚未健全，等等。

地方新型智库是中国特色新型智库的重要组成部分，直接关系着我国特色新型智库的发展质量、综合竞争力，亟需采取行之有效的措施加以推进。本文基于S省智库建设的调查研究，就地方新型智库建设的现状、问题及对策进行探讨，以期在推动地方新型智库建设上有所助益。

2  S省新型智库建设基本情况

分析S省新型智库建设情况，对全国其他省市推进地方新型智库建设具有一定借鉴意义。为深入了解S省新型智库建设情况，调研组从S省范围内选取了68家相关单位进行了调研。在调研中坚持实事求是、问题导向原则，采取了实地调研、会议座谈、问卷调查①以及定性分析与定量分析等方法，访谈智库单位有关人员157人次。

调研结果显示，S省高度重视智库建设，把加强特色新型智库建设作为一项长远性、基础性、战略性任务来抓，推动新型智库建设成效明显，新型智库总体发展势头良好。从历史发展看，S省的智库发展历程可以划分为4个阶段：改革开放前的探索阶段，改革开放至80年代末的起步阶段，90年代初到2014年的稳步发展阶段，2015年以来的规范发展时期。经过多年不懈努力，S省目前基本形成了以党政机关智库、社科院智库、党校行政学院智库、高校智库、科技创新智库为主，企业智库和社会智库为辅的特色新型智库架构体系。

S省各类智库在参与决策、咨政服务方面积极作为，发挥了重要作用。其中，党政机关智库是党委政府决策的主要智囊，在党委政府决策中发挥着其他智库不可替代的作用。社科院和党校行政学院智库是智库的最重要组成部分，通过对各级党政干部进行系统培训和提交咨政成果服务决策。高校智库多是依托教育部、省和教育厅等各级各类研究基地和协同创新中心等平台，以研究中心、研究所等松散的研究团队形式存在，在机构性质、服务对象、经费来源、人员构成等方面有很大差异性，多数不是严格意义上的标准特色新型智库，但是研究实力比较强，具有转化为新型智库的有利条件。高校智库中少数为综合智库，多是依托本校优势学科成立的专业智库，主要为某一行业、某一领域的领导者提供决策咨询服务，在影响党委政府决策上发挥着越来越重要的作用，但是多数缺少直达通道。科技创新智库主要以省科协、省科学院、省工程咨询院为代表，具有机构健全、制度完备、平台完善特点，在科技政策、重大关键共性技术、前沿技术和社会公益研究等方面取得突出成就。企业智库近年来发展比较快，在国有企业改革中起到促进作用。省级社科类社会组织800余家，以省级级别挂牌的社会智库近20家，社会智库在丰富智库来源、健全智库结构、优化政务决策等方面发挥了积极作用。

3  S省新型智库建设存在的主要问题

调研发现，S省新型智库建设中还存在不少困难和现实问题，智库发展的内外环境、基础条件还有待改善。主要体现在以下几个方面。

3.1  政策支撑力度需要加强

从调研来看，S省现有推动智库建设的文件，提出的主要是有关智库建设的原则性要求，落实执行起来还要进一步细化，需要制定重大决策意见征集、政府购买决策咨询服务、咨政成果评价、智库建设资金保障等方面的配套政策文件。对智库建设发展的规划不够，智庫研究力量比较分散，系统性、整体性、协同性不足，S省实力较强的90余家新型智库主要分布在党政机关、党校行政学院、高校和科研院所、大型国有企业、社会组织等机构，由于分属不同的“条”“块”，缺乏统筹、服务、交流平台，各类智库之间交流不畅，同一系统智库之间也缺少经常性的沟通，协同创新能力不强，难以发挥整合集聚的规模效应。

3.2  管理体制机制相对落后

智库管理体制机制创新不足，改革力度还要进一步加强。智库参与决策机制不完善，目前S省智库参与党政决策的咨询环节和具体程序还不够健全规范，已有的智库政策文件执行还不到位，智库对党政决策的影响力比较有限。党委、政府需求侧与智库供给侧之间联系不紧密，决策需求供给链条脱节，重复研究现象比较严重，咨政成果还没有实现共享。调研显示，智库机构所做课题项目有51.4%来源于内部自主选题。咨政成果的报送渠道、转化渠道也不通畅，缺乏对咨政成果的回应反馈机制，70.6%的智库调查对象认为成果转化率不高。智库发展的多元化资金筹措机制还不健全，81.4%的智库经费依赖于财政经费，科研经费的管理使用办法相对滞后。

3.3  高端新型智库比较缺乏

S省智库在全国范围内的总体影响力不强②，国际化程度也偏低，高质量咨政成果比较少，对策研究“不接地气”的问题突出，服务决策的能力还不够强。

从上海社会科学院智库研究中心发布的《2018中国智库报告》数据来看，在综合影响力排名中，前40名没有S省智库;在分项影响力排名中，决策影响力、学术影响力、社会影响力、国际影响力等排名中，前20名没有S省智库[2]。

3.4  智库发展不规范不均衡

现有智库中有些还达不到特色新型智库的标准，严格意义上讲还不是真正的中国特色新型智库。各类智库发展不均衡，官办智库“一支独大”，社会智库发展缓慢、普遍比较弱小。对S省地市的调研表明，不同地域之间的智库发展不均衡，市级社会科学研究力量比较薄弱，县级尤其缺乏科研力量。

3.5  人才短缺制约了智库发展

智库的核心竞争力在于人才，一流智库需要一流人才支撑。从实践来看，人才缺乏仍是阻碍智库发展的瓶颈问题。调查显示，73%的智庫单位在专职人员引进方面比较困难，高端人才缺乏是制约智库发展的首要影响因素。一方面，地方智库人才队伍薄弱，队伍结构不合理，管理人员比例偏高，研究人员中搞理论研究的多，搞对策研究的少，关注具体策略的多，关注中长期战略的少，高素质人才特别是领军人才比较缺乏。另一方面，用人方面管得过死，机制不够灵活，缺少促进人才流动的“旋转门”制度，人才流动不畅，不利于高层次人才的培养、引进和脱颖而出。

3.6  科研人员咨政研究动力不足

调研发现，科研人员开展咨政研究的积极性不高，主要是因为现存的多种因素相互叠加，导致其咨政研究的动力严重不足：一是有的地方对智库建设的重要性认识不够，还没有把智库建设摆上重要地位。二是有的单位“重理论、轻应用”“重学术成果、轻咨政成果”，咨政成果未获得应有的价值评价，考核激励机制不到位。三是科研经费报销仍是难题，尤其是社会科学研究的智力劳动报偿未能充分体现。四是高质量的咨政成果产出困难，受制于多重因素，成果的形成具有时效性、复杂性，成果的转化具有不确定性。

4  推进地方新型智库发展的对策建议

结合对S省新型智库的调查分析，针对智库建设中存在的困难和现实问题，就加强地方新型智库建设提出以下对策建议。

4.1  强化新型智库发展的政策引领

政策制定、制度设计引领着智库发展，关系着智库未来的走向与成败，其重要性不言而喻。加强对地方智库建设发展的顶层设计和政策引领的主要措施如下。

一是健全完善配套政策文件。坚持问题导向，科学分解推进特色新型智库建设的各项任务，厘清部门责任清单、政策需求清单，积极推出促进地方智库发展的配套制度和政策文件，提升制度供给能力。

二是突出新型智库的地方特色。结合地方实际，立足于服务地方党委和政府的决策，研究制定特色新型智库建设的中长期发展规划，明确目标，统筹安排，科学布局，分类施策，分步推进新型智库建设，通过不断努力，集中优势力量培育一定数量具有重要影响力的品牌智库，重点建设若干涵盖区域发展战略、地方治理、公共政策、公共服务、生态文明、精准扶贫等重点研究领域的省级专业化高端智库[3]。

三是深化对智库重要性的认识。对智库建设的重要性认识不够是导致政策文件落地执行走样、执行不到位的主要因素之一。法治是治国理政的基本方式，当前，法治正成为中国社会发展的目标模式，法治既是一种状态，也是实现状态的动态的过程，这一动态的过程即程序[4]，智库在助推实现法治目标进程中具有不可忽视的价值。从推动国家治理体系和治理能力现代化视角看，地方智库既具有为地方党委、政府提供决策咨询服务的作用，在多元利益表达中也有其独特作用，有利于提高公共决策的科学化、民主化、法治化水平，有利于助推地方提升治理能力。有效发挥智库作用，需要深入开展党委、政府与智库之间的合作，将问政于智库纳入到党委和政府的决策参考体系之中，完善公共决策的程序机制，把智库参与决策咨询作为公共决策必经的法定程序，从立法上确立智库在党委、政府决策中的地位。

四是加强智库服务于党政决策的科学引导。引领地方智库立足本地，面向省域及全国，妥善处理理论研究与对策研究的关系，重点针对制约经济和社会发展的理论和实践问题开展研究，提出专业化、建设性的政策建议，体现政策研究的对策性、战略性和前瞻性。

五是增强政策文件的贯彻执行力。避免政策文件流于形式、“只开花不结果”，通过开展政策文件落实情况第三方评估、加强督导检查等方式，倒逼政策文件真正落地、见到实效。

4.2  着力推进智库管理体制机制改革创新

体制机制是智库生长发展的土壤，智库的健康发展需要良好的体制机制环境。与国家智库相比较而言，地方智库在运行机制上更多地依赖于地方党委和政府的政策支持。在推进地方智库建设过程中，地方党委和政府要充分尊重智库的建设发展规律，不断创新和优化智库管理体制机制的改革路径，促进智库实现科学发展、健康发展。

4.2.1  创新智库管理运行体制    积极探索不同类型智库的发展方式，搭建地方新型智库的体系架构、管理架构，逐步规范智库的工作机制和运行机制。比如，深化科研院所体制改革，改革智库现有组织形式，减少管理的层级，建立董事会、理事会等内部治理制度，形成有利于多出成果、多出人才的可持续发展机制，以此提升智库的综合竞争力。

4.2.2  创新智库参与决策机制    为公共政策提供高质量的决策咨询服务，是智库推动国家治理能力现代化的重要方式。智库的生存发展，离不开其智力成果的需求供给市场环境。如果没有决策需求侧的高度重视和具体制度保障，智库建设就是“剃头挑子一头热”[5]。党委、政府是智力市场的主要需求方，智库是智力市场的产品供给方。推动智库发展，需要搭建党委、政府部门与智库之间的需求供给链，加强决策需求侧与智库供给侧的紧密联系，改进决策需求信息发布、决策意见征集、决策任务委托的方式方法，尽快制定相关制度，完善政府购买决策咨询服务的供给体系，逐步形成长期的、稳定的需求供给链，从而实现供需有效对接、工作一体联动，保证智库按需开展咨政研究，尽可能地避免出现供需错位情况。同时，要注意开通智库咨政成果的专报绿色通道，及时向智库回应、反馈咨政成果的采纳情况。

4.2.3  创新咨政成果评价机制    作为知识产品的一种，智库的研究成果也需有科学合理的评价机制和激励机制，从而形成良性的竞争机制和学术环境[6]。要积极探索决策部门参与咨政成果评价的途径和方法，构建用户评价、同行评价和社会评价相结合的评价体系。把咨政成果是否进入党委、政府和有关部门的决策，以及成果的质量创新和实际贡献，作为成果评价的重要考核指标。将咨政成果纳入地方哲学社会科学评价体系，建立咨政成果与基础理论研究成果评价上的对接机制，研究制定咨政成果与基础理论研究成果并行的科研考核评价标准。

4.2.4  创新信息资源共享机制    智库开展科学研究、提出切实可行的政策建议，离不开全面、可靠、及时的数据支撑。如果没有大量的实际数据来支持，即便提出了政策建议，其科学性、可行性也会大打折扣。为此，地方应注重完善省情、市情信息发布制度，建立专门的综合数据平台，负责采集、分析和及时发布信息，服务党委、政府决策和智库咨政研究。要加大地方智庫官方网站、智库研究成果共享平台建设力度，发布智库研究工作动态和研究成果，促进研究成果和信息资源共享。建立面向智库专家的信息公开制度，在确保不泄露国家秘密的基础上，简化智库专家向有关部门申请使用规划、数据等相关材料的标准和程序。

4.2.5  创新合作协同发展机制    合作协同是集聚智库力量、重构智库体系的现实要求。要积极搭建决策咨询的服务平台，积极构建新型智库合作体系。比如，通过成立政府发展研究中心等方式，承担重大决策咨询和各类智库联系的服务职责;支持各类智库进行联合研究，促进智库资源从分散化向集聚化转变，从封闭转向开放，从独立转向协同创新，推动形成地方智库研究合力。

4.2.6  创新经费管理使用机制    深化科研经费管理改革，研究制定符合智库运行特点的、相对灵活的经费管理使用制度，把人力资本作为经费配置的首要因素，充分体现社会科学类科研的智力报偿，支持内部成果购买和后期资助奖励，破除传统报销制度对科研活力的禁锢，从根本上解决科研人员经费使用难问题。设立智库发展基金，出台鼓励社会向智库投入的优惠政策，通过政策引导社会福利资金的参与[7]，促进形成多元化的智库筹资运行机制，破解智库经费来源渠道单一问题，提升智库生存发展能力。

4.3  稳步推动各类智库均衡健康发展

推进新型智库建设，应坚持积极引导、规范管理，百花齐放、百家争鸣，开门办智库、开放办智库的发展思路，避免形成“一家独大”的局面，力促各类智库多元发展、均衡发展，发挥出智库集聚效应，输出更大的智力效益。

4.3.1  严格按照标准规范智库建设    目前，地方决策咨询机构数量不少，咨询机构如雨后春笋般涌现，但也存在良莠不齐的现实状况，有必要按照特色新型智库标准加以规制③。在推动地方智库建设实践中，一些省市在各自地方特色的基础上也提出了地方要求。推动地方新型智库建设，要按照中央和省市确立的标准条件，严格加以规制，加强规范管理，这是衡量决策咨询机构是否属于特色新型智库，以及能否按照特色新型智库建设发展的基础。

4.3.2  采取切实有效的推进措施    加强特色新型智库建设要与党和国家的机构改革工作紧密结合、协调联动、整体推进，统筹整合各单位、部门设置的科研机构，避免重复无序建设，解决研究单位多、散、小、弱的问题。要加大对重点智库的扶持力度，加强对基层智库的指导帮助，培植特色鲜明的区域性专业智库。重视社会智库的建设发展，在课题委托、资金支持、国际交流等方面加强政策扶持，发挥其代表性广、独立性强的优势。积极营造包容平等、百家争鸣、公平竞争的智库外部发展环境。参照文化事业项目减免税政策，对智库实行减免税支持。加强智库政策落实情况的督查，构建地方智库评价指标体系，通过对智库运行情况开展第三方评估，推动智库持续健康发展。

4.3.3  注重加强智库的内涵建设    内涵发展事关智库的生命力。一方面，地方智库要把握正确的研究方向。立足本地实际，找准自身定位，发挥独特优势，选择研究领域和主要方向，体现智库咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交等重要职能，积极为党委和政府提供决策咨询服务;围绕中心，服务大局，突出问题导向，理论联系实际，努力用新思路，新观点，新方法研究新情况、新问题;围绕党和政府的重大战略部署，着眼于经济社会发展的重大理论和实践问题，确定智库研究的主题，开展对策研究、咨政建言活动;加强数据的收集、分析和研判，及时对破解改革发展难题、促进经济社会发展的典型经验进行总结提炼，推动上升为政策举措。

另一方面，地方智库要彰显自身特色。智库应突出体现自身的独立性、专业性和对策性。智库的独立性，是指其开展研究不以营利为目的，研究成果要尽量保持客观、中立、公正，这也是智库的重要价值内涵。智库的专业性，是指其至少在某一领域能够形成开展研究咨询的核心竞争力，这种能力决定了智库的生存以及它是否能够健康和可持续发展。智库必须坚持专业性，回应公众疑问，引导舆论，教育公众理性思考[8]。智库的对策性，是指智库开展的研究并非单纯的理论深耕，多是针对特定问题的综合研判和战略谋划，以及如何科学有效解决问题的对策建议，要求理论分析与实践应用的紧密结合，提出的咨政建议要具有一定前瞻性、战略性，并且做到切实管用。

4.3.4  努力打造地方智库联盟    智库联盟是由多个智库和研究咨询机构组成的联合体，旨在联合各方力量，集结智力专家，有效整合智力资源，形成智慧合力，围绕某个领域或某些重大战略问题开展协同研究，更好地为党委和政府提供决策咨询服务。近年来，随着智库建设的逐步推进，国内陆续组建了多个新型智库联盟，比如，广东智库联盟、南京智库联盟、湖南智库联盟、山东智库联盟、“一带一路”智库合作联盟，等等;此外，有些省市还积极探索打造地方智库集群，比如，青岛市利用平台的影响力来凝聚全球智慧，重点建设以城市治理为核心的专业化高端智库，为地区发展建言献策，取得了较好效果。

4.4  大力加强智库高端人才队伍建设

人才资源是智库建设发展的第一资源。地方加强智库建设，必须高度重视智库人才队伍建设，应围绕重点领域，突出需求导向，加快形成服务于党委和政府决策的高端人才库。一是要建立高端人才与重点智库协作机制。可以采取双向选择方式，引导高端人才更多参与重点智库的咨政研究工作。二是要打造更加灵活的智库人才管理机制。探索建立重点智库的机动编制，用于引进学术带头人或者紧缺专业人才，比如，可以本着先松后紧的原则，允许智库在一定程度内超编引进高层次人才，超编问题逐步由单位内部自然消化解决。三是要鼓励智库柔性引进外部智力。推动智库单位建立智库外聘专家管理制度，在外聘专家的职称评聘、劳动报酬、课题经费使用等方面做出明确规定，以提升人才引进的吸引力。四是要坚持开放办智库。在事业单位去行政化背景下，推动智库科研人员与党政机关人员之间的无障碍流动，需要制度性的保障，应学习借鉴美国、英国等国家智库建设经验，加快研究出台具体措施，探索“研究员与厅局级”“副研究员与县处级”之间的套用转换机制[1]，建立具有中国特色的“旋转门”制度。完善智库人才到党政部门挂职锻炼、党政部门业务骨干到智库挂职锻炼机制，推动解决某些政策不接地气、智库研究成果与决策需求之间脱节等问题。五是推行智库人才培养工程。立足实际需求，有针对性地培养智库人才。发挥知名高校人才培养优势，拓宽智库人才培养通道，培育既有深厚理论功底又有解决实际问题能力的人才，形成老、中、青相结合的梯形智库人才队伍，助推智库发展水平提升。

4.5  充分调动科研人员咨政研究积极性

智库咨政产品的生产及产品质量的优劣，主要依赖于智库科研人员的智力付出。智库输出更多高质量、高品质的优秀咨政成果，必须充分调动科研人员的生产积极性，有效激发他们的内在潜力和内生动力。提升智库科研人员开展咨政研究的积极性，可以尝试从3个方面着力。首先，要改革创新科研咨询激励机制。合理评估智库科研人员的智力劳动价值，为科研人员中普遍存在的经费使用难减负，探索在科研经费使用中逐步提高绩效支出比例或者取消对绩效支出的比例限制。其次，要重视咨政成果的实际价值。完善咨政成果在科研人员的职称評聘、职务晋升和表彰奖励等方面的制度保障，加大咨政成果的奖励力度，在社会科学优秀成果评奖中设立咨政成果奖励专项，适度提高对咨政成果进行奖励的比重。再者，要畅通咨政成果的转化渠道。根据研究成果应用方向，以决策参考、学术报告、科普宣传等多种形式扩大对外传播，多渠道应用于经济社会发展实践，提高咨政成果的转化效能，激发智库科研人员开展咨政研究的活力，为经济建设和社会发展做出更大贡献。

参考文献：

[1] 上海社会科学院智库研究中心. 2015中国智库报告[R]. [2019-08-26]. https：//doc.mbalib.com/view/6d211fb47da7947df07d2d445fd2a765.html.

[2] 上海社会科学院智库研究中心. 2018中国智库报告[R]. [2019-08-23]. http：//www.3mbang.com/p-512274.html.

[3] 陈振明， 黄元灿. 推进地方新型智库建设的思考[J]. 中国行政管理， 2017（11）： 43-49.

[4] 马玉丽. 美国宪法的正当法律程序研究[M]. 山东： 山东人民出版社， 2016： 186.

[5] 李国强， 徐蕴峰. 学习习近平“智库观”， 推动中国智库建设健康发展[J]. 智库理论与实践， 2017， 2（2）： 1-10.

[6] 刘德海. 中国特色新型智库协调发展研究： 兼论江苏新型智库体系建构[J]. 南京社会科学， 2014（12）： 1-8.

[7] 张述存. 关于加强地方新型智库建设的几点思考[J]. 东岳论丛， 2015（9）： 5-9.

[8] 中国国际经济交流中心课题组. 中国特色新型智库构建： 现状、问题及对策[J]. 全球化， 2015（2）： 107-119.