许耀桐

中国特色社会主义进入新时代，全面深化改革更加任重道远，更需砥砺奋进。新时代的全面深化改革，必须深化行政体制改革。行政体制改革是一项系统工程，涉及行政理念创新、政府职能转变、治理体系重塑、体制机制改革、行政流程再造、治理能力提升等方方面面。概言之，新时代推进行政体制改革，应力推七个举措。

一、深化党和国家机构改革，建构新型党政关系

新时代行政体制改革的重点任务是党和国家机构改革。党和国家机构改革的焦点问题在于怎样认识和稳妥处理党政关系。2018年党的十九届三中全会通过的

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出：“统筹设置党政机构。根据坚持党中央集中统一领导的要求，科学设定党和国家机构，准确定位、合理分工、增强合力，防止机构重叠、职能重复、工作重合。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益。”①《决定》提出的把职能相近、联系紧密的党政机构合并设立或合署办公，突破了以往既有的党政模式，建构了新型的党政关系。

在党政关系问题上，众所周知，西方国家搞的“党

政分开”，苏联实行的是“党政合一”。但是，无论是“党政分开”模式还是“党政合一”模式，都不符合中国国家治理现代化的国情。中国特色社会主义需要一套机构和职能统分明确的党政协同制度，形成适应现代化治理需要的新型党政关系，才能发挥执政党在推进国家治理现代化中的核心作用。当前，以合并设立或合署办公实行党政机构改革，就是建构了“党政统分”的新模式，这是有别于“党政分开”和“党政合一”的新模式。《决定》提出，党政机构必须协同，“协同就是要有统有分”。②党政机构要做到有统有分，既统也分。所谓“统”，就是把党政关系中那些职能相近、职责相同的部分坚决地整合起来。所谓“分”，就是要区别职能不同、任务不同的部门，避免以往“党政合一”弊端造成党政不分、以党代政的现象。按照“党政统分”的新模式，对原有党政机构进行整合重构，该合的坚决合起来，彻底改变了原有党政两套机构重叠交叉、重复设置的体制，更好地实现了集中协同、职责分工，提高了行政效率。

现在，以合并设立或合署办公进行中央和地方的党政机构改革，由于把党政系统中职能相近、职责相同的机构按照统分协同的要求整合了，一方面推动了党政同体、党政联动，即按照“党政同心、目标同向、工作同步”的“三同要求”，实现了“同心共治”。另一方面，职能不同的党政机构仍然需要分开，各自按照职能要求推动机构职能的精简整合优化。总之，党政机构统分协同的新模式，有利于理顺党政关系，有利于党政機构大幅度地缩减“瘦身”，形成治理合力。这里的难点在于，必须弄清楚党政机构为什么要合、也要分，怎么合、怎么分，这当然都应取决于机构职能本身的要求。在具体的整合过程中，还要避免过度合并倾向并解决合并后如何进行分工合作的问题。

党的十九大报告指出：“加强党的集中统一领导，支持政府依法依章履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。”③“党政统分”新模式形成后，必须以法治的方式规范执政党与国家政权机关的权力配置关系，推动党政双方依照法定权限和程序治理公共事务。制定党政部门的“权力清单”“责任清单”，依法进行权责公开，从纵向和横向两个维度明确党政部门核心职责、权力边界以及交叉领域，同时建立健全权力的约束机制。

二、理顺政府与市场、社会关系，建设有效治理的政府

从新世纪初开始的行政审批制度改革，到现在为止尚未根本解决政府与市场、社会之间的权责利关系问题。“使市场在资源配置中起决定性作用”的改革依然在路上。

党的十九大报告指出：“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”④ ，这就要求加强中央政府宏观调控能力和职责，加强地方政府公共服务、市场监管、社会治理、环境保护等职责。在公共服务、社会治理、环境保护等领域，要多运用政府这只“有形的手”，为人民群众提供均等化的基本公共服务，履行好社会治理职能。在经济管理与资源配置领域，政府部门应破除“权力迷恋”的情结，该退的坚决退出，放权给市场和中介服务组织，充分由市场这只

“无形的手”发挥作用。

建设有效治理的政府，要进一步优化各类机构设置，形成科学合理的管理体制。优化国家机构设置和职能配置，要坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。科学配置党政部门及内设机构权力，进一步明确职责关系使之运转更加协调。要坚持精简统一效能原则，加强编制管理，统筹使用各类编制资源。坚持机构编制“瘦身”与“健身”相结合，通盘考虑组织机构调整与编制资源配备，优化组织结构，盘活用好各类编制资源和人力资源。

建设有效治理的政府，还要降低政府成本。“供给侧结构性改革”的“三去一降一补”中的“降成本”和2018年中央经济工作会议提出的“降低全社会各类营商成本”，包含着要降低政府成本。政府成本作为行政管理活动中所支付的费用的总和，其中主要包括政府机构日常行政管理费用，也包括公职人员的工资、奖金等。目前，我国财政供养人员有国家公务员和教育、医疗卫生、科研、文化等公共服务部门人员这两部分。据财政部2012年出版的《2009年地方财政统计资料》，到2009年底，全国不包括中央的地方财政供养人数为5392.6万人。而到2014年底，《经济参考报》报道的全国财政供养人数为6400多万人。⑤这几年来，由于出去的少、进来的多，这一数字还在继续增加，据估计已达到8000多万人。⑥政府成本和社会治理成本不断推高。长此以往，政府一定会被不堪重负的高成本拖垮，这就需要进一步精简机构和推进事业单位改革，大幅减少财政供养人员。

三、协同推进“放管服”改革，加快政府职能转变

在党的十八大以来五年简政放权改革成果的基础上，要多维度、全方位地精简各类审批、证照等，做到各级政府相同事项名称、内容的统一，做好行政事项规范化改革。按照“充实一线、加强基层”的原则，将适宜由基层管理的行政审批、行政处罚等下沉，整合审批、服务、执法等方面的力量和资源，提升基层管理服务水平。深入推进精准放权、协同放权，在清理行政审批事项的同时，同步清理具有审批特性的其他权力事项和公共服务事项，将各级政府部门的权责事项编制成相互联系的“立体状、网格化、一单式”权责关系图，确保关联或相近类别事项“全链条”取消、下放、转移和整合，最大限度精简优化，协同配套。对下放事项要创造人力、财力、物力、技术力量、机构编制等条件，保障地方政府和基层部门接得住、接得好，并做好上级政府部门后续监管、群众督查考评和第三方评估等工作，及时发现问题，优化放权措施。针对行政审批过程中遇到的特殊情况和跨部门难题，在多部门协商基础上形成“判例”进行备案和通报，以便同等情况参照。

进一步完善政府监管职能。建构科学合理的监管权责体系，从制度上明确各部门监管职责和权限边界，强调监管主体责任，加强监管机构建设，推进综合行政执法改革，杜绝多头执法和重复检查，消除监管盲点。实施风险评估与监管压力测试，在降低门槛放宽入口的同时，要严防死守出口，查漏洞、补缺口，检视已有简政放权创新举措，通过监管压力测试把脉并预警风险点，针对问题多发领域及关键环节制定监管清单。统筹监管信息平台，依托大数据实现“互联网+智慧监管”，加强监管风险监测研判，建立守信激励和失信惩戒机制。建立跨部门协同监管工作机制，提升事中事后监管水平。以市场监管部门间联席会议推动跨部门协作，业务互通，信息共享，行动互助。挖掘并理顺部门关联性较强的事项和环节，增强跨部门联动性。探索网格化监管模式，在“双随机”基础上，充分协调各相关职能部门，建立健全横向的多部门同时监管同一网格，纵向的分级监管同一网格的立体化协调监管机制。

要深化“政务服务供给侧结构性改革”。政府应转变观念和服务模式，深入整个服务链条中，立足用户办事方便，从“政府端菜”转为“用户点菜”，基于用户体验推动创新。应全面梳理涉及群众办事的政务服务事项，推进政务服务的协同化、便捷化和智能化，切实做到“证件联用、信息联通、服务联动”，力促“群众跑腿”向“数据跑路”转变、“条块分割”向“整体联动”转变、“群众来回跑”向“部门协同办”转变，实现以人民为中心的优化服务。据调查报道，现在每一个中国人从出生到死亡，需要办理400多个证件，而多数证件只用一次。 ⑦因此，减少和清理证件应成为精简的重点，从而增强人民群众对改革的获得感。

四、建设服务型政府，增强政府的公信力和执行力

自党的十七大报告中明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”后，党的十九大报告进一步提出“增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”，更明确地把人民群众的满意度与获得感作为服务型政府建设的评判标准。在新时代，政府作为公共服务供给的主体，必须以人民群众为出发点，将“服务行政”理念作为推动政府各项改革的指导思想，回应群众诉求，满足群众需要，实现公共利益。

推进依法行政，健全与服务行政相关的各项法律规范，加强服务行政的制度建设。各級政府部门必须在法律规定的范围内行使权力，自觉接受法律约束和社会监督，树立守规则、讲纪律、可信任的良好形象。各项改革创新举措要于法有据，符合法治精神和运用法治思维处理行政改革进程中的问题。完善政府决策机制，推动公共政策决策的科学化和民主化。做到诚信行政。公共政策切不可朝令夕改或言行不一，行政改革亦不能虎头蛇尾或创新举措自相矛盾，保持公共政策的稳定性与可持续性。在调动改革创新积极性、主动性的同时，注意政令统一。及时准确地做好政务信息公开工作，提高政府运作的透明度。

基于服务型政府建设目标，重构政府职能体系。政府职能的调整应进退有据、伸缩相宜，凡职能“越位”的要“退位”，“错位”的要“正位”，“缺位”的要“补位”。构建政府与社会的公共事务合作治理机制，形成跨界协作网络，通过协商谈判的伙伴关系和一致性目标等方式处理公共事务问题。把应该由政府承担的职能切实履行好，把不该由政府管理的事项坚决转移出去。政府主要负责制定政策、标准，做好事中事后监管，实现政府管理由“划桨”向“掌舵”的转变。充分借助信息革命的技术红利，依托于先进管理手段促进原有政府服务的提质增效和转型升级，以此产生新的服务形态、服务模式和服务内容，以“互联化”打通服务群众“最后—公里”，为群众提供便捷、实用、有效和及时的精准服务。此外，应用“互联网+”技术实施分级、动态管理，建立起政府创新与群众体验之间相互促进的良性循环体系，消除政民沟通的“鸿沟”，快速响应群众诉求，零距离沟通全天候服务，变“被动服务”为

“主动服务”，提高服务精准度。

五、再造政府流程，构建“互联网+”协同共享体系

构建整体型政府治理体系和实现跨部门业务协同，已成为世界各国政府治理创新与行政体制改革的必然趋势，要站在“互联网+”的风口上顺势而为。当今的

“互联网+”，促使各层级、区域、系统、部门的界限都被信息技术打通，集约化的信息数据应用模式让权力从分散走向集中，集中式的政务云平台使机构从部分走向整体，网络化的线上线下大厅使服务从破碎走向整合，能够有机协调与整合政府系统内部管理业务，关联业务流程，为办事企业和群众提供无缝隙且非分离的整体型服务。

近几年来，全国各地实施“互联网+政务服务”的信息化、智能化行政改革，例如，浙江省的“最多跑一次”，以“四张清单一张网”建设为突破口，开展简政放权改革，加快打造审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优的省份，其改革步伐引人注目。把行政工作依托于互联网、大数据、云计算、信息平台等，完全被信息智能所涵盖，为民办事更加快捷方便，日常的行政事务乃至于实现无人化，这是发生在行政管理领域的一场伟大的变革。推进这场变革，构建协同共享体系已成为当务之急，不容懈怠。

构建协同共享体系，必须对传统业务流程进行重组。在组织结构方面，重新分配部门权力与资源，从

“以职能为中心”的组织结构转变为“以公众为中心”的组织结构，在今后的政府机构改革中可考虑设立“首席信息官”（CIO），增进各个部门间的信息共享。业务协同，可以应用加密的政务资源交换共享平台，连接特殊部门、垂直管理部门，如公安、海关、工商、税务等，以“互联网+”构建“开放服务平台+协同共享平台”的全国联动一体化体系。改革中最重要的是以领导层的改革意志和技术强制力，破解“条块分割、部门壁垒”带来的所有不利于跨部门业务协同的权力配置，真正实现信息系统之间的互联互通、数据资源共享和利用，促进政务信息资源跨地区、跨层级、跨部门的畅通流动和业务的高效协同。

六、调动改革积极性，健全干部保障和激励机制

党的十八大以来，在高压反腐之下，“不敢腐、不能腐、不想腐”效应已成压倒性态势，但“懒政、庸政、怠政”的现象开始浮现。一些干部只对中央和上级明文规定的工作，才按部就班地去做；而对于那些需要开动脑筋才能解决的问题，则退避三舍、讳莫如深。针对这样的懒政庸政怠政现象，中央要求各级干部要“创造性贯彻落实党中央方针政策和工作部署”，目的就是要激发、调动干部改革的积极性，鼓励他们在各自的岗位上有所担当、敢于作为。

调动干部改革的积极性，必须改革完善党政干部的保障和激励机制，一是从制度层面构建保障机制，形成激励改革的良好政治生态。应制定对党政干部因改革出现失误的宽容办法，建立创新与容错纠错相统一的机制，支持、保护党政干部的改革创新、勇于担当的精神，形成支持改革者、鼓励创新者、宽容失误者、保护干事者的进步、向上的浓厚氛围，为改革保驾护航。二是优化干部考核方式和内容，形成正确的工作导向。明确给出行政过程中的负面清单，划定“一票否决”的行为禁区和触碰底线，在制定“规矩”的同时也要允许

“试错”；注重对跨部门协作任务的考核设计，避免

“各自为政”或“相互拆台”；在职位晋升中，选贤任能、拔擢敢为者。三是精神激励与物质奖励并举，改变僵化形式化做法。注重行政文化的涵养塑造，唤醒干部的行政责任感、使命感和事业心，鼓励其在服务群众中实现价值；实行以绩效工资为主的灵活的薪酬制度，为工作好的适当增加奖金，确保公务员的工资收入略高于当地社会的平均收入水平；推行廉政年金制度，纳入固定账户；针对不同岗位、不同职级干部探索实施个性化激励，提高激励的针对性和有效性。四是给广大党员干部在内的公职人员“减负”。减少不必要的督查检查、考核评估，减少不必要的发文办会，广泛推行网络会议系统，避免基层干部疲于奔波赴会；强化各部门各单位落实国家法律规定的带薪休假制度，在某些特殊机构岗位探索实行“弹性工作时间制”。

七、注重政府创新管理，推动创新政府的持续和扩散

建设创新政府，加强政府自身建设，提高施政能力和服务水平，是新时代行政体制改革的迫切任务。创新政府是指，政府推动经济社会发展的立足点必须放在创新驱动上面，而不能像过去那样单纯依靠资源投入、资金投入、增加人力。现在，各国竞争优势主要体现为创新优势。在政府的自身建设方面也是这样，只有通过创新驱动，才能够降低政府成本，提高政府效能。新时代行政体制改革既要解决政府创新发展中存在的认识不足、动力不足等难点问题，更要解决政府在创新中存在着体制机制方面的弊端问题。

政府改革需要创新，而创新就是创新管理。政府创新是为提高行政效率、改善服务质量、提高人民群众获得感而进行的创造性变革。当前，行政管理的改革创新正在各地展开，呈现“八仙过海，各显神通”的态势，因此，有必要构建一套科学规范的政府创新管理模式，破解行政管理改革创新的碎片化、无序化、不连贯和重复性问题，系统地解决政府改革创新过程中可能遇到的阻碍，以期促进政府创新的可持续性和创新举措的可复制、可推广。

各级政府应将创新管理作为推动“放管服”改革、转变政府职能和深化机构改革的一项重要保障机制。为了推动政府创新管理，可制定政府创新管理办法，可在政府相关机构设置创新促进部门。在实际操作时，应围绕创新（动议）发起、创新（风险）评估、创新（方

案）实施、创新（成果）应用、创新（结果）评价，创新（举措）优化的整个过程和各个环节，对政府创新实施全流程管理；通过构建创新激励机制、风险评估机制、能力提升机制、执行保障机制、绩效评价机制等，激发各级政府创新的主动性、积极性，运用制度化、规范化的管理程式，为实现政府创新的可持续、可复制、可推广，提供强有力的支撑。

基金项目：中国行政体制改革研究会基金重点课题“新时代中国特色社会主义行政改革研究”，项目编号：2018CSOARJJKT006

注释：

①《中共中央關于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》2018年3月5日。

②《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》2018年3月5日。

③习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。

④习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。

⑤《四项经济改革亟须推进》，《经济参考报》2015年9月17日。

⑥《真实财政供养人数是多少？》，http：//help.3g.163.com/16/0624/14/BQB6G3FD00964JJI.html。

⑦《中国式办证：中国人一生最多需办证件超400个》，http：//politics.people.com.cn/n/2014/0224/c70731-24442638.html。

作者系信阳师范学院特聘教授，中共中央党校

（国家行政学院）一级教授、博士生导师，中国行政体制改革研究会副会长

（责任编辑 方 卿）