霍建国

摘要：由于国际经济贸易格局的变化，国际市场竞争日趋激烈，国际多边贸易规则不断受到冲击和挑战，致使世界贸易组织的权威性受到严重影响。2018年以来，美国、欧盟和加拿大等成员已就改革问题先后发表了书面意见，提出了各自的主张和建议，中国商务部也发表了针对世贸组织改革的有关文件和主张，并正在积极地同有关成员进行沟通和协调立场。2019年二十国集团领导人大阪峰会已同意启动世贸组织改革。但从目前的进展看，改革仍充满了矛盾，美国、欧盟、日本和中国各自的立场和诉求相差甚远，难以达成一致。中国应高度重视世贸组织改革进展及动向，厘清多边贸易体制发展困难的真正原因，未雨绸缪，争取获得主动。

关键词：世贸组织改革国际多边贸易贸易规则

1995年成立的国际多边贸易组织全面继承和捍卫了1947年关税与贸易总协定和1994年乌拉圭回合谈判的全部成果，世界贸易组织（WTO）独特的工作机制和以规则为基础的约束机制成功的开创了国际贸易的治理模式并得到了广大成员国的高度认可和支持。进入21世纪，由于国际经济贸易格局的变化，国际市场竞争日趋激烈，主要贸易大国和利益集团针对21世纪新规则的博弈日益凸显，导致国际多边贸易规则不断受到冲击和挑战，致使WTO的权威性受到严重影响。2018年以来，美国、欧盟和加拿大等成员已就改革问题先后发表了书面意见，提出了各自的主张和建议，中国商务部也发表了针对WTO改革的有关文件和主张，并正在积极地同有关成员进行沟通和协调立场。2019年二十国集团（G20）领导人大阪峰会已同意启动WTO改革。但从目前的进展看，改革仍充满了矛盾，美国、欧盟、日本和中国各自立场和诉求相差甚远，难以达成一致。中国应高度重视WTO改革进展及动向，深入把握、未雨绸缪，争取在国际社会获得主动。

一、厘清国际多边贸易体制受阻的真正原因

要推动多边贸易体制改革，必须厘清多边贸易体制发展困难的真正原因。改革不是推倒重来，更不是为了满足部分国家的关注和诉求，国际多边机构的存在和发展是兼顾各方利益的一种复杂的平衡过程，其中大国更应主动承担相应的责任和义务。

（一）多哈发展回合谈判被无限期拖延迟滞

2001年多哈回合谈判的启动主要涉及三方面议题：一是发展问题几乎涵盖了贸易领域与发展相关的一切诉求;二是市场准入问题涉及农业、非农产品和服务贸易领域的市场开放取消各种关税和非关税措施;三是修改和完善相关规则，如反倾销、反补贴纪律及争端解决机制规则的修改完善，对区域贸易协定相关规则的完善，对环境产品自由化以及可能启动的新加坡议题规则的讨论等。应该说多哈回合谈判同前8轮多边贸易谈判相比，议题覆盖面最广、力度最大，涵盖了96%的全球贸易，市场开放目标是乌拉圭回合的三倍，根据计划全部谈判应在2005年1月完成。多哈回合之所以被稱为发展回合主要是因为当时有两大背景：一是2000年9月联合国召开了千年首脑会议，提出了新的千年发展目标，全球都在关注发展问题，特别是欠发达国家的脱贫问题;二是2001年9月11日美国受到恐怖主义袭击后，美国对外政策将联合更多国家反恐作为首要任务，全球反恐行动被提到议事日程，在此背景下美国不得不迁就发展回合谈判的有关要求。

多哈回合受阻的原因是多方面的：一是议题过于广泛，且参加方多达142个成员，难于达成一致;二是欧美各自关注点不同，缺乏利益驱动的积极性;三是国际利益格局发生复杂变化，发展中成员在全球贸易中的份额不断升上，为维护发展中成员的利益，更多的发展中成员结成了不同的利益集团，坚决捍卫发展利益并对美欧形成压力;四是区域贸易协定的兴起和快速发展对多边统一规则形成新的挑战;五是围绕规则解读难以协调一致。总之，多哈回合谈判的失败，主要是欧美国家经济发展困难加大，面对新兴工业化国家的崛起，新的贸易保护主义有所抬头，暴露了WTO协商一致原则的弱点。

（二）上诉机构因大法官缺失而面临瘫痪

WTO成立后，上诉机构的工作得以加强，乌拉圭回合关于争端解决规则与程序的谅解是对争端解决机制的全面修改和更新。与原关贸总协定争端解决安排相比，新规则赋予上诉机构独立的裁决权。WTO的上诉机构由7名大法官组成，负责审理专家组报告中有关法律问题的上诉，上诉机构的裁决是终审裁决，各方必须执行。上诉机构的法官由被公认的法律、国际贸易和WTO专家组成，其国籍地域分布具有广泛的代表性，每位成员任期4年，经WTO成员同意还可以连任一届。由于美国对上诉机构裁决的不满和抱怨，故意迟滞新任法官的遴选工作，目前仅剩3人工作。美国迟滞的理由是上诉机构工作效率低下，平均案件的裁决需13个月的周期，比规定的9个月要滞后4个月，同时抱怨上诉机构法官裁决不够公正等，并多次提出改革上诉机构的要求，希望重新回到关贸总协定的争端解决机制，致使目前的上诉机构无法正常工作。

（三）贸易政策审议机制形同虚设

WTO贸易政策审议机制一直是WTO的核心功能之一，与争端解决机制和贸易谈判一起被称作WTO的三大支柱。为了遏制贸易保护主义，关贸总协定从第七轮谈判开始就尝试加强对缔约方贸易政策的监督和审议，并于1979年11月通过了“关于通知协商争端解决和监督的谅解”。通过设立总理事会特别会议，建立了对多边贸易政策的审议机制，由总理事会每年召开两次特别会议，审议贸易制度的总体发展。在程序上，为了便于审议的进行，一般由被审议的成员准备一份国别报告，通报被审议期间其经贸政策的演变和实施。WTO秘书处同时准备一份详细的汇总报告，由秘书处就相关成员有关经贸政策的演变和实施提出独立的中性的分析报告。WTO成员则基于这两份报告在审议开始前对被审议成员进行提问。被审议成员需在规定期限内对提问进行答复，尤其是针对主要成员贸易政策审议，各成员的关注度和参与度是较高的。

目前审议机制存在的主要问题有：一是审议机制与WTO其他功能脱节难以发挥有效的约束职能，且审议结果不具有强制性;二是成员通报表现不佳，大多数成员均难以按程序要求定期提供相关通报，削弱了审议的效果;三是对主要贸易大国的审议更难以促进实质性解决问题，且由于大部分发展中成员对规则的把握能力不足，影响其参与审议的有效性。

（四）区域贸易协定发展对多边贸易规则形成新的挑战

区域经济合作并不是WTO成立后的产物，早在20世纪70年代就已陆续产生，例如欧共体的诞生和逐步加强，拉美安第斯共同体、南部非洲关税同盟、海湾合作委员会以及东南亚国家联盟的成立和诞生都是重要的区域经济合作组织。20世纪90年代后，随着全球化的快速发展，主要贸易大国区域经济合作进入了新的发展阶段，1994年北美自贸区的建立，亚洲太平洋经济合作组织（APEC）的启动，特别是在2008年国际金融危机后，美国推动的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP）等超大型自贸区的出现，这些自贸区的存在和发展推动了全球经贸格局和国际经贸规则加速演变。从经济的角度分析，自贸区的发展总体有三大影响：一是贸易创造效应明显，自贸成员间通过相互降低关税，取消贸易限制，通过降低成本可以达到扩大贸易的效果;二是贸易转移的效果，自贸协定的参与方通过在内部实行自由贸易将使参与方减少自外部进口的机会，转为从自贸伙伴进口，从而导致贸易流向发生变化，这种贸易转移的效应会导致自贸协定非参加方被边缘化，贸易利益将受到较大减损;三是众多区域贸易协定的存在对WTO多边贸易规则形成新的挑战。随着全球分工从最终产品转向以产业链为基础的要素分工，发达国家在全球化的争夺焦点发生明显变化，政策关注点更多地从货物贸易转向服务贸易，从关注边境贸易政策转向更加关注一国边境后政策，从自由贸易转向所谓公平贸易。为适应这种新的竞争需要，发达国家特别是美国正从规则层面入手，绕开WTO多边体制，在区域合作层面推进新的规则和标准，将自贸协定视作推行国际经贸新规则的试验田，企图打造21世纪贸易协定的新模板，占据未来发展的制高点。这些新规则和新标准的规范内容从贸易政策延伸到产业政策、环境标准、劳工标准，规范领域从边境措施延续到边境后，远远超出传统贸易协定的范畴，从而对国际多边贸易规则形成了严重的挑战。

（五）美国的单边主义政策对多邊规则造成破坏性影响

美国长期以来奉行的单边主义政策对WTO的规则形成严重冲击和破坏，特别是特朗普总统执政以来奉行的“美国优先”和“美国第一”的单边主义政策对国际多边贸易体制形成了新的冲击和挑战。例如，美国随意引用WTO 的保障措施条款和国家安全例外条款，以美国国内1962年贸易法和1974年贸易法为依据，强行对部分国家钢材和铝制品加征关税以及对中国开展301调查等行为，都是明显违背WTO多边贸易规则做法的，这种行为同WTO多边贸易规则及争端解决机制的要求是完全背离的。尽管国际社会和WTO对美国的单边主义不断发出警告和指责，但长期以来美国习惯于国内法大于国际法的做法，美国的行为不仅引起了WTO主要贸易伙伴的反对和抵制，同时也是对多边贸易规则的践踏和挑衅，如不加以纠正，多边贸易规则的严肃性将遭到彻底破坏。

二、WTO改革面临的矛盾及主要成员的关注点

自2018年以来，美国总统特朗普多次抱怨WTO对美国不公平并威胁要退出WTO，美国贸易谈判代表莱特希泽在出席第11次贸易部长会议期间公开提出了对WTO的改革建议，此后在WTO理事会又多次提出针对发展中国家享受差别优惠待遇的改革意见。关于美方提出的WTO改革意见，我们应认真研究对待，对其不合理的建议应予以主动批驳，并提出可行的改革建议。

（一）关于发展中国家差别优惠待遇问题

WTO机制中关于发展中国家的差别优惠待遇问题是一个重大的原则问题。自WTO成立以来，发展中国家积极参与多边贸易体制，目前成员已达164个，其中85%属于发展中成员，实际情况是部分成员的经济贸易发展确实发生了巨大的变化，这一变化符合联合国确立的千年发展目标的要求，是一个积极的变化，其取得的成绩应予以充分的肯定。而美国提出的新的标准初看上去似乎有一定的合理性，但实际上其动机和科学性是有问题的。首先，同WTO的宗旨是相违背的。《马拉喀什声明》明确指出WTO的宗旨是为了促进贸易与就业发展，实现经济发展的繁荣。如果过早的剥夺掉部分发展中国家享受差别优惠待遇的权利，将会对这些国家的发展带来新的矛盾和压力，不符合WTO的基本宗旨。其次，差别优惠待遇只是一个原则，并没有明确的标准，在实际执行中是通过谈判承诺来实现的，体现了共同而有区别的责任，这一原则的存在是WTO 的一个创举和魅力所在，符合众多发展中国家的实际情况。在过去的发展中也证明了这一原则的存在是有利于激发更多的发展中国家参与到多边贸易体制中来共同推动全球贸易的发展，效果是应予以充分肯定的。第三，WTO 的原则是协商一致，个别国家的标准不应成为强加在众多成员头上的一个新的标准。所以美国提出的标准应由广大的发展中国家充分发表意见，并做出最后的选择。

（二）坚决抵制美国关于对发展中成员分类的标准

美国于2019年初直接向WTO理事会提出了关于发展中成员继续享受差别优惠待遇的四条标准，主张四类成员不应再继续享受差别优惠待遇，包括经济合作组合（OECD）国家、G20国家、高收入经济体成员、贸易额占全球贸易0  .5%的经济体。我们注意到近年来随着全球经济和贸易的发展，不少发展中国家在全球贸易中的比例已发生了积极的变化，这一标准会涉及到众多的发展中国家，相信很难被广大发展中国家所接受，甚至会严重影响到发展中国家经济贸易的平稳健康发展。在国际经济治理和多边贸易体制改革的问题上，坚持共同而有区别的责任是一个重要的原则，任何一个国际机构的存在如果只是为了维护少数国家的利益，而忽视了大多数成员的切身利益，这样的机构肯定是难以发挥其作用和影响力的。所以WTO的改革重点不应是针对发展中国家的改革，而应将改革的重点定位到加强和巩固WTO的作用和影响力方面。

（三）明确WTO改革的重点和急需推动解决的问题

我们认为WTO改革不应采取颠覆性的改革方法，而应坚持其行之有效的基本的原则，如促进贸易和就业的发展目标。协商一直的有关原则，坚持公开、透明、公平公正的原则等。当前WTO的改革应以完善其机制为主，首先要解决的问题是如何加强WTO的工作机制及其权威性，如何尽快解决上述机构工作机制瘫痪问题以及当前面临的国际经济贸易的新变化，对于原有的部分规则如何进行完善和修改，以及对于新形势下发生的一些新的贸易行为如何界定并明确新的贸易规则和要求，以进一步促进全球贸易的发展及全球经济的繁荣。

（四）国企中性竞争政策和产业政策的标准问题

从目前全球自贸协定发展趋势看，欧美国家在这一轮改革中都高度关注国企的中性竞争政策和过度的产业政策支持问题。在这一问题上我们肯定会面临来自欧美国家的限制和挑战，但应该指出国企的存在是世界各国普遍的现象，实行严格的界定标准和创建公平法制、一视同仁的竞争标准是完全必要的。我国人大会议通过的外商投资法已为我国各类企业构建统一的竞争环境奠定了良好的基础，我们愿在推进公平法制的营商环境方面做出持续的努力，但应注意在具体的规则和標准的确定过程中应平衡考虑发达国家和发展中国家的具体情况，标准不应是针对新兴经济体的，同样应对发达国家存在的公开和隐形的产业政策和补贴予以严格的约束和限制。总之，这将是一项技术性很强、十分复杂的谈判过程，需要根据我方利益，既要坚持原则又要保持一定的灵活性。

（五）针对上诉机构的改革

关于针对上诉机构的改革将是此轮改革的重点之一，我们应认真对待争端解决机制改革问题。美国指责争端解决机制“越权”主要是因为上诉机构按WTO协定裁决妨碍美使用国内法应对所谓“非市场导向的政策和做法”。所以美国希望推翻现有的上诉机构的终裁程序，重新回到关贸总协定的争端解决机制。这是一种明显的倒退，相信主要成员均难以接受，我国在尽快恢复WTO争端解决机制的裁决功能方面与欧盟、日本的立场基本一致，改革的目的关键是要继续加强上诉机构的作用并发挥其权威性，约束美国的单边主义和以国内法为主的霸权主义做法，将美国关进制度的笼子。关键是要先恢复上诉机构的法官遴选机制，当然也可考虑增加上诉机构成员数量，延长任期等一些合理化提议。

三、中国参与WTO改革应把握的有关策略

（一）积极主动参与WTO改革，注意发挥中国的作用和影响力

此次WTO改革对中国尤其重要，WTO改革的成败对中国的发展模式和理念是一次重要的考验，其重要性明显要大于对美国和欧盟的影响。因此，中国对WTO改革应采取积极主动态度。当前WTO改革面临的形势和矛盾是极其复杂的，其中所讨论的议题涉及多个领域，如发展中国家的差别优惠待遇争议、透明度原则和通报机制的要求、产业政策和补贴的规范使用、国企竞争政策问题等，大部分改革的谈判内容都同我现行政策存在一定的差异和矛盾，将超越我国商务主管部门的职责范畴，需有关部委的配合并提供相应的谈判口径，有些还需要党中央、国务院的授权，建议商务主管部门应早做预案准备，加强同有关部委的沟通协调，如有必要应尽早成立更高级别的协调决策机构。

（二）WTO改革对中国深化改革开放意义重大

坚持深化改革开放是国内经济、社会可持续发展的需要，同时也是中国参与国际多边合作和在国际组织中发挥积极作用的需要。要将推进WTO改革与深化国内改革开放密切联系起来，明确符合国家长远利益的改革重点和节点，真正将外部压力转化为内部动力。同时也要确定哪些关键点是我们的底线，是必须坚持的。在把握大势的背景下，我们才可以更好地把握国内改革开放的方向和目标;通过加快深化国内改革，才能更主动的为推进WTO改革提供必要的政策环境，并使我国在新一轮国际多边规则的博弈中处于主动。

（三）抓紧研究WTO改革的有关内容及贸易规则的修订与重塑

目前美国没有对WTO规则改革提出具体方案，但通过分析美国签署美墨加自由贸易协定（USMCA）以及推动跟欧盟、日本的自贸协定谈判的有关内容，不难看出美国正在构建一个替代WTO的全球贸易规则的框架。美国改革的主张可以从美贸易谈判代表罗伯特、莱特西泽2017年在第11届贸易部长会议期间的讲话中看出一些端倪，此外TPP规则的模板也充分反映了美国的主张。因此，在推动WTO改革的同时，中国应该高度重视对全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）及USMCA的研究，找出哪些是符合中国发展利益的条款，推动国内的政策调整。对于中国目前执行有困难的规则条款，要注意把握谈判策略，争取达成于我有利的谈判结果。

（四）推进WTO改革，中国要处理好同欧盟的合作问题

WTO改革主要是看中美两国的博弈结果。中美双方都是最重要的贸易大国，中国不可避免将与美国在多边改革中发生对抗和冲突。我们既要坚持原则，维护我长远利益，更要兼顾好缓解中美矛盾和针对WTO改革的利益平衡。此次WTO改革要特别关注欧盟的态度。欧盟较关心的是上诉机构的改革、公平竞争政策及补贴规则的修改，美国更希望改革发展中国家的差别优惠待遇，约束国有企业的竞争行为等。在改革的诉求方面，特别是在如何约束美国的霸凌做法方面，我们同欧盟有一定的共同诉求，因此我们同欧盟应尝试在WTO改革中加强协调立场，共同抑制美国的霸权主义。因为要想制衡美国必须要处理好与欧盟的合作关系，特别要加快推进中欧的双边投资协定的谈判，以推动中欧合作进入一个新的发展阶段。目前中欧联合提案的方式和副部级沟通机制已正式启动，最近又针对上诉机构改革问题提出了联合议案并取得良好效果。因此我们还需要继续寻求在多个改革议题上同欧盟的合作。

（五）跟踪了解日本的态度，避免日本成为美国的工具

我们注意到日本不仅有意愿推进WTO改革，而且在推动WTO改革问题上愿意扮演一个贸易大国的角色，发挥积极作用。因此我们必须要加强与日本的沟通合作，借当前中日关系改善之际，继续加大力度推动中日、中日韩FTA的进程。此外中国也要注意美欧日之间及其与成员之间的矛盾，以利分化瓦解、巧妙利用。

（六）做好舆论宣传工作

WTO改革的舆论宣传工作十分重要，美国明明是WTO规则的破坏者，但其经常在国际场合颠倒黑白，把自已说成是一个受害者，反而不断批评指责中国是WTO规则的破坏者，并将改革的矛头指向中国，同时还不断地拉拢其主要贸易伙伴企图结成同盟。对此我们应予以坚决的反击，向全世界阐明WTO面临艰难困境的真实原因，充分认识到美国奉行的单边主义危害，以及其在改革问题上狭隘之意。针对WTO的改革宣传要注意做好两方面的工作：一是针对改革议题的舆论宣传，如维护多边贸易体制的权威性，如何约束个别贸易大国的单边主义行为，为什么要维护发展中国家的差别优惠待遇，为什么要维护最惠国待遇原则等。二是针对WTO的改革议题及改革的方向一旦有了倾向性意见，我们一定要做好早期的舆论宣传工作，如规范的产业政策、不可诉的补贴政策、国有企业改革、公平竞争条件等议题，有必要做好国内宣传，统一思想，既有利于促进WTO改革的谈判，也有利于推动国内市场化改革，争取主动，避免欧美借改革之机批评和丑化我国形象。

从目前形势判断，WTO改革是我国面临的一场复杂艰巨的多边博弈，任重而道远。需要明确哪些是利益攸关的、哪些是必须坚持的、哪些是可以体现灵活性的，尽快组织专业团队加强对重大问题的研讨、做好各种预案。要警惕WTO改革中可能存在的陷阱，同时也要注意发挥中国的智慧和影响力，力争通过改革为我国开创一个良好的可持续发展的外部环境。

责任编辑：沈家文