摘 要：申根协定体系取消了成员国之间的内部出入境检查，同时加强了外部边境检查和管理，在确保成员国安全稳定的同时促进了人员、货物的自由流动和经济的快速发展。申根协定体系下的一体化出入境检查措施主要包括出入境检查法律制度、组织架构和运行机制三个方面的一体化，其成功的经验和先进理念可以为我国出入境检查机关开展国际合作提供借鉴。

关键词：申根协定体系 一体化 出入境检查

一体化出入境检查制度是申根协定体系中最核心的内容，是指申根国家出入境检查部门在维护出入境秩序和国家安全的基础上，统一采取的促进边界线两侧人员、货物快速流动的各种措施的统称。1985年《关于逐步取消边界检查的条约》（申根协定）提出了建立一体化出入境检查制度的初步要求，经过30多年的发展，申根区一体化出入境检查制度变得越来越完善，使得人员、货物跨越边界壁垒的成本大大减少，极大的促进了欧洲经济社会的发展。

     一、申根协定体系下一体化出入境检查制度的形成和发展

（一）一体化出入境检查制度的孕育

第二次世界大战之后，欧洲国家成立了共同体，旨在整合欧洲内部统一市场，取消贸易壁垒，打造一体化经济联盟。欧共体的三大基础性条约中规定允许人员、资本、服务和货物在成员国之间自由流动，这就要求欧共体和各成员国认真考虑软化边界检查制度。在欧共体层面，1986年《单一欧洲法案》定义了在欧共体层面实现人员自由流动、取消内部边界检查和统筹外部边界管理的目标。在成员国层面，1960年比利时、荷兰、卢森堡签订了《关于比荷卢外部边境出入境管理的公约》，统一了三国间外部边境检查措施。1984年的法国和联邦德国签署了《萨尔布吕肯框架协议》，允许欧共体成员国在穿越两国边境时无需接受检查。取消出入境检查，统一出入境管理制度的思想就此孕育。

（二）一体化出入境检查制度在欧共体框架外产生

1985年6月14日，法国、德国、比利时、荷兰、卢森堡在《萨尔布吕肯框架协议》的基础上签署了《关于逐步取消共同边界检查的协定》，称之为“申根协议”。这份协议规定了成员国之间取消对人员、车辆的检查，保留出入境检查人员在边境口岸执勤和进行必要抽查的权利。1990年6月，原先签署协议的5国又签订了一份内容更为详尽和具体的协定，称之为《关于执行申根协定的条约》，将申根区边界分为内部边界和外部边界，规定了人员出入境检查和共同签证制度以及相配套的警务、司法合作制度。

（三）一体化出入境检查制度并入欧盟制度框架体系

1997年欧盟成员国订立了《阿姆斯特丹条约》，将《申根协定》一揽子协议纳入欧盟机制，《申根协定》中取消边境检查，建立共同签证政策的内容成为了欧盟层面的法律概念。对于未加入欧盟的国家，同意《申根协定》的内容并做好软硬件方面的准备，则成为其入盟的先决条件之一。至此，申根协定體系得以在欧盟层面得到推进和实施。拥有了制度化的保障，取消内部出入境检查，构建一体化的出入境检查和管理制度的目标得到更深层次的实现。

     二、申根协定体系下的一体化出入境检查措施的内容

（一）完善的出入境检查法律制度

申根协定体系中关于出入境检查的法律包括超国家层面的和国家层面的。超国家层面的法律可以分为两类，第一类是专门型立法，这一类法律主要是成员国国家间的多边条约，如1985年《申根协定》、1990年《申根条约》，这些条约规定了一体化出入境检查制度的基础性条款，包括在成员国之间取消人员流动的控制，设立统一的外部边境检查制度，对短期逗留者签发统一的申根签证而不再对其进行出入境检查等。第二类是欧盟层面的法律，其中最具有代表性的当属2006年由欧盟理事会出台的《申根边境法令》，这一法令将《欧盟申根目录》和《外部边境检查共同手册》的内容法律化，明确定义了内部边界和外部边界的概念，规定了内外部出入境检查的具体程序和措施，可以说是申根区出入境检查的专门性法律。同时欧盟的立法机构还颁布了一系列次级法律文件，主要包括一些有关边界检查的指引性文件，如《边境管理实用手册》、《关于共同签证法的条例》、《交通工具承运人有通报旅客义务的指令》等。国家层面的法律则是指成员国国内法律中关于出入境检查的规定，例如德国《移民控制与欧盟公民和外国人居留融合法》第48、49条分别规定了欧盟成员国公民和第三国公民在进出申根边境时接受检查时的权利义务。

（二）多元化的组织架构

出入境检查和边界管理是一国的主权事项，因此成员国自己的主管部门首先是出入境检查的第一主体。大多数成员国在内政部或者司法部下设边防警察和边境警卫队，负责本国具体的出入境检查工作，承担在外部边界进行检查和在内部边界进行抽查的具体任务。而第二主体则是欧盟的执行与协调机构。专门负责申根出入境检查和边防管理合作的机构是成立于2004年的欧盟边防局，它每个季度对外部边界的基本情况，非法移民、难民的来源与流动路线，非法出入境人员的统计数据以及在出入境检查中发现的伪假证件的使用情况等做出报告，并负责外部边境安全管理的协调工作、人员教育与培训、技术研发与难民和非法移民联合遣返时的协助。

（三）系统化的出入境检查机制

1.内外有别的检查模式。申根区的出入境检查分为内部检查和外部检查两种模式。1990年《申根条约》明确了申根内部边界和外部边界的含义：是指成员国之间的共同的陆地边界，包括在申根内部航班的机场和港口。而外部边界是指在成员国和第三国家或地区之间运行的航班、客轮停靠的机场和港口，以及申根区外部成员国与第三国接壤的海陆边界。

内部的出入境检查虽然被取消，但是这种取消也是有所保留的，象征着主权国家权力界限的实体边界依然存在。首先，出入境检查人员依然在一线口岸进行执勤，以“点检查”替代了全面检查。其次，取消边境检查给欧洲经济和生活带来方便的同时，也给恐怖袭击、有组织跨国犯罪和非法移民等提供了便利渠道，因此1990年《申根条约》在第一章第二条专门设置了“临时恢复边境管制”制度，规定了成员国在公共政策和国内安全面临重大威胁时，可以在采取必要措施提前通知其他成员国的前提下，决定暂时恢复边界检查。

外部边界则承担了维护成员国公共政策和国家安全的重任。1990年《申根条约》规定，在检查现场将进出申根区的欧盟公民和第三国公民区分开，分别施以不同的检查措施，对欧盟公民进行简化检查，对其出入境证件进行快速直接的核查，包括通过询问、在数据库中比对丢失、伪假信息。而对申根成员国之外的国家，分为三个等级：正名单、灰名单和负名单这些名单的划分基于欧盟对《申根协定》以外的国家所作的风险评估结果。正名单是指所有《申根协定》国和其他免办签证的发达国家;灰名单是指一部分协定国要求，而另一部分协定国不要求签证的国家，对灰名单国家是否要申办签证完全由各成员国自己决定;负名单是指必须申办签证的国家，其中包括中国。 ，对每个名单中的国家的公民进出申根区做出了不同的要求，主要是为了确认入境人员是否符合进出申根区的条件，包括到是否持有合法有效的旅行证件，是否持有申根签证，进入申根区的目的是否正当，是否拥有足够的资金保证按期返回等。

2.先进的智能化边境检查信息系统。开放成员国内部边界，对成员国的检查和管理效率提出了更高的要求，传统的人力管理模式已经不能满足，因此成员国之间建立了诸多智能化系统，开启了出入境检查的智能化时代，其中比较有代表性的则有申根信息系统和共同签证系统。

申根信息系统包括中央信息系统和与之关联的各个成员国的国家信息系统。《申根条约》规定成员国可以提交需要逮捕的人员、在逃的犯罪人员、拟拒绝入境的外国人、枪支弹药、旅行证件等信息，并按照统一的规范和程序以及技术标准共享到其他国家，这些信息除了用在边境检查领域外，也可以与警察部门、司法部门共享，为有效打击犯罪提供了有效的辅助平台。

签证信息系统则是成员国建立的为了提高申根签证的防伪性和安全性，进行签证信息交换的系统，2008年7月，欧盟理事会出台了《关于签证信息系统及成员国之间就短期签证的数据交换条例》，规定建立签证信息系统，收集申请者的姓名、国籍、指纹，照片、申请地、申请理由、目的地等信息，同时在成员国职能机构间共享申请受理签证申请、签发签证、拒签、取消、宣告无效和延长签证有效期的信息，为成员国确定签证真伪，预防和发现违法分子、非法移民等提高了效率。

     三、对中国出入境检查国际合作的启示

（一）转变出入境检查合作的思想

传统的出入境检查国际合作实践中，合作部门更看重的是出入境检查的阻隔和管控功能，通过出入境检查维护出入境秩序和国家主权安全，合作的领域也集中在打击跨境违法犯罪，非法移民的识别和遣返等领域。而申根区取消内部出入境检查，促使人员、货物、资本和服务在成员国之间自由流动，在经济发展方面起到了桥梁功能。我国出入境检查部门在开展国际合作时，应当转变传统的以管控为重点的思想，在确保安全的同时要在合作各方之间确立出入境检查应当服务于经济和社会发展的理念，在提高服务水平、统一服务标准和理念、便利人员往来等方面加强合作，推出更多的便民措施。例如共同采取措施简化合作方的人员往来出入境检查手续，对出入境人员进行类别化管理，按照信用、守法情况、是否具有危害国家安全的危险等方面的评价将人员分级，并将此记录在签证信息中，在口岸现场依据不同等级标准决定对出入境人员实施最简化的检查、一般性的检查还是全面检查。

（二）注重出入境检查软实力的外化

在“申根协定”体系下，出入境检查软实力的外化过程在成员国内部之间和成员国与第三国之间均有显现。

首先，“申根协定”体系并入欧盟框架后，同意取消内部边界检查成为了入盟的先决条件，欧盟对申请国的边境管理制度、出入境检查口岸设施情况、技术标准等进行评估，确认其能否达到取消边境检查的程度，只有得到了老成员国的评估认可后，新国家才能加入欧盟。

其次，对于不断扩大的申根区来说，外部边界的管控直接维系到申根区的内部安全，因此申根成员国对邻国进行了多次的援助行动，通过提供资金、技术以及进行人员培训，将出入境检查的标准制度和理念标准输入到邻国当中。如申根成员国对于乌克兰的援助，促使乌克兰的出入境检查模式由军事化转向警察职业化，同时还给予乌克兰数千万欧元的资金帮助其进行人员培训，购买出入境检查仪器设备，建立风险分析机制等。出入境检查软实力的外化输出了自身的理念和标准，达到检查和管理的前移化效果，将安全风险阻挡在外部边界之外。在与有关国家进行出入境检查国际合作时，中国也应当承担起大国责任，结合实际情况向周边国家共享先进的检查、管理理念和技术标准，提供一定的资金援助，帮助其改造出入境检查设施，创造良好的通关条件，开设交流培训班，对合作国家的检查人员进行培训，提高他们的业务水平和操作先进设备仪器的能力，确保双方秉持一致的检查和管理理念，具有差别不大的服务能力和水平，避免出现出入境人员在我方快速通关而在对方滞留，或者由于对方管理缺失而造成我方单边管理的现象出现。

（三）构建完善的制度框架体系

首先，要建立完善的法律制度。当前我国出入境检查部门与其他国家开展的国际合作大多都是边防总队或者出入境检查站等主管部门间的谅解协议和备忘录，例如中国广西边防总队与越南梁山、广宁边防部队签订的《关于建立三级边防合作机制的会议纪要》，中国、缅甸、老挝之间签订的《中老泰“三国四站”联合执法合作備忘录》等。这些文件往往只是规定了双方的初步合作意愿，缺乏具体的细则，可操作性和约束力缺失。长远来看，合作双方应当尽快以签订国家层面的双边、多边条约的方式，确定合作的方式原则、程序和内容，以及各方所承担的责任等，让出入境检查国际合作正规化、法制化。

其次，要建立专门的组织架构。当前我国出入境检查国际合作主要在出入境检查站、总队一级进行，在出入境检查站层面设定联络方式，进行合作交流需要逐级请示并且合作主体不固定，许多合作渠道建立在主管部门负责人个人人际关系基础上。随着人员流动和岗位调整，一些已经建立的联络机制就会陷入瘫痪。因此有必要建立专门的联络机构和联络渠道，比如建立专门的联络委员会，委员会设由各方人员组成常设机构，常设机构的主官由各方轮值担任，在委员会的指导协调下双方进行有关内容的合作交流。

第三，要提高出入境检查的科技化水平，科技是提高边防管理效率的重要手段，要加强科技化水平，购买先进技术装备应用于出入境检查中，合作各方可以尝试建立国家间的伪假证件和非法出入境人员信息库，由合作方负责提供数据并进行更新维护。合作各方可以共享有关数据，出入境检查人员在出入境现场依据信息库中的信息对重点可疑人员进行排查，识别具有不准入境出境情形的人员，提高出入境检查工作的效率。

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（薛信朋，中国人民警察大学）