●赵和楠

一、问题的提出

“民以食为天”，粮食安全是国家安全的基础，具备显著的政治经济学意义。出于对粮食安全公共性、外部性和粮食产业弱质性、基础性等因素的考量，通过相应的制度设计与政策实践保障国家粮食安全便成为各国的普遍共识，而作为宏观经济调控和资源分配的有效工具，农业补贴政策无疑是农业生产者与政府利益博弈后的理性选择。就我国而言，本世纪初中央连续发布的涉农“一号文件”（2004-2019年）及政府所实施的系列支农惠农政策共同构成了当前农业补贴的政策框架 （见表1），对粮食生产、流通等领域实施多项支持与保护，有效助推我国半个世纪以来粮食产量的首次 “十二连增”（2004-2015年），并将粮食产量连续7年（2012-2018年）保持在年产6亿吨以上①，为经济社会的平稳有序发展奠定了坚实的物质基础。然值得注意的是，当前我国粮食生产的比较利益低，2016年、2017年三大主粮平均成本利润率为-7.34%、-1.16%②，农业劳动力向城市和非农产业转移，未来“谁来种粮”需高度警惕。此外，我国人口众多，耕地、水等自然资源相对有限，资源“红线”问题不容忽视，受自然灾害频发、城镇化工业化进程加快、粮食生产经营方式不科学等因素的影响，生态“红灯”问题日益凸显，加之近年来粮食“三量齐增”、结构性矛盾、新型粮食经营主体“非粮化”生产等新情况、新问题的制约，我国粮食数量及质量安全中长期仍面临着严峻挑战。进一步讲，既有补贴政策经过长期的政策实践亦暴露出诸如补贴设计不合理、效应递减等问题，尤其是对贸易和生产有扭曲作用的“黄箱”政策规模已临近WTO规定的8.5%微量允许“黄线”。……