刘佳佳

摘 要：本文试图从高校经济活动视角出发，根据内部控制建设的全面性原则，将顶层决策纳入内部控制建设范畴，旨在完善高校内部控制建设，加快高校战略目标的实现。

关键词：高校内部控制;经济活动;顶层决策层面;经济业务层面

一、引言

随着我国社会经济的迅猛发展，科教兴国人才强国战略的有效实施以及教育体制改革的全面深化，使得高校涉及的经济活动日益变得复杂，原有的内部控制制度不能满足新形势下高校发展的要求，因此加强高校内部控制建设迫在眉睫。

高校内部控制是指高校为确保科研、教学和其他相关工作正常运转以及提高办学效率、实现“双一流”大学等战略目标在高校自身内部管理中采取的防范和管控经济活动风险的方法、程序和措施的统称。财政部于2012年出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》文件;2015年财政部又颁布了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》文件;随即教育部发布了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》;财政部又相继下发了《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》;这一系列积极举措的出台与实施标志着我国高校正式进入了经济转型升级的新时期，高校必须采取举措建设规范有效的內部控制制度。

各省教育及财政主管部门相继开展了各省行政事业单位内部控制评价工作，但目前来看内部控制建设并不完善，大部分高校尚未实施完整有效的内部控制制度，高校内部控制建设仍处于初级探索阶段。

二、高校内部控制建设理论基础

1.内部控制理论发展历程

内部控制研究历史久远，其发展历程可以划分为五个阶段。

第一阶段，内部牵制论。20世纪40年代以前认定为内部控制牵制阶段，内部牵制表现为账目间的核对、岗位分离、对会计出纳等关键岗位明确其职责等，其最初提出是为了保护企业财产，防止舞弊行为的发生，降低会计差错的出现，为内控控制理论的后续发展和完善奠定了坚实的基础。

第二阶段，内部控制制度论。20世纪40年代到70年代应运而生了内控控制制度理论。内部控制制度理论的观点认为：内部控制范畴不仅仅是针对会计控制，还包含管理控制，其中，会计控制旨在保护企业资产、检查会计记录的准确与否及是否可靠;管理控制旨在提高经营效率，促使相关管理政策得以贯彻执行。

第三阶段，内部控制结构论。20世纪80年代后，内部控制理论又有了进一步的突破，内部控制结构取代了内部控制制度，不再划分会计控制和管理控制，并将控制环境纳入内部控制的范畴，认为内部控制结构由控制环境、会计系统、控制程序三大要素构成，这一阶段的内部控制关注的是企业整体层面，侧重于企业的执行与监督。

第四阶段，内部控制要素论。基于企业出现财务报表虚假和负面情况频发的背景下，内控控制理论成为关注的焦点。1992年COSO报告的发布使得内部控制理论研究有了新的历史性突破，堪称内部控制发展史的里程碑。报告首次提出了内部控制整体框架，框架涵盖五个要素，具体包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监督活动。

第五阶段，内部控制风险论。随着2001年以后全球知名企业财务舞弊案件的发生，内部控制缺陷逐渐显现，COSO委员会对内控控制理论进行延伸，提出企业风险管理整合框架，简称ERM框架。ERM框架强调了风险管理在内控中的地位，在内部控制五要素基础上增加了目标设定、事项识别、风险应对，使得内部控制理论再次上升到新的高度。

2.我国高校内部控制理论需求

（1）改进与创新的需求。长久以来内部控制理论受到各界的广泛关注，1992年内部控制―整合框架、1995年COCO报告、1999年Turnbull报告、2004年企业风险管理―整合框架等都是围绕企业展开，高校是事业单位的典型隶属群体，其实行学术与行政双向并行的管理模式，企业资金来源多样业务活动复杂，与企业有着截然不同的经营模式，因而对高校内部控制必须在企业内部控制基础上适当的改进和创新。

（2）扩展范畴的需求。传统的内部控制研究局限于具体的业务层面，已经不能适应新时期下经济发展的客观形势。2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》中明确要求：高校应以内部控制―整合框架为依据构建高校内部控制制度，2016年《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》对高校内部控制建设提出高校在内部控制建设中应遵循全面性原则，将顶层决策层纳入高校内部控制建设范畴，以实现对高校经济活动的全面控制。

三、高校经济活动内部控制框架构建

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》的全面性原则的要求，结合我国高校独有属性，试图尝试构建我国新形势下高校经济活动的内部控制体系框架，如图1所示。

从组织界定角度来讲，我国高校内部控制建设应涵盖两个层面：单位层面和经济业务层面，其中，单位层面应包含顶层决策层控制和环境要素层控制。顶层决策层是连接高校内外部利益相关者的桥梁，一方面顶层决策层要接受外部相关政府部门的管控与监督，另一方面顶层决策层又是高校内部控制的组织者，是行使高校决策权和保证高校正常运作的重要职责部门，其地位和作用有必要对其进行控制和监督，因此将顶层决策层纳入高校内部控制范畴而不限制于业务层面是新形势下高校内部控制建设的必然结果。

从业务界定角度来讲，虽有个别人士提出扩大内部控制覆盖领域，高校的内部控制要涵盖高校业务的全方面，但就目前我国高校现状来看此种理想化的内部控制建设难以构建和实施，反而达不到控制目标;并且从内部控制理论最初提出至今的发展历程和实践中可以看出内部控制建设主要针对的还是单位的业务活动，因此，新形势下我国高校内部控制建设依然应该局限于业务活动领域内。

从控制内容角度来讲，高校经济活动内部控制主要涵盖三个大的方面，分别为决策层面控制、环境要素控制、业务层面控制。决策层面的控制主要是对高校党委会及常委会、校长办公会等决策组织进行监管，但是由于决策层担任着内部控制组织者的角色，依靠其自己建立的内部控制制度来监控自己，不具有约束力也不符合原则，因此对高校决策层面的控制既要依靠于自身的内部控制监督还要借助于外部责任部门的治理和监管;环境要素控制主要关注的是高校的战略目标、绩效考核、人事政策、组织架构、内部文化、国家政策、财务体系、内审体系、信息沟通几个方面的监管;业务层面控制主要涉及预算业务、收支业务、政府采购业务、货币资金、实物资产、建设项目、合同管理、附属单位管理等经济活动内容。

四、高校经济活动内部控制的实施

首先，在组织架构上应设立内部审计部门及监察部门，并由校长办公会等决策层牵头成立组建内部控制领导小组，对高校环境要素层面控制及业务活动层面控制进行组织牵头实行并对执行情况进行监督与评价，同时决策层也要接受教代会等组织的监督。

其次，严格执行内部授权审批流程，依据职责与分工逐级进行授权与审批，不得越权，不得逃避责任。

最后，管理者要高度重视内部控制的重要，内部控制的有效实施是需要各个部分的相互配合与沟通，顺畅的沟通可以大大提高内部控制执行效果，这就要求高校管理层应不定期组织内部控制专项培训，将内部控制思想传递给每一个人，增加全员上下的内部控制意识，营造良好的内部控制环境。

参考文献

1.财政部.行政事业单位内部控制规范（试行），2012.

2.财政部.财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见，2015.

3.教育部.教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行），2016.

4.财政部.财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知，2016.

5.李延召，胡惠怡.新时期高校内部控制建设探讨.教育财会研究，2016（4）.

（责任编辑：王文龙）