贺静 郭伟锋

摘 要：梳理了1986年以来国家助学贷款的相关政策，并将其变迁划分为三个阶段：萌芽阶段、探索阶段和规范阶段。从利益相关者视角出发，国家助学贷款政策实施的过程中，利益相关者可以划分为政府机构、金融机构、高校和贷款学生。不同历史阶段，各利益主体之间的权、责、利随社会经济发展而变化，呈现出线性结构和闭合结构等两种关系。

关键词：利益相关者;国家助学贷款;政策变迁

中图分类号：G646 文献标识码：A 文章编号：1674-7615（2019）06-0063-06

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2019.06.009

An Analysis of Changes in Policies of National Student Loan in the Stakeholders’ Perspective

HE Jing， GUO Weifeng

（College of Economics， Guizhou University， Guiyang， Guizhou， 550025，China）

Abstract：By reviewing the relevant policies of the national student loan since 1986， this paper tends to divide the national student loan into three stages： the embryonic stage， the exploration stage and the standard stage. In the process of implementation of the national student loan policies the perspective of stakeholders can be divided into government institutions， financial institutions， universities and loan students. In different historical stages， the rights， the responsibilities and the interests of different stakeholders change with the development of social economy， showing two kinds of relations： linear structure and closed structure.

Key words：stakeholders;national student loan; changes of policies

縱观我国助学贷款的发展历程，国家助学贷款政策实施已三十余年。不可否认的是，其在促进教育公平、增进非义务教育学生的受教育范围上起到了巨大推动作用。从学生助学贷款制度设立之初，到高校助学贷款的实施，再到生源地信用助学贷款的推进与加强，学生助学贷款政策始终伴随着社会经济的变化而不断变迁。

依据国家助学贷款政策发展历程中颁布的重大文件或发生的重大事件，本文将其划分为三个历史阶段：萌芽阶段，1986年至1998年;探索阶段，1999年至2013年，其中，1999年至2006年以高校助学贷款为主要贷款方式，2007年至2013年高校助学贷款与生源地助学贷款两种助学贷款方式并行;规范阶段，2014年之后是生源地信用助学贷款时期。

自20世纪60年代利益相关者理论在西方国家崛起之后，80年代后期，其对英美公司治理模式的影响迅速扩张，促进了企业管理模式的转变[1]。随着利益相关者理论的发展，其相关研究快速渗透到各个学科领域，受到众多学者的关注、借鉴和运用，在理论和实践方面取得长足进展。利益相关者理论同样对社会研究领域产生重要影响。前哈佛大学文理学院院长罗索夫斯基将利益相关者理论引入到高校治理问题的分析。胡赤弟把利益相关者理论引入我国高等教育问题的研究[2]。杨玉杰、衣华亮利用利益相关者理论分析国家助学贷款中的利益相关者在权利、责任和利益的基础上进行博弈，从而达到一种“共赢”局面，保证贷款政策的顺利实施[3]。

用利益相关者理论对助学贷款问题进行分析，出发点是从利益相关者的关注与需求分析利益相关者的权利、责任、利益，进而全面、客观地了解该政策，是权衡各方利益的一种分析方法。

本文依据利益相关者的经典定义，将利益相关者界定为：在政策的制定、实施、反馈、调整过程中有利益关系的个人或者团体，或者是能够被政策影响或影响政策制定、实施、反馈、调整的人或团体。因此，本文剖析助学贷款政策中的利益相关者，可将其主要划分为：政府机构（国家）、金融机构、高校和贷款学生。此利益相关主体的权利、责任、利益也是不断动态调整、变化的。需要明确的是，国家助学贷款政策属于教育政策，不同于一般的社会福利政策。

一、国家助学贷款萌芽阶段（1986—1998年）

1986年，教育部，国家教育委员会发布的《普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法》[4]中，第三条规定“由国家向学生提供无息贷款。学校负责发放和催还等全部管理工作。贷款的原则是‘有借必有还’”。1987年，重新印发《普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法》[4];1993年，国家教委和财政部对1987年学生贷款制度的办法做出部分修改，规定学生贷款金额可以根据当地生活水平确定。此后，直到1998年，关于助学贷款再未出台其它相关文件。可见，这一阶段学生助学贷款政策基本沿用1986年学生助学贷款政策的相关规定。

此阶段国家助学贷款政策的利益相关者主要包括国家、高校和贷款学生。金融机构尚未参与到学生助学贷款政策实施的环节，故而还不是此阶段学生助学贷款的利益相关者，也不具有权、责、利的相互关系。

国家的权力主要体现在制定、实施学生贷款办法并“向学生提供无息贷款” [4];其责任主要体现在为家庭经济困难的学生提供助学贷款的政策保障，使所有学生能够享有平等的教育机会;其利益主要体现在为国家建设培养更多的人才，使家庭贫困的学生能够接受高等教育，维护社会稳定。

高校的权利主要体现在执行国家关于学生贷款的相关规定，建立高校具体学生贷款基金，保证贷款基金的专款专用;其责任主要体现在“负责学生贷款的发放和催还等全部工作” [4];其利益主要体现在培养出更多优秀的人才。

学生的权利主要体现为若在学习期间生活上有困难可以申请贷款，若获得奖学金后，生活仍有困难，同样可以申请贷款;其责任主要体现在拥有良好的道德品质，努力学习，按时、及时还款;其利益主要体现在国家的资助下完成学业后自我价值的提升。

总体而言，这一阶段学生助学贷款政策中，政府（國家）对学生贷款政策的制定起主导作用;高校是国家和学生之间的媒介;贷款学生是国家贷款政策的直接受益者。

二、国家助学贷款探索阶段（1999—2013年）

这一阶段，可以分为两个时期：1999—2006年是以高校为主体实施国家助学贷款政策的，高校是学生助学贷款政策的重要枢纽;2007—2013年是高校学生助学贷款和生源地信用助学贷款的并行时期，也是高校助学贷款开始逐渐退出历史舞台的过渡期。

1999年印发的《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》指定中国工商银行作为国家助学贷款的经办银行;教育部、财政部、中国人民银行和中国工商银行组成全国助学贷款部级协调小组，负责协调教育、财政、银行和学校之间的关系[5]。与1986年实施的学生助学贷款政策相比，该项政策首次将金融机构纳入学生助学贷款政策的实施过程。

2000年，中国人民银行、教育部、财政部三部委对国家助学贷款政策进行补充，主要从风险控制与管理上将中央贴息的城市由8个试点城市扩大至全国范围;除中国工商银行外，经办银行增加了中国农业银行、中国银行和中国建设银行[6]。2001年，中央各部委联合国家税务总局发文，积极推进国家助学贷款工作，从做好国家助学贷款工作的指导思想、制度完善、风险防范等方面加强完善国家助学贷款政策[7]。2002年，教育部发文，要求各地高校切实配合经办银行做好国家助学贷款工作，并协助经办银行加强对国家助学贷款管理，使国家助学贷款工作能真正落实到家庭经济困难的高校学生[8]。文件规定高校必须定期向上级主管部门和省教育厅汇报学生助学贷款工作，使国家助学贷款工作能够规范化和制度化。

2004年印发的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》指出：及时调整银行贷款利息的贴息方式、贷款学生的还款年限等，使政府、银行、高校、学生之间的经济关系、利益关系更加明确;加快县级以上资助管理中心的建设工作;公安部必须协助经办银行做好学生身份的核查工作;配套颁发《国家助学贷款风险补偿专项资金管理办法》《国家助学贷款财政贴息管理办法》《国家助学贷款招投标办法》及《中央部门所属高校国家助学贷款业务招标文本》等相关文件，从不同角度促进并保障国家助学贷款政策的健康发展[9]。

2007年8月，国家出台生源地信用助学贷款政策。生源地信用助学贷款由教育部、财政部、国家开发银行等相关部门组织实施，首先在江苏、陕西、湖北、甘肃、重庆等5省市展开试点，视情况在全国范围内展开[10]。这意味着从2007年秋季学期起，高校学生助学贷款形成两种方式：一是通过高校申请，商业银行发放的国家助学贷款;二是由国家开发银行实施的生源地信用助学贷款。2009年，财政部和教育部制定并发布国家助学贷款代偿暂行办法，提出高校大学生毕业后到中西部地区、边远地区的基层单位就业，且服务期限满3年者，其学费可由国家实行代偿[11]。2011年，财政部、教育部等部委联合制定退役士兵的学费、生活费资助，规定在校期间得到国家助学贷款应征入伍后复原学生所获资助首先用于偿还国家助学贷款[12]。

此阶段利益相关者主要包括：政府机构、金融机构、高校以及贷款学生。政府机构的参与主体结合社会与经济发展的主要任务出现增减，主要包括国务院、财政部、教育部、税务总局、公安部、中国人民银行等。金融机构参与主体也根据国家助学贷款政策要求有所增减，主要包括经办国家助学贷款业务的相关商业银行及国家发展银行。不同利益相关者的权、责、利可总结如下：

政府机构的权利主要体现在：国务院统一领导并协调各部委工作，并统一下达指令。财政部、教育部、公安部、税务总局在国务院的领导和协调下协作推进国家助学贷款工作。中国人民银行具体负责根据国家相关政策，确定国家助学贷款经办银行，审批有关办法，监督贷款执行情况;经办银行负责贷款的审批、发放与回收[5]。政府机构的责任主要是维护国家助学贷款健康持续发展，其利益最终体現在获得更多推动国家发展社会进步的人才。

金融机构的权、责、利根据校园地国家助学贷款与生源地信用助学贷款的不同而不同。校园地国家助学贷款中，金融机构权利与责任体现在协助高校做好贷款学生的助学贷款资金的发放工作;其利益主要体现在能够获得中央财政的贴息。生源地信用助学贷款中，金融机构的权利主要体现在统计贷款学生信息，做好贷款学生信息审核，发放助学贷款，回收助学贷款等工作;其责任是向上级相关部门定期汇报助学贷款情况，协助国家做好助学贷款的相关工作;其利益主要是在风险控制与管理政策下享有贷款利息贴息。与校园地国家助学贷款相比，生源地信用助学贷款中金融机构的权利和责任扩大了。

高校的权、责、利也根据校园地国家助学贷款和生源地信用助学贷款的不同而有所区别。校园地国家助学贷款中高校设立专门的学生贷款工作机构，并安排专门教师负责此项工作，其权利主要体现在做好贷款学生的信息审核工作与助学贷款的回收;其责任主要是定期向上级相关部门汇报学生助学贷款情况，向学生宣传国家助学贷款政策，并督促、引导学生及时、按时偿还助学贷款;其利益主要体现在培养更多家庭贫困但优秀的学生，能够获得政府对部分贴息的返还。生源地信用助学贷款中，高校的权利与责任只是向学生宣传助学贷款政策与督促学生还款;其利益是培养更多家庭经济贫困但优秀的学生。与校园地国家助学贷款相比，生源地信用助学贷款中，高校的权利、责任和利益都缩小了。

贷款学生的权利在原有的基础上增加对还款利息、还款期限的优惠[9];其责任也要求他们在贷款时必须如实填写相关身份信息，保证所填贷款资料的真实性和完整性，所贷资金要用于约定的用途，贷款期满应承担还款的全部责任[9];其收益依然体现在知识的获得，个人能力的提升。

在这一阶段，政府机构（国家）、金融机构（各经办商业银行和国家开发银行）、高校以及学生之间的权、责、利是一个不断调整和完善的过程，尤其体现在金融机构与高校权、责、利关系上的变化，但不变的是政府机构在国家助学贷款政策中的主导和协调作用。国家助学贷款的目标依然是：既要保证贷款学生的利益，使他们能及时、便捷地贷款，在读书期间没有贷款的压力，毕业后给予一定的还款优惠政策;又要保证贷款银行的商业利益，最大限度地降低金融风险，不会由于学生助学贷款而产生较大的利润损失。

三、国家助学贷款规范阶段（2014年至今）

这一阶段，通过高校申请助学贷款的政策完成其历史使命，逐渐退出对国家助学贷款审核与催缴的历史舞台;生源地信用助学贷款正逐步走向规范化管理，成为国家助学贷款的主要形式。

2014年，为更好地满足学生对国家助学贷款的需求，国家各部委决定调整国家助学贷款的资助标准和资助比例（包括校园地国家助学贷款和生源地信用助学贷款）[13]。资助标准和资助比例以学历为划分标准，确定具体助学贷款金额。2015年，各部委又对国家助学贷款政策完善给出若干意见，主要从贷款利息贴息、贷款期限与还款期限延长、助学贷款国家救助机制以及办理手续简化等方面保障、促进国家助学贷款政策健康持续发展[14]。

此阶段，利益相关者主要稳定为政府机构、金融机构、高校与贷款学生。政府机构的主要参与者依然根据社会与经济发展的需求增减。金融机构主要是以国家开发银行为主，其他商业银行积极参与。

各利益相关者的权、责、利主要维持生源地信用助学贷款的格局。政府机构的权利体现在主导方向、下达指令和协调;责任体现在维护国家助学贷款的健康良性发展;利益体现在人才培养和社会稳定。金融机构的权利体现在对国家助学贷款的发放与回收;责任体现在对贷款学生信息的搜集审核，并定期向上级部门及政府汇报;利益主要体现在获得贴息储备和良好客源。高校权利和义务主要体现为协助金融机构做好国家助学贷款的宣传工作。可见，此阶段高校对国家助学贷款的管理权利基本消失。贷款学生的权利主要是符合条件即可获得国家助学贷款，并享有各项国家助学贷款的优惠政策;责任是要诚信，按时还贷;利益主要体现在获得继续深造与自我能力的提升。

四、国家助学贷款政策变迁的启示

通过对国家助学贷款三个阶段政策变化以及对政策变化中利益相关者权、责、利的分析，可以总结出：在萌芽阶段，各利益相关者之间是一种线性传达与线性反馈的关系，高校是各利益相关者的枢纽（见图1）。在探索阶段和规范阶段，各利益相关者之间均呈封闭的环形，政府机构的主导、监督、下达指令的作用相同，贷款学生具有申请助学贷款及按时偿还助学贷款的责任和义务，不同的是高校和金融机构在校园地助学贷款与生源地信用助学贷款中的作用。在校园地国家助学贷款中，高校是政府和贷款学生之间的重要纽带，具有上传、下达及中间辅助金融机构的作用;金融机构仅负责贷款的发放，并享有中央财政对其的风险补贴;政府和贷款学生之间不发生联系（见图2）。在生源地信用助学贷款中，高校上传、下达的作用被金融机构所替代，高校对贷款学生仅起到政策宣传与督导的作用;金融机构成为政府和贷款学生之间的重要纽带，具有对贷款学生贷款资格审核、贷款信息收集、贷款发放与回收等作用;政府机构也承担起对学生贷款资格审核的部分责任，起到部分风险防范的作用（见图3）。

在国家助学贷款各历史阶段的变迁中，从利益相关者之间的权、责、利关系中可以分析出，各利益相关者在政策实施的过程中都获得相应的利益，也承担着相应的责任。国家助学贷款政策的发展与规范的过程中，高校从承担贷款回收的政治任务中得以解放，使其权利与责任趋于平衡。高校更应专注于自身使命的完成，注重贷款学生从经济扶贫转到精神扶贫：加强贫困学生思想道德建设，增强学生的大局意识、法治意识、社会责任意识，倡导科学精神，弘扬中华传统美德，注重通过法律和政策向社会传导正确价值取向。金融机构对贷款工作的不断完善，从其本职上体现出权利与责任的均衡。

政策是一个不断完善的过程，政府在其中起着强力的导向作用，银行是贷款政策实现的平台，高校是贷款学生和银行、政府间的纽带，学生是国家助学贷款政策中最直接的受益者。若要推动国家助学贷款政策的良性发展，政府在政策的制定、实施与完善的过程中必须兼顾各方利益，注意利益相关者各方的权利、责任、利益的对等，并加强为实现共同目标的认知;各利益相关主体只有在其职能范围内实现利益最大化，才能更好地完成相应职责，超越了职责范围的工作要付出更高的代价。为了保证国家助学贷款的可持续性，启用立法为国家助学贷款保驾护航是十分必要的。

生源地信用助学贷款政策向利益主体的职能的回归迈出了重要一步。从近年来政府关于生源地信用助学贷款政策的关注，高校助学贷款如学生贷款制度一样，在完成其历史使命后终将退出历史舞台，终将被生源地信用助学贷款取而代之。

无论是高校助学贷款还是生源地信用助学贷款，助学贷款的最终目标是助力脱贫攻坚伟大工程。助学贷款为广大家庭贫困学生提供完成学业的经济保障，学习更多的知识，掌握更多的技能，才能从根本上阻断代际贫困，才能真正使贫困地区摆脱贫困的限制，取得脱贫攻坚事业的最终成功。

参考文献：

[1] 陈宏辉.企业的利益相关者理论与实证研究[D].杭州：浙江大学，2003.

[2] 胡赤弟.高等教育利益相关者理论研究的几个问题[J].中国高等教育研究，2005（3）：38-49.

[3] 杨玉杰，衣华亮.国家助学贷款政策的利益相关者分析[J].辽宁教育研究，2008（1）：47-49.

[4] 国家教委、财政部关于重新印发《普通高等学校本、专科学生实行奖学金制度的办法》和《普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法》的通知[EB/OL].（2012-03-15）[2019-09-24]. https：//xsc.xmu.edu.cn/4c/93/c3047a85139/page.htm.

[5] 国家助学贷款管理操作规程：试行[EB/OL].（1999-08-17）[2019-09-24]. http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_621/201001/xxgk_81865.html.

[6] 关于助学贷款管理的补充意见[EB/OL].（2000-08-20）[2019-09-24]. http：//www.xszz.cee.edu.cn/index.php/shows/10/1213.html.

[7] 关于进一步推进国家助学贷款业务发展的通知[EB/OL].（2001-07-27）[2019-09-24]. http：//www.xszz.cee.edu.cn/index.php/shows/10/1210.html.

[8] 关于高等学校切实配合经办银行做好国家助学贷款工作的通知[EB/OL].（2002-05-31）[2019-09-24]. http：//www.xszz.cee.edu.cn/index.php/shows/10/1219.html

[9] 关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见[EB/OL].（2004-06-08）[2019-09-24]. http：//www.xszz.cee.edu.cn/index.php/shows/10/1222.html.

[10]高等学校学生资助政策简介[EB/OL].（2008-06-17）[2019-09-24]. https：//wenku.baidu.com/view/20a64ce29a6648d7c1 c708a1284ac850ad0204ad.html.

[11]高等學校毕业生学费和国家助学贷款代偿暂行办法[EB/OL].（2009-03-31）[2019-09-24]. http：//www.lit.edu.cn/jiuye/info/1023/4699.htm.

[12]关于实施退役士兵教育资助政策的意见[EB/OL].（2011-10-02）[2019-09-24]. http：//www.xszz.cee.edu.cn/index.php/shows/10/3627.html.

[13]关于调整完善国家助学贷款相关政策措施的通知[EB/OL].（2014-07-18）[2019-09-24]. http：//www.xszz.cee.edu.cn/index.php/shows/10/2750.html.

[14]关于完善国家助学贷款政策的若干意见[EB/OL].（2015-07-13）[2019-09-24]. http：//www.xszz.cee.edu.cn/index.php/shows/10/2751.html.

（责任编辑：杨 波）