我国渐进式延迟退休年龄政策研究

2019-08-06陈莹

合作经济与科技 2019年16期

陈莹

[提要] 近年来，我国老龄人口逐渐增多，老龄化问题日趋严重，我国原有的退休政策已经不能满足社会的客观需要，我国提出要实行渐进式延迟退休年龄的政策，以“小步徐趋、渐进到位”的方式推行延迟退休年龄政策。本文基于渐进模型理论分析我国采用渐进式延迟退休年龄政策的优势，从符合人口发展规律、解决人口老龄化问题、缓解养老保险压力、发挥老年劳动力优势等方面分析我国采用渐进式延迟退休年龄政策的必要性，針对渐进式延迟退休年龄政策存在的问题，提出与二孩政策协同推行、与养老金并轨相适应、推行弹性退休机制、建立配套激励机制鼓励延迟退休等相关对策建议。

关键词：渐进式;老龄化;延迟退休

中图分类号：F241.34 文献标识码：A

收录日期：2019年5月8日

一、研究背景

（一）政策背景。根据国家统计局统计，2016年，我国15～65岁的人口有100，260万人，占全国总人口的72.5%，2017年我国65岁及以上的人口为15，831万人，占全国人口总数的11.4%，我国已进入严重的老龄化阶段。老龄人口的增多意味着劳动适龄人口的减少。2017年，我国15～65岁的人口有99，829万人，占全国总人口的71.8%，比2016年劳动适龄人口总数减少了431万人。随着人民生活水平的提升和医疗保健的发展，我国人口的平均预期寿命有很大的提高。2015年，我国人口的平均预期寿命为76.34岁，比2010年的人口平均预期寿命高出1.51岁。退休政策制定之初，我国人口平均寿命较低，退休年龄平均不到55岁，但由于近年来我国老龄化规模较大、速度较快，以往实行的退休政策已经无法适应目前劳动力人口比重的变化。党的十八届三中全会提出要实施渐进式延迟退休年龄的政策，以渐进的方式推行延迟退休年龄政策。渐进式的延迟退休年龄政策的可控调整能有效避免政策不当造成的风险。人社部表示，2017年出台延迟退休政策，将设立5年的缓冲期，2022年正式实施，从2018年开始，女性退休年龄每3年延迟1岁，男性退休年龄每6年延迟一岁，建议到2045年，男性和女性退休年龄均达到65岁的政策目标。我国渐进式延迟退休年龄政策的制定充分考虑了社会各界的意见，在政策制定时做到公开、公正、民主，协调多方利益，制定出科学合理的延迟退休年龄政策，确保政策目标的实现。

（二）文献综述。国内大部分学者从延迟退休可以弥补老龄化带来的劳动力缺失问题、减轻养老负担、缓解养老保险金压力等不同方面认为延迟退休年龄政策是十分必要的。苏春红、李齐云（2014）通过对退休年龄延迟政策的福利效应、财政效应与劳动力市场效应的分析，认为延迟退休年龄是实现代际公平、保持养老保险制度财务可持续发展的必然选择。席恒、翟绍果（2015）认为退休年龄政策本质上是劳动者的劳动贡献与退休后所享福利之间的均衡，要建立公平、合理、科学的退休年龄确定与调整机制，应该在充分考虑劳动者工作期间的劳动贡献后，并结合退休年龄的影响因素进行修正。刘晓光、刘元春（2017）通过实证分析，认为实施渐进式延迟退休年龄政策能够显著提高劳动力供给和经济增长，延迟退休产生的二次人口红利潜力巨大，可以有效地缓解由工作年龄人口下降所带来的不利影响。田立法、梁学平等学者（2017）认为年龄越大、受教育程度越高、身体越健康、收入越高的居民更易于接受渐进式延迟退休年龄政策;身处管理岗的居民要比非管理岗的居民更易于接受该政策;政府机关、事业单位、国企、外企单位的职员更容易接受延迟退休政策。渐进决策模型是林德布洛姆针对传统理性决策的不足而提出的一种决策模型，是对理性决策的批判模型，其核心要意是在决策者原有政策的基础上，通过不断修改和调整，以适应现有社会出现的新情况。本文在渐进式理论模型的基础上，分析我国延迟退休年龄政策采用渐进模式的优点以及必要性，然后探索渐进式延迟退休年龄政策存在的问题，最后提出相关对策建议。

二、渐进式延迟退休年龄政策制定的必要性

（一）符合人口发展规律。渐进式延迟退休年龄政策根据我国老龄化趋势和劳动力变化情况以及人口平均预期寿命制定，对旧的退休政策进行修改和调整，具有较强的预测性。随着不断提高的人民生活水平和医疗保健水平的提升，我国人均预期寿命不断增高。据统计，2015年我国人均预期寿命为76.34岁，比2010年增长1.51岁，按照人均预期寿命的发展趋势来看，我国人均预期寿命每5年增长1岁左右。为了保持政策的延续和可行性，我国渐进式延迟退休年龄政策在2022年至2045年之间渐进实行，预计到2045年男女退休年龄均为65岁现实可行。世界大多数国家的退休年龄都在65岁左右，我国现行的退休年龄相对较早。延迟退休年龄政策是一个循序渐进的过程，决策者能按照人均预期寿命的预期把握调整的节点和节奏制定渐进性延迟退休政策，符合我国人口的发展规律。

（二）渐进式延迟退休能解决人口老龄化问题。我国老龄人口发展速度快、规模大，老龄化趋势越来越严重，将造成多种问题。第一，老龄人口数量的增多造成劳动适龄人口数量的减少，劳动力严重短缺。2017年我国劳动适龄人口总数比2016年减少了431万人，2017年我国老龄人口所占比重比2016年上涨0.6个百分点。第二，2017年我国老年抚养比为15.9%，比2016年增长0.9个百分点，老年抚养比的上升给家庭和社会造成较大的负担。推行渐进式延迟退休政策延长老龄人口的退休年龄，老年人能最大限度发挥工作优势，增加劳动力供给，不仅能缓解劳动力需求的压力，可以增加储蓄，促进消费，从而产生二次人口红利，对经济建设依旧起到积极的推动作用，还能减轻家庭的抚养负担。

（三）渐进式延迟退休能缓解养老保险的压力。我国现行养老保险制度实行社会统筹和个人账户相结合的模式，社会统筹部分的给付方式是现收现付制，是代际之间的转移支付。老龄人口的增多对我国社会保障体系造成巨大的压力，甚至造成养老保险基金收不抵支的情况，导致个人账户“空账”现象的存在。渐进式延迟退休能促使老龄人口积蓄的增多，增加个人账户的基金积累，延迟退休老龄人口缴纳的社会养老保险金不仅能提升退休后的养老待遇水平，一定程度上还能缓解养老保险基金不足的问题。

（四）渐进式延迟退休能发挥老年劳动力优势。年轻劳动力精力充沛，但缺乏有效的工作经验。老年人在工作中积累的经验还是可以发挥较大的作用，不仅能指导年轻人的工作，还可以对年轻劳动力进行工作培训。在工作年龄结构上，老年劳动力能与年轻劳动力进行有效的互补，不仅增强活力，也起到稳重作用。渐进式延迟退休为老年人提供了继续就业机会，充分发挥了老年人的优势，满足老年人在工作上自我实现的需求，使老龄人口继续在工作中发挥作用，增加社会对老龄人口的认同感，提升老龄人口的社會地位，使老龄人口的价值得到升华。

三、渐进式延迟退休年龄政策存在的问题

（一）缺乏和其他相关政策配套衔接。我国渐进式延迟退休年龄的政策缺乏与其他相关政策配套衔接，主要体现在与二孩政策的衔接和养老保险机制的配套。2015年，我国为应对日趋严重的人口老龄化实行全面二孩政策。计划生育时期，规定每个家庭只能生育一个孩子（除部分少数民族），严格控制我国出生人口的数量。随着时代的发展，独生子女适龄嫁娶，组成家庭，却肩负着巨大的抚养压力，不仅要抚养自己的子女，还要赡养双方父母。延迟退休年龄会在一定程度上减少社会抚养比的负担，且延迟退休年龄政策比生育二孩政策对劳动力供给增加的效果更为明显。目前，渐进延迟退休政策仅围绕延迟退休年龄展开，没有充分考虑到生育政策和延迟退休年龄之间的关联，未制定同步实行的协调方案。渐进式延迟退休年龄政策在养老保险制度方面的配套政策未充分考虑养老保险金双轨制带来的公平问题，缺乏和养老保险并轨改革衔接配套，也没有解决延迟退休年龄和养老保险制度的改革相适应的问题。

（二）现行男女退休年龄存在不公平。历年来我国女性平均预期寿命均高于男性平均预期寿命。而在退休政策中，男性退休年龄普遍晚于女性退休年龄，存在5～10岁的年龄差距。再者，在女性就业时，部分企业会因为女性劳动者在适龄时期婚育，造成有效劳动时间的减少，便多聘用男性工作者，因此女性的职业生涯高度一般不如男性工作者，这对女性来说是一种不公平。渐进式延迟退休年龄政策预期目标是，2045年不论男女退休年龄均在65岁。目前，男性退休年龄为60岁，女性退休年龄为50岁，即使渐进推行，男性工作者也比女性工作者晚退休很多年。随着社会男女平等观念的提升和女性平均预期寿命的延长，现行男女退休年龄差距较大，显现出对男性的不公平。

（三）缺少职业区别对待。我国制定的渐进式延迟退休年龄政策是面向全社会的所有劳动工作者，制订方案较为笼统，没有针对不同职业的劳动工作者制定差别性的政策内容，笼统的渐进式延迟退休政策可能会使部分职业的劳动工作者利益受损。一些工作危险、劳动强度大、收入较低的低层工作者因为身体透支、能力不足或其他原因希望提早退休，却因为延迟退休年龄政策的推行延长自己的工作时间，从他们的利益角度出发，他们不愿意延迟退休年龄政策的推行。相反，部分高层人员从事脑力活动较多，身体素质良好，不愿意提前退休，希望能延长自己的退休年龄，继续发挥自己的价值，这种情况下，过早退休是对劳动价值的浪费。

（四）退休年龄缺乏弹性。现实生活中，有的人希望早早退休，有的劳动工作者希望延迟退休，迫于政策的推行，无法实现自己的选择，对公民的自由选择权来说缺乏民主性。渐进式延迟退休年龄的政策表示法定退休年龄最终会达到65岁，关于退休年龄的内容上缺乏一定的弹性。目前，延迟退休政策只以劳动工作者的年龄作为唯一参考，没有从劳动工作者所做出的贡献、自身条件、身体状况多方面权衡。

四、完善渐进式延迟退休年龄政策

（一）与二孩政策协同推行。二孩政策和渐进式延迟退休年龄政策的实行，一定程度上来说都是为了解决人口老龄化带来的劳动力短缺的问题，二孩政策在人口出生方面积极引导，为未来劳动力的供给埋下伏笔，具有滞后效应，渐进式延迟退休政策促进老年劳动力继续就业，一方面是为了解决当前劳动力供给不足的问题，具有即时性。两个政策缺一不可，若只实行二孩政策会导致当前劳动力短缺，阻碍社会经济的发展;若只推行延迟退休年龄政策会造成未来劳动力的匮乏。因此，政府应将短期政策和长期策略结合起来，并协调配套实行，在劳动力供给方面实现互补，促进社会经济的发展。

（二）与养老金并轨相适应。退休双规制是指不同体制内的退休人员享受到的退休养老金制度不同，机关事业单位的工作人员由国家财政拨款发放养老金，个人不用缴纳养老保险金，而社会企业的工作人员由工作单位和个人共同缴纳社会养老保险金。这种退休双轨制度严重打压了企业劳动工作者的积极性。2015年我国实行养老金双规制改革，规定机关事业单位职工的养老保险由单位和个人共同缴纳，同样采取“统账结合”的模式。国家应在此基础上完善我国的社会保障制度，在社会福利方面，制定与延迟退休利益相关的措施，保障渐进式延迟退休政策顺利推行。渐进式延迟退休应该注重公平和效率，在面向机关事业单位和社会企业实行统一的延迟退休政策，促使延迟退休和养老金并轨改革相适应，实现社会公平退休、养老。

（三）推行弹性退休。政府应针对不同职业的劳动工作者、不同劳动工作的身体状况，制定差别化的渐进式延迟退休年龄政策。不同行业的情况不同，笼统的退休政策不能满足劳动工作者的利益诉求。例如，高危行业的劳动者因为工作的危害性，建议可以在法律规定的范围内提前退休，对身体状况较差、丧失劳动能力的劳动者，允许提前退休。渐进式延迟退休年龄政策还应该考虑个人的意愿，有的老年工作者希望最大限度地发挥自己的价值，渴望延迟退休，有的老年人渴望提早退休。面对这种情况，渐进式延迟退休年龄政策应做出良好的应对机制，应在科学的范围内建立弹性的退休政策，满足不同老年劳动者的需求，可围绕法定退休年确立一个灵活的退休年龄区间，不仅利于渐进式延迟退休年龄政策目标的达成，还利于满足不同老年工作者的利益需要，促进社会和谐稳定的发展。

（四）建立配套激励机制鼓励延迟退休。老年劳动力中存在这样一些群体，他们认为延迟退休会造成自己养老金数额的减少。但事实并不是这样，延迟退休使个人账户积累增多，在此情况下，计发月数减少，提高了养老金的替代水平。因此，在渐进式延迟退休年龄政策的过程中，应向公众明确解释延迟退休的必要性和相关信息，让老龄人口从内心接受延迟退休政策。政府还应该建立相应的配套激励机制，完善劳动者的福利，激励老年劳动者积极工作，从而顺利达成政策目标。由于男性退休年龄晚于女性的退休年龄，可以对男性工作者发放适当的福利，使他们在心理和精神上得到满足，从而保证社会稳定，保障渐进式延迟退休年龄政策目标的实现。

渐进式延迟退休年龄政策的推行是社会的客观要求决定的，不仅可以增加劳动供给，还能一定程度上推动经济增长，是有效解决人口老龄化问题的重大举措。我国推迟退休年龄的政策采用渐进形式，在原有退休政策基础上修改和调整，具有灵活性较强、降低决策风险的优点，利于社会的稳定发展。然而，在政策制定和实行过程中还存在一些问题值得深入研究，只有解决了这些问题，渐进式延迟退休年龄政策才能更好地实行。