王佳元

摘要：先进制造业与现代服务业融合发展是当前全球经济发展的重要趋势之一，也是产业结构升级和产业创新的重要推动力。随着两业融合范围不断扩大、程度不断加深，在市场准入、信息共享、行业标准和监管及政策设计等方面也暴露出一些不容忽视的问题。为加快推进两业的深度融合，本文在分析比较制造业与服务业政策差异的基础上，探讨了两业融合发展所面临的体制机制障碍，并提出了搭建两业融合发展平台、优化相关制度环境等政策建议。

关键词：先进制造业现代服务业两业融合制度障碍

随着信息技术、网络技术和数字技术等广泛应用于服务业和制造业，现代服务业与先进制造业出现了明显的渗透、互动、融合等现象。这种产业间以及产业内部行业间的融合发展已成为全球经济发展新的趋势之一，并成为产业结构升级及产业创新的重要推动力。我国先进制造业和现代服务业融合拓展的范围越来越大，融合程度不断加深，在新产业成长、新业态新模式发育、人才培育、技术创新、治理体系优化等方面均取得较大进步。但由于思想认识、制度安排、发展路径、政策设计等多方面原因，制造业和服务业发展政策仍存在较大差异，两业深度融合也面临着一些体制机制障碍，需要用改革开放创新的举措加以破解消除。

一、制造业和服务业发展的政策差异

概括而言，先进制造业和现代服务业发展政策在以下几个方面存在不同程度的差异。

（一）财税政策

我国是制造业大国，现行的财税制度设计仍带有浓厚的工业经济色彩。“营改增”前服务业重复征税的现象比较多，税负相对较重;“营改增”后，现代服务业由于缺少进项抵扣，享受到的财税优惠相对有限。一是普惠性的减税政策现代服务业受益不明显。现代服务业大多人力、智力资源密集，“轻资产”现象比较普遍，“营改增”后部分成本和进项无法抵扣，客观上会加大综合成本。因此，尽管财政部、税务总局、海关总署出台了《关于深化增值税改革有关政策的公告》，规定“自2019年4月1日至2021年12月31日，允许生产、生活性服务业纳税人按照当期可抵扣进项税额加计10%，抵减应纳税额”，但调研中发现，会计、法律、租赁、保理、研发设计、信息服务等智力密集型服务业企业仍普遍反映减税力度不够，税赋还是偏高。二是现代服务企业获取财税优惠的难度较大且方式较为单一。针对高技术企业的所得税优惠政策偏向于工业企业，对技术先进型服务企业的认定需同时符合多方面的条件，标准偏高，导致大批服务企业难以享受优惠政策。现代服务企业也较难享受延期纳税、投资抵免、提取投资准备金等税基式间接优惠方式，税收政策基本局限在税率降低、税额减免等直接优惠方面。目前，按照我国税法规定，个人独资企业可以不交企业所得税和分红税，只缴纳个人所得税。这虽然能够在一定程度上享受核定征收所带来的税收优惠政策，但是对合伙制等智力密集型服务业激励力度还明显不够。

（二）用地供给政策

我国城市建设用地标准未单独设立生产性服务业用地门类，没有国家层面的规划用地技术标准体系对生产性服务业做出详细的概念界定与用地类型划分，也没有建立既体现公正公平土地受让原则，又鼓励支持生产性服务业发展的土地出让价格测算标准。因此，在实际操作中生产性服务业项目的用地类型往往根据用途、位置等因素确定为工业用地或商服用地，其出让价格则参照相应类型执行。一是按照商服用地获取土地的生产性服务业项目，其土地价格远高于工业用地。根据自然资源部数据，2019年第一季度全国主要监测城市商服用地价格为7665元/平方米，工业用地价格仅为841元/平方米，商服用地与工业用地价格比为9：1。服务业各行业产出效益差异较大，不少行业盈利能力并不高，相差9倍的工业和服务业用地价格导致部分服务行业的土地价格与盈利能力极不匹配。二是按照工业用地获取土地的生产性服务业项目又往往受限于设计规范。受制于开发强度控制、建筑空间设计、配套设施建设等规范要求，难以满足相关生产性服务业的实际需求。三是生产性服务业用地优惠不易兑现。2014年国务院出台的《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》提出，经依法批准，对提高自有工业用地容积率用于自营生产性服务业的工业企業，可按新用途办理相关手续。但目前经营性用地用途调整一般需由政府进行土地收购储备，按照新规划的用途和指标以招拍挂方式重新公开出让。这种方式对于一些自身已具备转型发展服务业要求的企业来说，面临土地招标竞争导致的高额土地出让金付出或失去项目土地使用权的风险，使得许多存量工业用地事实上通过各种变相形式自行改变用途发展服务业，扰乱了正常土地市场秩序。

（三）融资政策

与工业企业相比，生产性服务业中小企业缺乏融资手段，融资能力较差，融资方式和有针对性的金融产品更加有限。从企业自身融资能力看，绝大多数生产性服务业企业规模较小，自有资金较少，自身积累不足，抗风险能力较弱，且行业性质决定了其“轻资产”的特征，企业资产更多表现为无形资产，加之信息不对称、资信水平较低等原因使其缺乏长期融资担保，难以满足商业银行信贷标准的要求，也难以在股票、债券等资本市场获得融资。从金融机构和金融产品看，经过多年实践，商业银行等金融机构对企业土地或厂房等固定资产价值的评估方法已比较成熟，程序也比较规范，但对服务业企业，特别是智力密集型服务企业无形资产价值评估的创新不足，至今缺乏合理的价值评估体系，导致适应生产性服务行业特点的金融产品较少，难以满足企业融资需求。

（四）水电价格政策

2007年国务院出台的《关于加快发展服务业的若干意见》明确提出，要进一步推进服务价格体制改革，完善价格政策，对列入国家鼓励类的服务业逐步实现与工业用电、用水、用气、用热基本同价。经过多年的价格管理体制和形成机制改革，我国服务业与制造业要素成本差距过大的问题得到很大程度缓解，商业用水、用电、用气价格已大致与工业并轨，但不少地方一般工商业用电仍高于大工业用电。如北京城区和郊区用电除了低谷时段，在其他不同电压等级、不同时段情况下，一般工商业电价还显著高于大工业用电。在水价方面，除特种行业外，商服用水和工业用水同属于非居民用水，大多享受同一个价格标准。气价方面，除居民用气和供热用气外，其余同属一般工商业及其他用气类别，也是同一个价格标准。

二、两业深度融合发展的体制机制障碍

经过持续深化改革扩大开放，近年来我国先进制造业和现代服务业融合发展的制度壁垒大幅消减，但在市场准入、信息共享、行业标准和监管等方面还存在一些不容忽视的体制机制障碍，制约着两业的深度融合。

（一）显性隐性市场壁垒依然存在

我国服务业开放仍然不足，在经合组织（OECD）发布的外商投资限制指数的68个国家中，2017年我国排第4位，远高于欧美发达国家，外资准入限制较严格的主要是银行、保险、证券、电信、医疗、教育、文化等服务行业。部分领域依然存在行政性垄断，对外资和民企采取准入资格、股权比例、业务范围等限制性措施，市场化机构的生存和发展空间受到挤压，造成相关行业服务价格虚高而服务质量却不能满足消费者需求。在政府补贴方面，国企相对于民企和外资也处于优势地位，一定程度上妨碍了市场公平竞争。根据世界银行发布的报告，2018年我国营商环境跃升至46位，进步巨大，但在办理施工许可、获得信贷、纳税、执行合同、破产办理、劳动力市场监管等方面与发达经济体还有一定差距。

（二）数据信息垄断和条块分割严重

伴随着新一轮科技革命和产业变革，以互联网、大数据、云计算、物联网、人工智能等高新技术发展引领的两业融合后所产生的新产业、新业态、新模式蓬勃发展，数据越来越有价值，并成为先进制造业和现代服务业融合发展的核心资源及生产要素。但受行政体制、条块分割、利益分配、法律法规等因素影响，目前普遍存在数据信息不能流通共享、信息资源碎片化严重、数据资源开发利用不充分等问题。先进制造业和现代服务业信息资源市场不完善，拥有数据资源的单位与企业视数据资源为自己的“垄断资本”，数据公开和共享的动力不足，大量信息系统中的历史数据长期闲置。由于数据不能共享流通，也导致“各起炉灶”、各搞一套、重复建设现象严重，造成很大财力物力浪费和规则标准混乱，这又进一步阻碍了信息资源的整合利用，制约了两业融合深度发展。

（三）新产业、新业态、新模式多头管理与监管真空并存

先进制造业和现代服务业融合催生了许多新产业、新业态、新模式，这些新经济在发展初期，技术的安全性、可靠性难以保证，产业化、商业化的基础不够牢固，与之相匹配的社会环境、法律制度环境、伦理道德环境尚未形成，而其内涵和内容在不断变化，新的经济形态和新的需求会不断产生，往往使得管理部门难以及时回应或反应过度，给行业管理和市场监管带来挑战。一方面，面对新情况新问题容易造成监管缺位。近年来，在服务业新产业、新业态、新模式领域出现了一系列负面事件，市场摩擦争端加剧，公共事件频发，与管理缺位和不到位有很大关系。另一方面，现有条块分割的管理体制，有时又会导致政出多门、多头审批、交叉执法等现象，监管过度使得处于萌芽阶段的新生业态缺少成长“观察期”，妨碍其发展壮大。

（四）行业标准及规范建设相对滞后

法律法规方面，部分生产性服务行业存在国内标准与国外标准、国家标准与地方标准不能对接，甚至相互矛盾的问题。一些行业规范和标准内容过于简单，对企业约束力不够，特别是针对日新月异、快速发展的新产业、新业态，更是普遍缺乏与之适应的监管方式和政策体系，与行业发展需要不相适应。信息化方面，众多企业由不同系统服务商建设了大量信息化业务系统，但缺乏相应的接口标准和规范，导致相互之间无法进行信息共享和业务集成，不能满足跨界融合、创新发展的需要。信用体系方面，相关法律法规比较零散，失信惩戒和守信激励机制不够健全，各类失信行为的失信成本偏低，尤其是互联网、电子商务、快递等领域个人隐私保护力度不足，隐私信息泄露问题严重。

（五）统计评价体系有待完善

随着技术不断进步及先进制造业和现代服务业深度融合，数字经济、共享经济、智能经济、创意经济、绿色经济等加速发展，成为推动新旧动能转换、促进两业深度融合、实现高质量发展的重要动力源。各地为抢抓发展先机，纷纷出台政策措施强力推动，如成都重点发展共享经济、数字经济等六大新经济产业形态，杭州力推“数字经济”发展，上海、天津、重庆聚焦智能制造产业等。这些由技术进步和两业融合形成的新经济作为新生事物，技术迭代快，跨界性、复合型特征明显，对其内涵和外延的认识不尽一致，目前还未能建立统一的分类体系和规范的统计标准，导致各地数据难以比较，容易造成分析研究和政策导向偏差。国家层面，尽管统计部门已建立了新产业、新业态、新模式“三新”经济的统计调查制度，并发布了有关测算数据。但是由于时间较短，尚未形成连续的统计数据，尤其是按此标准的各地统计数据比较缺乏。

三、推进先进制造业和现代服务业

深度融合发展的改革思路和政策建议

目前，全球科技革命正在掀起新一轮产业变革浪潮，我国大力推动新旧动能转换，先进制造业和现代服务业融合发展得到空前重视，应尽快优化相关制度环境，搭建两业融合发展平台，推动先进制造业和现代服务业向更广领域、更深層次融合发展。

（一）深化体制机制改革

第一，建立平等、规范的市场准入和退出机制。全面实施并完善市场准入负面清单制度，适时调整市场准入负面清单，进一步降低市场准入门槛，推动落实“非禁即入”。允许外资先进制造企业和现代服务企业依法平等进入负面清单以外的业务。弱化事前管理，减少审批事项，优化审批流程，规范审批行为。加大服务业领域开放力度，减少结构性政策，推行普惠性政策，特别是要打破金融保险、电信通讯、铁路运输、信息等生产性服务业进入的壁垒。除涉及国家安全外，各类服务领域对各种所有制企业开放，促进生产和服务要素自由流动，营造公平竞争环境。健全非营利性医疗、养老等机构出资人合理回报制度，对不能从事营利性经营活动的民办非企业单位要以奖励或合同规定的固定收益等方式允许出资人获得合理回报，彻底解决“准入不准营”和“准入不准盈”问题。

第二，破除两业融合发展中的各类显性隐性障碍。对现有审批和许可事项逐一深入论证，清理废除妨碍先进制造业和现代服务业融合发展的各种规定及做法，适度放宽相关的许可证制度，突破一些不利于产业融合的有形无形的行政性垄断和区域壁垒，吸引社会资本发展专业化、高端化现代服务业。对一些以备案、登记、行政确认、征求意见等为名的变相审批和许可事项，要尽快加以整改。着力打破现有条块分割的管理体制，对金融保险、电信、部分交通运输等垄断性服务业，重点推进准入方式、监管体制等体制机制方面的综合配套改革。清理规范各类前置审批和事中事后管理事项，明确确需保留事项的审批主体、要件、程序和时限，并向社会公开。继续推进商事制度改革。除特殊规定外，禁止设置限制服务企业跨地区发展、服务跨地区供给的规定，纠正各种形式限制、歧视和排斥竞争的行为。

第三，促进两业融合发展的政策融通。进一步推进制造企业主辅分离，放宽制造企业、拓展服务业务的准入门槛，探索以主营许可等方式解决跨行业经营的资质问题。鼓励产业、行业业务交叉和延伸发展，消除现代服务业和先进制造业在用地、税收、科技创新、金融、要素价格等方面的不合理政策差异，完善优化财税制度政策。涉及城市发展和公共服务的现代服务业用地，可以列为城市公共服务或公共设施用地，将用地规模、比例及布局纳入国民经济和社会发展规划、城市空间规划等，合理划定用地比例和年度用地指标。允许制造业企业现有存量土地使用类型变更为促进产业融合发展的服务业用地，并享受工业用地的相应政策，打通融合发展梗阻。鼓励制造企业将非核心业务流程外包，支持骨干、龙头制造业企业向服务型制造转型，发展成系统方案解决的总承包、总集成供应商。深化事业单位改革，加快研发、教育、培训、法律咨询等单位改制，支持具备条件的科技企业孵化器、检验检测认证、生产力促进中心等机构与行政部门脱钩、转企改制，推动建立一批第三方的研发机构、物流企业、节能环保企业等。鼓励在规模、信誉和服务质量上具有比较优势的生产性服务企业实施跨行业甚至跨地区兼并重组，拓展延伸产业链，发展个性化定制服务、网络精准营销、融资租赁、全生命周期管理等商业模式，促进先进制造业和现代服务业实现良好互动契合。

第四，创新政府监管方式手段。对于新产业、新业态、新模式采取包容审慎监管态度，给予其发展成长“观察期”，既不一上来“管死”，又严守安全底线。探索由细则性、事后处罚式、行业归属性监管向触发式、事前指导式、功能性监管转变，并在分类监管、柔性执法、多元治理等方面探索创新，以建立容错机制，包容属于发展初期的新生业态。只要不触及安全底线，就采取包容态度;一旦出现坑蒙拐骗、假冒伪劣、侵犯知识产权等行为，就坚决依法严管。适当放宽新经济领域的准入条件和企业设立门槛，建立健全基于大数据的科学决策、社会治理和市场监管机制，構建审慎包容的数字经济治理新模式。加强人工智能、生命科技、大数据等领域的相关伦理和社会问题研究，探索建立符合未来科技产业发展规律的新产业、新业态、新模式监管体系。

（二）进一步扩大开放合作

加快建立开放合作平台，鼓励龙头企业、骨干企业、平台企业等“走出去”，将一些业务流程转移到海外，建立面向全球的开放式制造服务网络，在全球范围内优化布局研发中心、生产基地、物流基地、营销中心，深度参与国际分工合作。把握国际服务产业转移的机遇，引导制造企业和服务企业增强核心竞争能力，取得国际认可的生产和服务资质，积极承揽国际工程项目，承接跨国公司外包的业务流程，带动中国装备、技术、标准、认证和服务“走出去”，建立战略合作关系，在开放竞争中拓展空间、提升水平。搭建多层次国际交流平台，发挥重点行业优势，大力发展电子商务、现代物流、工业设计、科技服务、节能环保等产业，积极开展招商引资、引智推广融合发展模式。通过在“一带一路”沿线国家进行产业布局，实现跨境先进制造业融合发展，从而进一步加强国际合作，实现合作共赢，推动“一带一路”建设的实施。

（三）支持技术创新和模式创新

第一，加大资金扶持。设立由政府引导、多方参与的先进制造业和现代服务业深度融合的专项基金，对融合发展的重大项目、重点工程、载体平台、品牌标准、改革试点等给予支持。加大对融合发展的重大共享关键技术和产品研发的支持力度，重点突破一批服务型制造核心技术，让优质的生产要素流向先进制造业和现代服务业，形成良好的融合生态。细化深化专业分工，鼓励生产制造企业改造现有业务流程，推进业务外包，加强核心竞争力，同时加快从生产加工环节向自主研发、品牌营销等服务环节延伸，降低资源消耗，提高产品的附加值，实现专业化细化分工条件下的两业融合发展。深化科技体制改革，畅通科技成果转移和转化渠道，加快研发成果转化为产业和实际运用的步伐。充分发挥高校、科研院所和企业内部实验室的科技优势，鼓励支持应用高新技术、先进适用技术改造提升传统产业，着力破除制约先进制造业和现代服务业融合发展的技术瓶颈。

第二，强化互联网、大数据、人工智能等为代表的新一代信息技术在两业融合中的应用。当前，互联网、大数据、云计算等科技手段更加深刻地影响着我国两业融合发展。近期应积极推动先进制造业生产模式、组织模式、商业模式、管理模式等转变，不断催生新产业、新业态和新模式。推动制造企业数字化转型，通过工业互联网、工业物联网、智能制造的快速发展，大力发展数据驱动型服务、大规模个性化定制服务、产品全生命周期服务。加强技术创新、商业模式创新的知识产权保护，特别是对先进制造业和现代服务业的融合创新保护，以适当的激励机制引导权利人共享创新成果，构建科学合理而有效的现代化知识产权制度。

（四）促进数据、产能、平台的开放共享

支持建立一批适合融合发展的共性技术研发平台、公共服务平台、大数据平台，搭建先进制造业和现代服务业“对接平台”，优化服务体系，创新服务手段，促进产业融合。推动工程（技术）研究中心、重点实验室、检验检测机构等各类创新平台对外开放，提升科研平台社会化程度。大力推动政府部门数据共享、公共数据资源开放、公共服务资源分享，建立数据开放共享和交易机制。鼓励企业、高校、科研机构成立产业联盟，通过共同研发、成果转化、共有品牌、统一营销等方式，分享人才智力、仪器设备、实验平台、科研成果等创新资源与生产能力，形成资源共享、信息互通、优势互补的互动发展格局。支持企业产能共享，鼓励传统制造企业利用共享经济开放资源和产能，打造协同生产或服务平台。

（五）建立适应融合发展的人才供给体系

第一，构建面向两业融合发展的复合型人才培养体系。先进制造业和现代服务业融合是建立在信息技术和知识基础上的融合，中高级人才资源对两业深度融合发展特别重要。应优化人才培养模式，培育壮大复合型、创新型人才队伍。适应两业融合发展趋势，促进教育改革、事业单位改革与产业融合衔接配套，激发事业单位活力，提高教育服务质量和效率。鼓励高等院校和职业技术院校面向市场需求增设交叉学科，特别是两业融合发展急需的专业。建立人才培养专业动态调整机制，适时调整优化相关课程体系设置，系统构建两业融合发展的人才培养方案，尽快培养大批具有融合战略观念、跨行业驾驭能力、较强综合素质的复合型人才。支持产业融合教学研究，探索建立以创新创业为导向的人才培养机制，鼓励教师进行教学改革项目研究。引导国内外高端专业培训机构定向培训通晓国际商贸理念和规则、具有先进制造业背景的高级现代服务业商务人才。完善企业与高等院校联合培养人才的机制，建立相关领域应用人才实训基地，注重人才创新意识和创新能力培育，有针对性的培养掌握专门技术和专业知识的复合型人才。

第二，进一步创新人才引进、激励和评价机制。实施更积极、开放的人才政策，构建完善复合型、创新型人才引得进、留得住、流得动、用得好的政策体系。建立两业融合创新人才库，制定、完善人才吸引政策，广纳海内外优秀人才，特別是两业融合所必须的各类高端领军人才。鉴于高端人才往往以大量的培养培训投入为支撑，探索对高端人才实行培养培训费用加计扣除政策，鼓励人力资本投资，促进人才结构升级。突破现有人才管理评价制度，创新构建既能包容产业融合发展、又行之有效的人才评价机制。研究制定复合型人才职称评审绿色通道等政策，为两业融合、新产业新业态等人才群体提供专场评审。建立开放共享的高层次人才信息交流平台，通过联合办学、联办课程、参观互访、研讨交流等多种形式，加强复合型、创新型人才互动交流与合作，定期发布重点行业引才目录，实现两业融合人才供需信息的高效互通，为两业融合发展提供人才支撑保障。

（六）健全标准、统计、法律法规体系

按照国际惯例和通行法则，结合我国两业融合发展实际，制定适应融合发展领域的技术、流程、管理等标准，鼓励融合发展领域的龙头企业、骨干企业等主体参与相应行业应用标准制定。完善生产性服务行业标准体系，提高行业的专业化、规范化水平，扩大服务标准的覆盖范围，建立开放式的服务标准化格局。

第一，改革完善统计制度，制定、完善两业融合统计指标体系。进一步加强两业融合企业认定方法和指标体系研究，设计出台突出反映产业融合发展水平的评价指标体系，如制造企业的服务业收入（房地产收入除外）占总收入的比重、生产性服务业增长率等指标，拓展完善两业融合统计调查指标和分析评价指标。建立健全两业融合统计分类，创新两业融合调查方式方法，完善两业融合统计调查体系，探索开展服务型制造等概念术语、参考标准和评价体系研究制订及应用推广。充分利用现代信息技术生成两业融合统计数据，将部门行政记录和大数据作为两业融合统计数据的重要来源。构建与国际先进水平接轨的、科学合理的生产性服务业统计指标和评估指标体系，提供可靠、可比的官方统计数据。实施两业融合发展形势定期分析报告制度，定期进行统计监测和动态跟踪，为引导各级政府决策、建立考核体系等提供依据。

第二，健全完善促进两业融合发展的法律法规。推进两业融合发展的立法进程，加快制订修订相关法律法规，不断建立健全与两业融合发展相关的法律法规体系。加强社会信用体系建设和公民诚信体系建设，建立健全跨部门协同监管机制和联合惩戒机制，加强信用信息的公开与共享，积极推进诚信体系建设制度化。研究制定电子商务、互联网、大数据等新产业、新业态、新模式的相关法律法规，进一步引导、规范、保障先进制造业和现代服务业深度融合发展。

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责任编辑：李蕊